1、从环保法修改看民主立法的生动实践发布时间：2012-11-02 07:16:04http:/ 本报记者郄建荣 10 月 31 日，环保部就环保法修正案草案给全国人大常委会法工委发了意见函。从这个意见函中，公众再次看到了我国立法过程中民主立法前行的步伐。事实上，环保部在推进政府信息公开和公众参与的制度建设方面一直走在国务院各部门的前列。记者注意到，10 月 31 日，环保部门户网站同时公布了两条信息，一条是关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知，另一条是环保部关于环保法修正案草案的意见和建议。今年以来，国家立法部门加快了环保法修正案草案的立法进程，同时，公众参与程度也在不断加大。2012 年
2、8 月底，全国人大常委会对环保法修正案(草案)一审之后，及时公布，并向社会公开征求意见。2010 年 10 月 10 日，国务院发布关于加强法治政府建设的意见，其中明确提出，政府立法要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，切实增强法律制度的科学性和可操作性。严格遵守法定权限和程序，完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。除依法需要保密的外，法规草案要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。据法制日报记者了解，对于此次公开征求意见，环保部高度重视，先后召开省级环保部门、市县级环保
3、部门、企业代表、环保专家、环保组织代表等各类座谈会，并通过环保部门户网站和中国环境报等平台，组织专题讨论，征求系统内外意见。各方面人士对草案做了认真分析和研究，提出了许多重要意见。熟悉情况的人士透露，从 9 月 1 日至 30 日一个月间，全国各地共提交了近 12000 多条意见，而且意见的质量都很高。在此基础上，环保部形成了关于环境保护法修正案(草案)的意见和建议。环保法修正案草案公开征求意见的过程，让人们感觉到，民主立法、科学立法并没有仅仅停留在一般号召上。全国人大常委会法工委和环保部在环保法修改过程中征求意见并以适当形式反映公众意见的方式，不仅符合立法法的规定，也符合国务院关于改进政府立
4、法的要求，更体现了民主立法的趋势，因而值得充分肯定和大力提倡。我们期待有更多公众关注国家立法，也期待更多部门为公众参与立法提高更多便利，并对公众意见予以适当反馈和说明。诚能如此，国家机关的立法也就变成了公民自己的立法了，国家立法的公众认知度、过程参与度和自觉遵守度也必将由此得到提高。法制日报：独享制定权,也要给公众参与机会冯海宁2012 年 11 月 02 日 09:20 来源：法制日报http:/ 人民网海外版今年,环境保护法自 1989 年实施以来首次启动大修。10 月 31 日,环保部公布了其对草案的意见和建议。环保部认为,草案对目前的监管体制作了重大改变,弱化了环保部门的综合宏观职能,
5、将对环保工作带来不利影响,建议环境标准仍由环保部门单独制定(11 月 1 日京华时报)。也就是说,长期以来环保部门独享环境标准制定权,但是这次草案中却规定“会同有关部门”制定排放标准,这意味着一种本来独享的权力,要被有关部门分享,于是环保部门建议继续独享环境标准制定权。显然,环境标准制定权不管是分享还是独享,各有利弊。如果让有关部门参与环境标准制定,有利的一面是,不仅可以集纳其它部门的智慧,而且,由于其它部门参与,也有利于环境标准的落实。缺点是,多个部门参与很有可能出现一种常见现象:“九龙治水”,导致责任不清、“互踢皮球”,食品等领域已经存在这种现象。一个部门独享环境标准制定权,显然,责、权、
6、利都很清楚,一旦出现问题,责任很明确。不过,独享一种权力意味着垄断了这种权力,而垄断是公众最不愿意看到的现象。更重要的是,由于其它部门没有分享权力,在环境标准落实过程中是否会有力协助,还是一个问号。在笔者看来,让环保部门独享环境标准制定权,总体来说利大于弊。不但可以提高环境标准制定的效率,而且还可以避免不同标准、不同意见发生“打架”、重迭等现象。众所周知,我国很多行业由于多个部门有权制定标准,所以出现了国家标准、部门标准、行业标准、地方标准,相当混乱。从相关报道中看不到环境标准“打架”,显然与过去环保部门单独制定标准有关。希望环境保护法修正案(草案)继续授权环保部门单独制定环境标准。今后,无论
7、出现环境标准滞后还是其它问题,无疑,责任很明确,即从环保部门查找原因、追究责任,环保部门也无法推脱。但是,从环保部门过去单独制定环境标准的效果来看,似乎还有不少遗憾。比如,有关专家明确指出,目前我国环境标准制定中一个突出的问题就是远离人的健康。“我们的环境标准很多,但基本上是单纯的环境技术标准,环境标准缺乏从人的健康角度去考虑。”如此,就有必要修正环境标准制定权。显而易见,不管是环境标准还是食品标准、住房标准,都应该以人为本,从人的角度去考虑标准高低。否则,各种标准就失去了意义,或者严重打了折扣。从这个角度而言,环保部门在要求独享环境标准制定权的同时,还有必要反思我国的环境标准还有哪些问题,与
8、国外相关的环境标准相比有没有差距?为避免一个部门独享一种权力出现遗憾,环境标准可以由环保部门制定,但要让公众全程参与,这样才能防止环境标准远离人的健康。如果环境标准是闭门制定,不给公众参与的机会,恐怕今后环境标准还会遭遇质疑。从某种意义而言,需要公众来分享环境标准制定权。环保部门要意识到,在争取独享环境标准制定权的同时,更需要一种责任担当意识,并把责任担当纳入法律中。换言之,环保部门在针对草案意见和建议中,还应该要求明确环保部门的责任,让权力、责任、义务相适应,不能只是要权力而不承担相应责任。从“争权论”看环保的权力困境http:/ 2012-11-02 20:13环保法大修乃是一个立法过程，
9、立法过程中不同的利益进行博弈，不同的主张进行交锋，这本是议程之中的事情。或许，只有博弈和交锋充分了，构建在共识之上的新环保法，才可能具备足够的社会认可度。向职能部门赋权的同时，亦有一个向民众和社会同步赋权的问题。在环保意识高涨的今天，民众的环保权利足以成为制约权力的重要力量之一。与其在不同部门之间分享权力，倒不如果断地把一部分权力转换为民众参与环保治理的权利，就制约权力的效果而言，这个或许更有用。周东飞新 京 报 ： 环 保 法 修 改 当 “一 切 为 了 环 保 ”2012 年 11 月 02 日 08:19来源：新京报 此次环保法修改，方向是对的，但步子迈得仍然不够大，在环境污染蔓延、环
10、境纠纷频发的当下，环保法当有突破性的作 为，否 则，我们可能要错失一次宝贵的机会。10 月 31 日，环保部公布了向全国人大常委会法制工作委员会提交的关于环境保护法修正案(草案)的主要意见，意见认为该草案存在四大问题。包括在合理界定环境保护法与专项法的关系上，基本定位不够清晰，在配置环保监管职能上，会对现行体制造成冲击等（11 月 1 日新京报）。环境保护法在颁行 23 年后迎来大修，令人瞩目。此次环保法修改，有着诸多亮点，例如突出强调政府责任、监督和法律责任；补充完善了环境质量标准、环境保护规划、环境影响评价、跨行政区污染防治等基本制度；进一步明确企业责任，完善防治污染和其他公害的制度等。不
11、过，总体而言，环保法的修改力度仍与环保部门、NGO、社会大众的期望有一定差距。除环保部提出的四大问题之外，如“重大政策环境影响论证”未能列入草案；“按日计罚”消失，取而代之的是“限期治理”；公众更有效参与环评缺少机制支撑；环境公益诉讼仍然旁落等问题，同样引起专家和媒体的热议。种种迹象表明，此次环保法的修改，受到了与环保不相干因素的干扰，本当“一切为了环保”的环保法，掺杂了一些地方与部门利益，导致 23 年后须“大改”的环保法，只做到了“有限”修改，甚至有的内容还比以前出现倒退。例如草案规定，环保部门“会同有关部门”制定排放标准，规定环境保护部“会同有关部门”建立监测制度，规定由“发展改革部门”
12、提出总量控制指标分配意见等。这样的规定，使得环保部门的工作更加容易受到其他部门的影响和支配，所谓“会同”，意味着可能是无休止的争执和讨价还价，这必然会降低环保部门的工作效率。草案提出了“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念，但同时也删除了现行法律第 4 条关于“环保规划必须纳入国民经济和社会发展计划”的规定。一方面提出先进的理念，一方面又缺少刚性的制度支撑，如此一来，恐怕很难实现法律修改的初衷。其实，面对目前中国依然严峻的环境污染形势，以及环保执法长期地软弱无力，环保法修改理当在原有基础上，为环保部门适当“扩权”，增强环保部门工作的独立性，总结目前一些地方对于强化环境执法的探索经验，使
13、之法律化。总之，应推动环保部门独立行使权力，同时独立承担责任，改变更多部门参与进来反而责任混淆不清的局面。在环保部门之外，建议应对日益活跃的环保 NGO 进行认可，赋予一定权利，将其作为重要的第三方，纳入环境管理的框架。对于公众，应完善机制，保障公众知情权，设计更务实的公众参与环境决策的机制。此次环保法修改，方向是对的，但步子迈得仍然不够大，在环境污染蔓延、环境纠纷频发的当下，环保法当有突破性的作为，否则，我们可能要错失一次宝贵的机会，这对中国未来环境法律体系的构建，对科学发展观的落实、建设生态文明，对公众的健康和幸福感，都将带来不利影响。 环保法修正案草案存在四大问题2012 年 11 月
14、01 日 06:50 来源：法制日报本报记者 郄建荣环保部今天公开了向全国人大常委会法制工作委员会提交的关于环境保护法修正案(草案)的主要意见,意见认为,环境保护法修正案(草案)存在四大问题。环保部建议全国人大常委会法工委补充 10 项环境管理制度和措施,完善 14 项环境管理制度和措施及相关规定。同时,建议增加按日计罚、公益诉讼等制度。与专项法关系定位不够清晰环保部认为,环境保护法修正案草案存在四大问题。首先,在科学处理经济发展与环境保护的关系上,缺乏切实有力的措施保障。环保部称,环境保护法的修改,必须统筹处理好经济发展与环境保护的关系。草案虽然提出了有关理念,但并未提出具体的保障措施和程序
15、规则。“草案在第 4 条提出了使经济建设和社会发展与环境保护相协调的理念。如能得到具体的制度保障,这无疑是一个进步。”环保部说,但是,在具体制度设计上,这一理念没有得到充分贯彻。比如,草案删除了现行法律第 4 条关于“环保规划必须纳入国民经济和社会发展计划”的规定,并在第 12 条规定“根据国民经济和社会发展规划纲要,编制国家环境保护规划”。二是,在合理界定环境保护法与专项法的关系上,基本定位不够清晰。环保部认为,环境保护法的主要内容应当包括环保理念、基本原则、基本体制、政府责任、公众权益保障、社会参与机制、企业的基本义务、环境经济政策、通用的处罚规则等,而针对企业的具体监管措施应当主要留由其
16、他专项环保法律或者行政法规规定。目前草案的定位不够清晰,法律之间的衔接问题没有合理解决。草案的整体架构和规范内容没有体现“综合法”的特点,其调整对象与水、大气、固体废物等专项环保法律存在交叉,规定的主要制度与专项法律的相关规定重叠,在若干具体条款上出现冲突情形。三是,在配置环保监管职能上,会对现行体制造成冲击。环保部认为,目前草案对监管体制做了重大改变。如第 10 条规定环保部门“会同有关部门”制定排放标准、第 11 条规定环境保护部“会同有关部门”建立监测制度、第 19 条规定由“发展改革部门”提出总量控制指标分配意见等修改条款,不仅与现行有效的职责分工和管理体制相违背,而且弱化了环保部门的
17、综合宏观职能,将对环保工作带来不利影响。四是,在对待各地方各部门的环保实践上,草案没有充分吸收成功经验。环保部称,目前草案没有将那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要的、修改后对环境保护工作能产生显著成效的实践成果和国际经验,纳入到修改后的环境保护法中。其中包括,可持续发展、市场手段、排污许可、战略环评、公众参与、环境权益、公益诉讼等。环保部说,目前草案对环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、现场检查等制度措施的有关修改内容,与水、大气等单项环保法律的规定、与目前环境管理工作实际不一致。需要补充 10 项环境管理制度措施环保部在致全国人大常委会
18、法工委的建议函中明确提出,需要补充 10 项环境管理制度和措施。这 10 项制度是,保障公众环境权益；跨部门、跨区域的环保协调机制；乡镇政府的环境管理；政策制定过程的环境影响论证；环境质量状况评价指标体系；环境功能区划、生态功能区划；污染物总量控制与环境质量管理；排污许可、排放指标交易；环境保险、绿色信贷、环境税等经济政策；生态补偿机制。应该完善 14 项环境管理制度环保部认为,环境标准应由草案规定的“环保部门会同有关部门制定”,恢复为现行法律关于“环保部门制定”环境标准的规定。对于环境基准,环保部建议表述为“国家鼓励开展基准研究”,或者表述为“环保部门组织制定环境基准”。同时建议,环境监测由
19、草案规定的“环保部门会同有关部门制定监测制度和规范”,恢复为现行法律规定的“环保部门制定监测制度和规范”。环保部建议,环境信息发布应补充规定为县级以上地方环保部门统一发布本辖区环境信息。此外,环保部还就环保规划、总量控制指标分配、排污收费、“三同时”、限期治理、现场检查、环境应急、土壤环境保护、国际合作以及生态保护等制度提出了具体的修改建议。建议增加环境公益诉讼制度环保部表示,关于环境保护法中法律责任部分的修改,应当注意处理好适用对象和适用规则两个基本问题,从两个方面进行合理设计和安排。环保部提出,其中应该遵循避免重复性规定,即针对企业事业单位的常见环境违法行为,由于各专项环保法律中对其法律责
20、任已有具体规定,环境保护法无需作重复性的规定。此外,补充通用性处罚规则。环保部称,作为环境保护领域的基本法律,环境保护法的法律责任部分应当主要规定通用性处罚规则,这些规则同时也应当是对各专项环保法律中的法律责任部分的补充性规定。环保部建议,在法律责任部分补充 10 个方面的通用性处罚规则。这 10 项处罚一是“双罚制”,即不仅处罚违法企业,而且处罚企业负责人和其他责任人员；二是按日计罚,针对连续性环境违法行为的“按日计罚”规则；三是生态损害,即明确将生态损害纳入环境污染损害的赔偿范围；四是补充环境污染损害的民事责任承担方式,明确恢复原状、生态修复、环境功能替代等责任形式；五是明确环境污染损害诉
21、讼中的举证责任倒置规则；六是损害评估鉴定中增加环境污染损害的评估鉴定机制；七是根据新修订的民事诉讼法关于公益诉讼的授权性条款,明确规定有关环保机关和社会组织针对损害环境公共利益的行为,提起环境公益诉讼的资格；八是根据行政强制法的有关规定和环境执法监管的实际需要,增加对某些重大环境违法行为,实施查封、扣押等强制措施；九是根据治安管理处罚法有关破坏环境行为的条款,作出衔接性的规定；十是增加环境犯罪规定,根据刑法修正案(八)关于严重污染环境犯罪行为的条款,作出衔接性的规划。本报北京 10 月 31 日讯环保部：环保法草案部分条款恐对环保工作不利中国证券报 2012-11-01 07:57:00 评论
22、(0)条 随时随地看新闻环保部网站公布关于环境保护法修正案(草案)的主要意见：部分条款恐对环保工作不利国家环境保护部 10 月 31 日就环境保护法修正案(草案)正式表态，认为该修正案(草案)在科学处理经济发展与环境保护的关系上，缺乏切实有力的措施保障，在配置环保监管职能上，也会对现行体制造成冲击。今年 8 月 27 日，十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了环境保护法修正案(草案)，全国人大常委会法制工作委员会随后公开了修改草案、起草说明和修改前后对照表等相关文件，并向社会广泛征求意见。意见征集于 9 月 30 日截止。环保部于 10 月 29 日向全国人大常委会法工委报送关于该修正案
23、(草案)意见和建设的函，认为综合环保系统和有关方面的意见，普遍赞成修改此法，并对其充满期待，但也有四方面的问题值得重视。环保部表示，回顾过去 30 多年的发展，展望今后发展方向，环境保护法的修改，必须统筹处理好经济发展与环境保护的关系，按照生态文明建设的理念、原则和要求，努力实现全面、协调、可持续的发展。草案虽然提出了有关理念，但并未提出具体的保障措施和程序规则。据介绍，草案在第 4 条提出了“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念。环保部表示，如能得到具体的制度保障，这无疑是一个进步。但是，在具体制度设计上，这一理念没有得到充分贯彻。比如，草案删除了现行法律第 4 条关于“环保规划必须
24、纳入国民经济和社会发展计划”的规定，并在第 12 条规定“根据国民经济和社会发展规划纲要，编制国家环境保护规划”。记者注意到，环境保护法修正案(草案)让环保部比较“恼火”的是，环保部门的综合宏观职能被弱化了。环保部表示，按照有关法律法规和国务院确定的“三定”方案，环保部门和其他有关部门在环境保护方面，形成了一整套监管体制，总体上看是有效的，当然也存在一些职能交叉问题。从未来的改革方向看，环保部门更多地履行综合宏观的职能，主要应当体现在环境标准、规划、监测、信息等方面的统一监管上。目前草案对监管体制做了重大改变。环保部称，如第 10 条规定环保部门“会同有关部门”制定排放标准、第 11 条规定环
25、境保护部“会同有关部门”建立监测制度、第 19 条规定由“发展改革部门”提出总量控制指标分配意见等修改条款，不仅与现行有效的职责分工和管理体制相违背，而且弱化了环保部门的综合宏观职能，将对环保工作带来不利影响。“本次草案出台最令社会各界人士失望之处，在于众多实践中被证明行之有效的环境法律制度性修改都没能确认下来，包括环境公益诉讼、排污许可证制度、在超标即违法基础上确认的按日记罚制度、环境污染损害评估制度、排污费改排污税等。”自然之友微博、自然保护立法研究组的专家建议，应当修改环境公益诉讼条款，将公民环境权纳入环保法。环保部也表示，目前草案没有将那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要的、修改后对环境保护工作能产生显著成效的实践成果和国际经验，纳入到修改后的环境保护法中。比如可持续发展、市场手段、排污许可、战略环评、公众参与、环境权益、公益诉讼等。环保部建议全国人大立法工作机关，统筹考虑中国特色社会主义事业总体布局的最新部署，广泛体现人民群众对环境保护的新期待，充分吸收社会各界提出的意见和建议，对目前草案做进一步修改、论证和完善。环保部建议环保法增设“双罚制“
