1、 中国农村的未来（连载 3）：温故而知新 史啸虎 刊发时间：2007-12-29 15:31:32 光明网-光明观察 发端于 2007年 6月的统筹城乡改革经国家发展改革委员会批准终于拉开了帷幕。最先获此殊荣的是重庆和成都两个城市。这场改革的全称叫做“统筹城乡综合配套改革试验区”，而且规模巨大，一下子就是一个人口最多的省级直辖市，再加上一个人口众多的省会城市作为试验区，总人口约 4000万人，比得上前二十年所进行的数十个 各种农村改革试验区人口总和的一半了。按照国家发改委文件，统筹城乡综合配套改革试验区，旨在遏制中国正在日益扩大的城乡经济社会发展差距，拟在建立城乡统一的行政管理体制、公共服务和
2、社会保障机制、统筹城乡建设及产业发展等方面，探索出一条适合中西部发展的路。换句话说，统筹城乡改革试验区的成败直接牵涉到我国农村的未来，也就是我们能否建成所谓社会主义新农村就要看是项统筹城乡改革能否成功了。在这个问题上，人们看得很明白，那就是这次改革的确是在我国能否最终建成所谓社会主义新农村的最后的尝试了。因为，我们的城乡差别和贫富悬殊等社会问题已经累积并严重到不可能像过去那样允许我们再花上二十年时间去搞是项改革试验而无须为此承担什么改革成本了。现在，无论是对于农民还是对于政府而言，最主要的是要见改革的成效。而要真正见到改革的成效，我们就不能回避以前改革试验中曾不敢触及的那些带有根本性的制度的改
3、革。本文在前文根本性的制度改革中以表格方式罗列了上世纪九十年代初陆续开展的五十四项涉及各种涉农制度的改革试验情况。在这些改革试验中最值得我们加以注意的就是那些与现行土地集体所有制度有关的试验区改革，包括当年安徽省临泉县和广东省南海市各自推行的集体土地流转改革和以土地为中心的农村股份合作制改革。但是，人们感到奇怪的是既然这两个以土地使用权做文章的改革实验始终未能开花结果，我们为什么还要在它们尝试过十多年后的 2007年再次被引入到重庆等地的所谓统筹城乡改革试验区中进行本质上没有多大区别的试验呢？我们还是看一下这两项改革的一些具体做法吧。1993 年，安徽省的临泉县在土地承包制度改革中，采取多种形
4、式试图放活土地使用权。他们的做法倘用一句话来说明，就是允许当时农村存在的几乎所有非农组织和利益集团都有权去租赁农民承包经营着的土地。虽然这些试图放活土地使用权的改革措施绕开了土地所有权制度的改革，但能够让因承包权三十年不变而几乎死掉的集体所有的土地能够流转起来搞农业规模经营，当然是一件让人寄托了很多期望的事情。土地能够规模经营，就有可能实现我们梦寐以求的农业现代化。所以，当时这些做法甚至引起了时任国务院副总理姜春云的关注并给予了肯定，也就不令人奇怪了。为了尽快推进这一改革措施，安徽省政府还专门下文要求各地交流这一土地承包制度改革的成功经验，“推动本地的土地流转，使土地这一基本生产要素尽快活起来
5、。”1 可是历史的事实是，尽管当时的安徽省政府动用了政权的力量以大力推广临泉的土地流转改革试验的经验，但由于这个改革试验未能充分保障农民的利益，而是试图将农民仅有的土地承包经营权从农民手里剥夺掉，去交给政府、企业和行政村等那些非农的、甚至利益完全与农民相悖的利益集团，这便从根本上违背了我们一切农村改革的出发点农民的利益，从而遭到了农民的抵制，致使这一花费了众多人力物力和时间的土地流转改革试验的所谓经验即使在其当初发源的安徽省境内也推广不下去了。最终，这项改革无声无息地流产了。广东省南海开展的“以土地为中心的农村股份合作制改革”比安徽省的临泉土地流转改革还要早一年，是 1992年开始进行的。南海
6、县将农村股份合作制定义为四种形式：合作经济股份制、农村土地股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制。其中，土地股份制强调建立土地承包权股概念，实现土地三权(当时是指所有权、承包权和经营权)分离，“农民的承包权从实物形态转变为价值形态，在以股份形式将其稳定的前提下，解决好农村土地的整体规划，土地的征用、使用和农地保护以及提高土地的生产率等问题。”南海的经验虽然表面上让当地部分农民得到了一些实惠，取得了局部成功，但实际上南海的做法不仅隐含着许多巨大的政治和法律风险，而且由于它的地理经济上的独特性，并没有什么可以在国内甚至广东省内其它地区推广的价值。从安徽省临泉县和广东省南海县这两个将土地制度及其
7、承包经营权作为改革对象的改革试验的内容来看，我们不仅在十五年前就已经发现现行的这个土地集体所有制有很多毛病了，而且还想出了如何在不废止这个根本性制度的前提下，采用将土地所有权和土地使用权分开并保持前者，即土地集体所有制不变而只流转后者的改良办法，以图弥补和减轻这个不合理的制度在长时间里给农民的政治和经济权益以及农业经济和农村社会的发展所带来的深重伤害。而且，这些试图在土地承包经营权上加以改良（请注意，我这里之所以不是用“改革”而是用“改良”一词，是由于这些做法如果严格地说就是属于修修补补式的改良而非破旧立新的改革）的政策措施当时就已经考虑得非常周到和全面了。从很多方面看，今年重庆市刚刚推出的、
8、被许多国内媒体和学界人士认为是“中国第二次土地革命”的允许农民拿土地承包经营权参股入社、组建公司等土地流转新政策，虽然比当年的安徽临泉和广东南海似乎在程度上更多地考虑到应该照顾到拥有承包经营权的农民个体的权益，但实际上仍然没有超出这两个县十五年前 所尝试过的那些改革试验的政策范围，即仍然在农民的土地使用权而不是土地的所有权上做文章。2因此，重庆和成都两市现在推行的土地使用权流转的做法今后能取得怎样的成效也仍然不能不令人感到严重的怀疑。如前所述，我国过去二十年里所进行的那些农村改革试验区改革中有不少并没有给承接和尝试这些改革试验的地区的农村带去多大的变化，也没有给这些改革试验区的农民们走出贫困提
9、供多少帮助。而那些涉及到将土地所有权与土地使用权分开，让农民的土地承包经营权流转起来的改革试验的效果如何更会让人牵挂：在土地集体所有制不变的情况下，仅仅是土地承包经营权制度的改革能行得通吗？也许，有人会对此论断表示怀疑和质询，所以，本文有必要再稍微详细地分析一下上述改革中在土地流转比较有代表性的两个改革试验：一是安徽省临泉的土地流转改革；一是广东省南海市的土地股份制改革。比如，安徽省临泉县 1993年受命开展农村土地流转试验区改革时就是一个贫困县，人均收入在全省各县市中位于最后十位。在这项改革据宣传所说取得了很大成绩并为中央领导所肯定并由省政府加以推广后的 1997年，该县人均国内生产总值还是
10、排在全省 66个县市中的第 57位，几乎没有什么变化。而到了 2006年，该县人均 GDP仅有 2800元，在全省排名又降到了倒数第二名。3 也就是说，这项按理应该给农民带去巨大好处的土地流转制度改革其实不仅没有让试验区农民得到多少是项改革的推动和策划者们所期盼的那些好处，相反，试验区农民贫困依旧的现状却给我们提供了不少足以引起农村改革决策者警惕的教训。显而易见，临泉县的土地流转制度改革效益之所以不好，其主要原因还是没有将这次改革的重点放到如何改革土地集体所有制以保障农民的土地所有权益上，而是放到了如何更加便利于政府和龙头企业租赁使用农民的土地搞所谓规模经营上。十多年前安徽省政府在其公开发布的
11、文件中说到，“临泉县在土地承包制度改革中，采取多种形式放活土地使用权：一是集团租赁经营，由乡镇府、行政村、自然村和农业技术推广中心等租赁农户土地经营，实现规模效益；二是种植大户租赁经营；三是农业科技干部租赁经营；四是乡镇企业家租赁农户土地进行产、加、销一条龙生产。” 4并且，安徽省政府还将这些所谓的做法当作土地流转制度改革的经验在全省进行推广。由此可见，临泉县试图搞活土地使用权的做法尽管也提到便于“种植大户租赁经营”，但却将“由乡镇政府、行政村、自然村和农业技术推广中心等租赁农户土地经营，实现规模效益”这一条政策做法放在土地流转去向的第一位。我没有查到这方面的数据，不知道在那次土地流转改革中到
12、底有多少农民的土地被乡镇政府和企业租赁走了，但是由乡镇政府和行政村这类与农业生产无关的行政组织去租赁农民的土地搞经营肯定是完全不对板的政策性错误。无论从理论还是实践上看，允许政府租赁农民土地搞所谓经营，其实就等于是允许政府利用公权力去剥夺农民的土地使用权。其次，临泉县的经验中还有允许“乡镇企业家租赁农户土地进行产、加、销一条龙生产”。这也为所谓龙头企业侵害农民的土地权益大开了政策绿灯，因此是非常危险的。显然，在临泉县的土地流转制度改革中，政府和龙头企业的利益明显是高于农民的土地权益的，而且似乎进行这场土地流转制度的目的并非是为了维护农民的土地权益，而是在维护那些利益与农民利益相悖的集团，即那些
13、政府、龙头企业、行政村、农业科技中心及其干部们等的利益。结果，土地流转制度的改革不仅没有达到这一改革的推动者的“推动本地的土地流转，使土地这一基本生产要素尽快活起来”的目的，反而还给农民带去了更多的贫穷。5这种罔顾农民土地权益，一味地追求土地流转和土地规模经营目的的土地承包经营权流转改革试验在现代的民主与法治的社会里如果不归于失败，那才叫奇怪了哩。将农业规模经营和农业现代化作为我国农村改革的目标并没有错，问题是我们通过什么样的改革路径并采用何种政策措施以保障农民权益来达致这个发展目标。这个问题上的分水岭不是别的，正是农民的土地所有权。也就是说，如果我们的土地制度改革不是将落实和返还农民的土地所
14、有权而是将所谓必须维持土地集体所有制之类的意识形态的东西作为改革的出发点，无论你怎么改革，或者无论你企图让什么农民之外的更为强大的利益集团来取代农民开发这个土地，都是一定会归于失败的。对我们而言，临泉县的土地流转制度改革试验区的经验其实是一个非常危险的政策信号，即我们的政府在考虑土地规模经营和农业产业化之类的所谓战略问题时并没有始终将农民的利益放在首要位置上。相反，我们的执政者在意识形态的束缚下仍然可能会像以前搞所谓人民公社化那样很轻易地在这两者之间做出完全不利于后者的保守的选择。这也表明，在农民不拥有土地的所有权而只拥有所谓的土地使用权，也就是土地承包经营权的情况下，其应有的土地权益是不牢靠
15、的，也是很难得到保障的。广东省南海开展的“以土地为中心的农村股份合作制改革”比安徽省的还要早一年，是 1992年开始进行的。南海市（2003 年被并入佛山市改称为佛山市南海区）的改革主要实行土地股份制。所谓土地股份制是强调建立土地承包权股，实现土地“三权”分离，意图将“农民的承包权从实物形态转变为价值形态，在以股份形 式将其稳定的前提下，解决好农村土地的整体规划，土地的征用、使用和农地保护以及提高土地的生产率等问题。” 与此同时，南海还试验在农村全面实行农村股份合作制，除了土地股份制以外，还推行了合作经济股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制等。6与安徽临泉意图将土地集中给其它非农集团规模
16、耕作经营不同，南海的做法显然是为了解决 1992年所谓“南巡”后珠江三角洲地区迅速发展的引进外资和农村工业化与土地家庭承包制的矛盾。在政府推动的工业化过程中，在习惯于计划管理方式的政府看来，如果土地的使用权仍然分散在农户手中，就必然会制约着镇一级和管理区对村镇建设的统一规划和统一管理。因此，南海的土地制度改革就选择了将土地承包经营权股份化的这种将承包权改变为股权、更便于土地租赁的土地股份制方式。土地股份制的主要经营方式则是由这些所谓股份公司将其所有的土地拿去出租，租赁给来当地投资办厂的外来企业，以获取土地租金。农民们的收益就来自这些收取的租金的按比例的分红。7与一家一户谈判土地使用权的让渡相比
17、，南海的土地股份制的做法可以较快的速度向投资者提供所需的成片土地以供租赁。这是土地股份制的优点所在。这种制度及时地适应了那时的外资大举进入、工业化发展迅速地区的农村城市化发展的需要，所以很快就能显现出很好的效果来。南海市的经验在长三角地区推广也颇有成效，还产生了允许农民出资与外来投资者一起参与开发土地以获取更多效益的江苏昆山模式。但是，我们必须清醒地认识到，南海土地股份制模式并非适用于所有地区的农村，而且，即便在经济普遍发达的广东本省境内，南海的经验也仅仅适用于珠江三角洲地区的少数几个拥有大量外资投入的县市的部分的而不是全部的乡镇。也就是说，南海这种土地股份制的改革模式即使在广东省的其它地区推
18、广多年也都没有产生多大的成效，更不用说供内地比较落后的以从事农业为主的广大农村地区采纳和推广了。比如，在南海改革试验十年后的 2003年，广东省的 68个县中还有 63个县“要靠省财政补贴过活”。8这个数据从侧面也证明了这一点。而且，即便是在试验地南海市（现在的佛山市南海区）2003 年，南海区农民年均分红 1180元，东南部工业发达地区最高分红接近 1.5万元，但西部仍旧以农业为主的地区从学习南海经验实行股份合作制以来竟然就从来没有分过红。这样的虽然引入了改革模式但却给农民带不去任何好处的毫无实际意义的改革产物土地股份制公司却占到全区 1/3。9南海土地股份制度与现有的土地承包制度的最大的差
19、别出现在土地的使用权的处置方式上。当农户通过承包权来获取收益时，他是自己所承包土地的直接使用者和处置者；而在变为股权以后，农民对土地的使用权则让渡给了集体经济组织，也就是那些以村为单位组建的所谓股份公司。这种土地使用权处置方式的变化虽然有利于较大规模的土地出租和利用，但在保障农民土地权益上仍然有很多不足，甚至还在相当程度上损害了农民的土地权益。因为这些集体经济组织同时又是行政村，一个机构两块牌子，当它们需要根据法律规定听从政府意见、协助政府工作，又必须在违反现有法律情况下出租或出让所有的土地用于非农经营时，这些所谓股份公司就不可能完全代表它的所谓股东，即农民的利益来争取应得的土地出租或出售的权
20、益了，而必须屈从于被招商引资政绩和所谓征地冲动所驱使的政府及其官员的意志。这时，大量的级差地租和土地溢价必然被地方政府和开发商所攫取和瓜分掉。还有，南海土地股份合作组织同时也是土地所有者，也就是说，这些原本无所事事的土地发包方村集体组织一下子成为了大有利可图的土地经营者，它们以代表土地所有者的股份合作组织名义控制着土地非农用途的转让权，占据了大部分土地增值收益，给农户分红比较少，50%以上的经营收益成了所谓的集体资产，归集体组织管理者支配，与作为股民的农民基本上无关。由于缺乏必要的相关法律的支持，股民对管理者的监督比较困难，政权机构和集体经济组织庞大，行政开支巨大，集体资产使用效率极为低下。1
21、0 而且，在农民（股东）缺乏足够的民主监督权力的情况下，这也给这些所谓土地股份公司的当权者（大多是基层乡镇和行政村领导）提供了大量的权力寻租的机会和条件，反过来侵害了农民的土地权益，真正落实到农民头上的土地租赁和出让的权益只是所获得的土地利益的一部分，有时候甚至可能是很小的一部分。这样的情况不仅在南海以及南海所在的珠江三角洲地区，就是在其它迅速工业化的沿海地区也并不鲜见。事实上，在工业化迅速地区即使不搞土地股份制也并非不能实现土地使用权的有序让渡，只不过这一土地使用权的让渡谈判过程可能较为分散、复杂和缓慢些罢了。在成片土地租赁和出让的过程中，土地租赁或受让方与一家一户的土地出租或出让方之间也许
22、会出现一些激烈的讨价还价，也会出现所谓拒不买帐的“钉子户”现象，可能就像现在很多没有实行土地股份制的地方，特别是城市的规模拆迁中出现的那些问题一样。但这也都是市场经济条件下的正常的市场交易行为，没有什么值得大惊小怪的。与土地集体所有制下农民土地权益容易遭到所谓集体组织的不法侵害相比，能够较快出租或出让土地这点儿好处对于农民而言几乎是不值一提的。而且，倘若如此，农民不仅可以比在所谓集体所有制下获得更多的土地实际利益，还可以通过其直接地而不是间接地参与土地市场交易和竞争，也可在很大程度上锻炼和提高农民适应市场竞争的能力，避免现在普遍存在的原本吃苦耐劳的农民在集体土地经营权入股后竟然变身懒散颓丧的食
23、利阶层的社会现象。另外，南海以及珠三角地区的所谓股份制公司或经联社至今绝大多数不具备法人地位，既没有注册登记，也没有按照正规的企业进行纳税。11 这些土地股份公司的体制非常奇怪，既是承担重大经营责任的经济组织，又是带有行政管理职能的村民自治组织，但是，其内部的农民的股权只是在其内部通过评估并加以确认，而其外部却没有一个法律来规范它们的法律主体地位以保障入股农民的土地股权。因此，农民的土地股权及其构成的土地股份制公司之类的经济组织均缺乏法律效率，也很难受到法律的保护。对此，许多学者都曾认为并建议，土地股份制公司这类“股份合作经济组织是农村合作组织的一个重要类型，有关部门在起草农民合作经济组织法时
24、应给予充分体现，明确股份合作组织的法人地位，依法登记。”12 但遗憾的是，2007 年 7月份实施的农民专业合作社法为了更好地贯彻国际合作社基本原则，并没有将这类集体所有制的具有行政和经济双重职能的土地股份公司或经联社纳入合作社范畴，相反，该法在其第十四条还特意规定：“具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社”，13 将合作社大门对着这类“四不象”的集体土地股份制组织干脆完全地关了起来。由此可见，南海土地改革试验出来的所谓集体土地股份制其实是一种因不彻底的改良而导致本身有着很多缺陷的土地制度。它所拥有的经济组织、行政组织，甚至还有自治组织的多重的同时又是自相矛盾的特性致使它不仅不符合国
25、际合作社的基本原则，也不具有现代股份制企业的基本条件。而且，它在很大程度上还会阻扰我国正在大力推行的基层民主政治的建设进程。因此，仅从其经济职能上说，它也既不适用于我国的包括即便是沿海但没有迅速工业化的地区在内的广大的农村地区，也不适用于一般城市近郊的农村地区。它只能在部分的沿海地区依赖于我们的法律对其网开一面而生存下来。谁也不知道它们的将来会是怎样。而且，这种既不合乎民商法律也不合乎经济规律的土地制度本身今后的生存、改革与发展也都已经成为一个问题，成为一个横亘在我们当初的决策者和实践者面前的一个十分重大的也是十分棘手的理论与实践的问题。写到这里，本文有必要让读者知道南海土地股份制所遇到的法律
26、困境问题，那就是其经营方式与现有的有关土地的法律是冲突的。比如，1988 年修订的中华人民共和国土地管理法第 63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地使用总体规划并依法取得建设用地 的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”这一条在最新的修订后的土地管理法中仍然保留下来了。这意味着南海的改革做法迄今仍然是违法的。因为当时的南海经验以及所有沿海农村工业化地区的土地制度改革几乎都是将集体土地出租应用于非农业建设，也就是说，整个南海的经验也大多违背了这项法律规定。中华人民共和国土地管理法第 43条还规定：“任何单位和个人进行建设、需
27、要使用土地，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公共事业建设批准使用农民集体所有的土地的除外。”14我国现有的这些有关土地管理的法律规定实在不利于任何类似于南海土地股份制的改革的推行，但南海的所谓土地制度的改革试验又必须在不触动所谓的土地集体所有制条件下进行。据当时一份权威的调查报告显示，在南海，集体非农土地使用权流转的申报内容与实际使用情况往往不一致。许多非农土地以申请兴办乡镇企业得到批准，而实际上却办成商场、店铺、酒楼等出租。15 为了让南海之类的改革得以继续进行下去，国家只好采取变通办法。比如
28、，国务院在 1992年 11月 23日颁布的关于发展房地产业若干问题意见的通知中又规定：“集体的土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。如农村集体经济组织以集体所有的土地资产用入股的方式，与外商联办企业，须经县级人民政府批准。”16国务院的这个文件似乎是专门为南海试验在开口子。而且，也正是由于我们法律法规专门提供了这两个“除外”和一个“入股”的法律缺口，南海试验才就此获得规避法律出租土地条件的限制的变通途径，也才能得以生存并在一个很小的局部范围内取得了所谓的成功。但是，这种只管局部、不顾整体的随意变更原有法律规定、制造法律缺口的做法却严重地损害了我国法律的统一性和尊严，也很方便地破坏了一直在艰难创建的法制环境，甚至纵容了基层政府的敢于弄虚作假和欺上瞒下的恶劣作风。还有一个更重要的问题，那就是国务院的文件在法律效率上是比不上土地管理法的。可见，南海经验只是在一个
