1、山东半岛城市群总体规划文 本北京大学山东省建设厅二五年七月1前 言一、工作背景和工作过程山东半岛地处山东省的东部，扼黄渤海之咽喉地带，处长江三角洲、京津冀、辽中南几大都市连绵区之中心和连接枢纽，与韩国、日本等发达和中等发达国家临海相望，是欧亚大陆桥的重要桥头堡，在中国乃至东北亚具有举足轻重的重要地位。2003 年山东省 GDP 仅次于广东和江苏，名列全国第三，高居北方各省之首，与京津冀之和相当；该年山东半岛地区 GDP 总产值达 8336.14 亿元，占当年全省 GDP 的 67%，是山东经济社会发展的龙头和引擎，因此，半岛的发展和兴盛对于山东乃至中国具有重要的影响。鉴于山东半岛重要的战略地位
2、，为整合半岛城市群经济社会发展，统筹协调区域发展，打造半岛城市群整体竞争优势，按照山东省委省政府的要求，至2003 年起山东省相关省职部门组织编制了山东半岛产业发展规划 、 山东半岛制造业基地规划 、 山东半岛旅游规划 、 山东半岛城市群发展战略研究等一系列专项规划，以期形成完善的发展框架体系，为半岛的长远发展提供指导和依据。其中 2003 年底编审完成的山东半岛城市群发展战略研究着重于以区域的政治经济文化核心城市和城市密集地区为研究对象，分析半岛发展的宏观制约因素和解决策略，为促进半岛协调发展制定战略方针。本次山东半岛城市群总体规划是 2003 年省委省政府确定的九个专项规划之一，也是在山东
3、半岛城市群发展战略研究确定的发展方向基础上对山东半岛城市群区域内城市化空间及其体系、产业发展空间及其体系、生态维系空间及其安全格局等在空间布局及数量上进行综合统筹安排。本次规划涉及到山东半岛区域城镇体系结构和土地利用等诸多问题，受到山东省有关方面的高度重视。为高起点、高质量地完成规划设计，2003 年底山东省建设厅组织进行了规划项目涉及邀标，邀请了国内在区域规划和研究领域比较领先的设计单位，包括南京大学规划设计研究院、同济大学规划设计研究院、北京大学规划设计中心提交规划纲要进行择优。经过评选，北京大学规划设计中心提交的方案胜出，2004 年初受山东省建设厅正式委托承担规划设计任2务。北京大学规
4、划设计中心自 2003 年底接受规划邀标以来，就一直致力于区域发展理论创新的研究和规划编制框架的拟定，期望在规划内容上突破传统城镇体系规划模式化的编制方式，从当前社会经济发展的现实问题出发，有针对性地研究一些区域发展的焦点问题，如土地资源和水资源对产业发展和职能结构的制约、都市连绵区的网络结构等，借鉴西方先进的理论框架和数学模型，力求将半岛城市群总体规划做成一个创新性和实践性突出的空间规划。北京大学城市规划设计中心自接受项目委托以来，一直紧张地致力于规划的编制工作。为深入了解现状情况，掌握第一手原始资料，2004 年 4 月 30 日至 5 月 12 日，规划课题组一行十余人实地调研了半岛所有
5、八个地级城市，分组与 116 个市职部门和 10 余个省职部门进行了面对面的访谈交流，取得了大量的访谈信息和超过 40 公斤的原始资料；5-6 月负责产业研究的王缉慈教授又多次带队深入淄博等实地进行调研，收集第一手的数据资料。调研结束后，课题组在课题负责人吕斌教授的组织下在各工作小组充分交流和讨论的基础上，进行了紧张而有效的研究和工作，并完成了规划的初稿。课题组于 2004 年 7 月初赴山东进行了中期工作汇报。在汇报会上，山东省建设厅的各位领导和专家对前段的工作进行了充分的肯定，同时也提出了大量中肯的意见和建议。在此基础上，课题组对中期报告进行了修改和进一步深化，在充分吸取各相关省直部门、各
6、市政府及规划专家意见的基础上，规划工作组对规划成果数易其稿，不断完善，于 2005 年 5 月完成了规划送审稿，并于 5 月 11 日至 12 日的评审会上通过专家评审。为使规划成果能够确实指导山东半岛城市群的建设与发展，规划课题组对评审专家和省市相关部门提出的进一步修改建议进行了归纳和深化，形成此稿。二、主要工作思路1、对山东半岛城市群的基本判断（1）山东半岛城市群发展面临的背景是：全球经济一体化背景下，山东半岛将进入全球生产服务链，并将努力成为全球城市体系中的重要一环；我国快速城市化背景下，山东半岛将进入城市化发展高峰，同时也将面对周边城市密3集区的腹地竞争；全省建设“大而强、富而美”新山
7、东背景下，山东半岛将成为全省城市经济发展的重心，担负着对山东省乃至黄河中下游的龙头带动作用。因此，增强山东半岛城市群的区域竞争力，扩大半岛城市群对周边更广区域的辐射影响是本次规划的核心任务。（2）区域内部存在许多结构性的矛盾，如半岛城市群区位和自然资源条件优越，但水资源等制约因素也很突出；初级生产要素发达，但高级生产要素却相对滞后；具备制造业基地雏形，但缺乏有效的分工协作，缺乏制造业基地的核心服务；劳动力资源丰富，但城镇吸纳能力较弱，城市化发展速度不快，等等。如何根本上改变这些结构性问题，破除半岛城市群空间发展的制约性因素，协调资源、城市、产业、环境、社会等的和谐发展，是本次规划的难点。2、山
8、东半岛城市群发展的指导思想坚持统筹国内发展与对外开放，统筹区域发展，统筹社会、经济发展，统筹人与自然和谐发展，统筹城乡发展；立足山东，着眼全国，面向世界，进一步完善功能，提高品位，增强实力，走出一条经济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、环境不断改善、生态良性循环的发展道路。3、规划理念与原则（1）从发挥地区优势转变为促进国际化优势；（2）从经济目标规划转变为区域发展目标规划；（3）从追求经济规模增长为导向转变为以提升区域核心竞争力为导向；（4）从“堆砌填充”式规划转变为“问题导向”型规划；（5）从单一考虑经济联系转变为综合考虑经济社会文化等各种联系网络；（6）从重视增长极核的区域发展理念转
9、变为重视核心城市与城市密集区并重的理念；（7）从点轴式区域空间结构模式转变为等级结构和空间联系网络构成的网络结构模式；（8）从单一发展城市用地或单一限制城市扩张的土地利用模式转变为以五个“统筹”为基本思路来统筹安排城市群土地的可持续开发；（9）从通过实现每个城市最大限度的增长转变为通过区域协作实现整个区域协调发展；4（10）从城市经济政策制度保障转变为城市成长管理制度体系。三、主要工作成果1、规划的核心内容（1）确定山东半岛城市群发展目标，明确其在山东省、全国乃至全球城市体系中的战略地位，制定城市群空间发展宏观策略。（2）预测规划期内山东半岛城市群区域以及各地区城市化水平以及城市规模，并对城市
10、规模等级予以合理安排。（3）评价山东半岛城市群区域以及各地区的土地容量，预测规划期内建设用地总量增量，并对山东半岛及各地区基本农田保护率的控制指标提出调整建议。（4）确定山东半岛城市群区域空间发展结构，包括城市节点体系、空间发展轴线和城市化重点引导区，建立都市区实体地域结构。并以城市空间联系为依据，建立城市区功能地域结构。（5）确定山东半岛城市群区域产业空间布局，选择城市群重点发展产业和优势产业集群予以重点打造。根据各城市产业发展特征确定区域城市职能结构。（6）对区域基础设施，包括港口、机场、公路、铁路等进行统筹规划安排。（7）在国土资源评价的基础上，对山东半岛城市群区域土地利用结构、尤其是海
11、岸带土地利用结构进行规划。对不可建设用地实施总量控制，制定相应控制指标。（8）建立山东半岛城市群区域生态安全格局，确定生态控制区、生态恢复区等的总量控制指标。（9）确定各重点地区的城市空间发展方向，以及区内各城市的空间增长途径，确定重点地区及内部各城市的重点发展产业。（10）制定近期重点建设开发计划。（11）建议促进区域协调发展和各地区城市化健康发展的政策措施。52、规划采用方法的创新（1）通过城市化发展容量以及用地需求的测算，对城市发展用地和城市人口规模进行合理配置。容量主要是考虑可建设用地和生态环境约束两方面综合因素，并结合粮食安全等其它约束条件，树立可持续的空间发展观，综合考虑城市发展趋
12、势与城市发展容量两个方面，更为科学合理的对城市土地利用、城市人口规模分布、城市地域空间分布以及产业发展进行规划配置。（2）通过城市产业的市场吸纳潜力分析方法，对区域及各市在低、中、高等不同经济发展目标环境下的城市化发展水平进行弹性预测。分析方法综合了联合国法、劳动力转移分析法和目标预测法等方法的优点，尤其是考虑了在一定市场环境下，各城市二、三产业的发展和吸纳就业的潜力，考虑到城市社会合理失业率的控制，以城市社会、经济的理性发展为前提，对合理城市化发展水平提出目标。（3）通过城市化地域空间引导和城市空间联系引导两方面，即从城市化实体结构和空间功能结构，共同构筑山东半岛城市群区域空间结构。其中，城
13、市化地域空间引导以形成半岛都市连绵区为目标，是综合考虑城市发展条件、容量、生态承载力等因素确立的城市化发展密集地域或城市化重点引导区空间布局结构；城市空间联系引导以形成空间联系密集的“簇群式”半岛城市网络为目标，是通过空间经济数量化模拟的方法，分析各城市之间的空间联系及其变动确立的以中心城市为核心、内部空间联系紧密的城市区空间布局结构。（4）通过若干重点产业集群的规划引导，构筑山东半岛城市群的整体产业竞争力及各市县的产业职能体系。并依此确立以产业集群为内核的产业集聚重点引导区空间布局结构。（5）综合布局城市化引导区、产业集聚引导区、以及需要严格控制保护的生态保护区和需要予以建设总量控制、以农田
14、开敞区为主的生态控制区，协调城市用地、产业发展用地和生态敏感区、农田保护区的矛盾，从而构成城市群空间发展的总体空间管制布局结构。本次规划编制工作，得到了省委、省政府和省建设厅领导的亲切关怀与指导，得到了其它省直有关部门、半岛城市群各城市、省内外专家和社会各界的6大力支持与配合，在此一并表示感谢！山东半岛城市群总体规划课题组二五年七月7目 录第一章 总则.1第二章 发展目标与定 位.3第三章 空间发展战略.6第四章 城市化与城乡统筹.9第五章 空间发展规划.11第六章 城镇规模等级结构规划.17第七章 城市职能和产业发展规划.20第八章 基础设施规划.27第九章 国土资源保护与利用规划.32第十
15、章 生态安全格局与可持续发展规划.33第十一章 重点地区空间发展概念性规划.37第十二章 近期重大行动计划.43第十三章 成长管理及区域协调.47第十四章 区域发展远景展望.56第十五章 附则.58附 录.591第一章 总则第一条 总则为培育、提升山东半岛城市群区域综合竞争力，通过三方面空间规划予以实现，一是区域发展过程中山东半岛城市群内部各地区人口聚集、产业集聚、生态安全格局、粮食安全等多方面空间矛盾的协调，二是经济空间的结构优化，包括城市区体系的构建与组织，三是城市区内部的城乡统筹发展。规划以山东半岛城市群发展战略研究确定的发展方向为依据，对山东半岛城市群区域内城市化空间及其体系、产业发展
16、空间及其体系、生态维系空间及其安全格局等在空间布局及数量上进行综合统筹安排，结合山东半岛城市群的发展实际，制定本规划。规划包括四大板块，分别为战略规划、城镇体系规划、土地利用规划、政策措施。第二条 规划范围本规划所指山东半岛城市群，包括济南、青岛、淄博、烟台、东营、威海、潍坊、日照等八个地市辖区和邹平县（行政区划属滨州市） 。将邹平县纳入规划区域，主要是考虑到邹平县与济南的经济联系更为密切。规划区域面积约 7.4万平方公里，共涉及 8 个地级市，其中包括 1 个计划单列市，22 个县级市，600 个建制镇。第三条 规划期限本次规划的期限确定为 2004-2020 年。近期为 20042010
17、年。远期为 20042020 年。第四条 规划性质本规划是以将山东半岛城市群培育成牵引全省区域发展的城市化重点引导区和城市密集区、制造业生产服务基地、和对外联系的交通通道与物流中心，并成为我国沿海又一都市连绵区为目的，以城市群空间结构规划为核心，涵盖国土资源保护与利用规划和生态安全格局规划等内容的综合性空间发展规划，2是山东半岛各城市市域城镇体系规划、城市总体规划，以及各城市开发建设的具体指导。规划将对山东半岛地区乃至山东省的区域社会经济发展产生积极影响。第五条 规划理念1、从发挥地区优势转变为促进国际化优势2、从经济目标规划转变为区域发展目标规划3、从追求经济规模增长为导向转变为以提升区域核
18、心竞争力为导向4、从“堆砌填充”式规划转变为“问题导向”型规划5、从单一考虑经济联系转变为综合考虑经济、社会、文化等各种联系网络6、从重视增长极核的区域发展理念转变为重视核心城市与城市密集区并重的理念7、从传统点轴式的区域空间结构模式转变为等级结构和空间联系网络构成的网络结构模式8、从单一发展城市用地或单一限制城市扩张的土地利用模式转变为以五个“统筹”为基本思路来统筹安排城市群土地的可持续开发9、从通过参与城市竞争实现每个城市最大限度的增长转变为通过区域协作实现整个区域的协调发展10、从城市经济政策的唯一制度保障转变为保障城市群社会经济合理发展的城市成长管理制度体系第六条 规划依据1、 中华人民共和国城市规划法2、 城市规划编制办法3、 城镇体系规划编制审批办法4、 国土规划编制办法5、中华人民共和国建设部关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知6、山东省及各地市国民经济及社会发展第十个五年计划（20012005） 7、 山东省城镇体系规划（1996-2010）
