1、产业扶贫中政府角色的政治经济学分析张春敏 摘要：从马克思的生产力概念, 可以推论出产业扶贫重在提升劳动者生产能力、提供生产资料和引导以企业为主的生产组织, 最终发展贫困地区的生产力。根据产业扶贫的内涵, 在社会主义市场经济背景下, 政府应该担当起主导产业扶贫的角色, 这种角色主要体现为引导、支持企业等扶贫主体与贫困农户等扶贫客体, 实现扶贫客体的内生增长;为发挥好政府的主导作用, 要注意处理好政府与市场之间、扶贫主体与客体之间的一系列关系。产业扶贫概念由开发式扶贫概念演化而来, 它指的是通过扶持产业发展带动贫困地区经济增长方式的转变, 自 20 世纪 80 年代国家实施大规模扶贫开发以来, 产
2、业扶贫就被运用于扶贫的实际工作中。然而, 直至颁布中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010) 和国家确定了“一体两翼”战略后 , 产业扶贫才作为一个重要概念被正式提出来。但至今理论界从不同的视角对产业扶贫概念内涵进行解读, 涵义自然也有差异。如吴瑛理、刘立涛认为, 产业扶贫的核心就是构建农业产业化方式;徐翔、刘尔思认为, 产业扶贫就是通过产业链建设作用于产业的产前、产中、产后各个环节来推动区域扶贫。本文拟通过对生产力概念的考察, 从逻辑上解读产业扶贫的内涵并由此推论产业扶贫中政府角色及功能, 为推进产业扶贫提供参考。一、从提升生产力的角度探析产业扶贫概念的内涵马克思在资本论中指出:“ 在劳动
3、过程中, 人的活动借助劳动资料使劳动对象发生预定的变化。”由此可以看出, 生产的首要要素是人, 还包括劳动资料和劳动对象。其中, 作为劳动主体的劳动者属于人的要素范畴, 劳动对象和劳动资料则属于物的要素范畴, 人是核心要素。除了这两类要素, 还需要将这两类要素整合起来的社会组织, 虽然马克思在这里没直接说明社会组织的作用, 但在论述“协作”的时候 , 已经隐含了这一思想, 他指出 , 协作不仅是纵向的协作, 即“不同种的独立手工业的工人联合在一个工场里, 产品必须经过这些工人之手才能最后制成”, 还包括横向协作, 即“许多从事同一个或同一类工作 (例如造纸、铸字或制针) 的手工业者, 同时在同
4、一个工场里”工作。人与人的横向和纵向合作构成机器大生产时代的基本生产组织形式, 其载体主要就是工厂。发展到今天的工业化高级阶段, 信息技术和人工智能飞速发展, 人与人之间的协作已经与机器大工业时代有了明显差别, 协作的内容和形式越来越复杂, 协作的载体在微观上主要表现为现代企业组织或合作社组织。借助马克思关于生产力的思想, 可以研究产业扶贫的内涵。产业扶贫是扶贫主体扶助客体并逐步提升客体的生产力的过程, 是一个系统推进的变迁过程。解读产业扶贫可以从三个方面来看:一是作为生产主体的人即劳动者;二是作为物质存在形式的生产资料;三是将生产力各个要素结合起来的企业和其他组织。产业扶贫的首要任务就是提升
5、作为生产力第一要素的劳动者的素质。“劳动者的素质由身体素质、技能素质和文化精神素质三个方面或要素构成。其中, 身体素质是基础, 它包括人的生理构成的各项指标、健康状况、寿命、体能等;技能素质是主干, 包括人的受教育程度、知识、各方面的技能;文化精神素质是主导, 包括价值观、思想、道德、意志、精神状态等。”劳动者是生产力的主体, “生产力不过是劳动者素质技能的社会表现”。从逻辑上来看, 虽然生产力有诸多要素, 但核心和主体是劳动者, 邓小平在 20 世纪 80 年代提出的 “科学技术是第一生产力”中的科学技术, 就是劳动者素质技能中技能素质的表现。从这个层面来讲, 当前各种形式的精准扶贫, 都与
6、劳动者素质技能的提高密切相关。医疗卫生教育扶贫提升劳动者的身体素质, 同时避免因病返贫;文化教育扶贫直接提升劳动者的文化素质, 拓宽劳动者就业途径。中国贫困地区人均寿命近年来迅速提高是与文化、医疗、教育条件的改善直接相关。有实证研究表明:“选取回族、彝族、傣族、白族、佤族、傈僳族、景颇族、壮族和布朗族等 9 个少数民族的人均受教育年限的数据和平均人口寿命的数据, 通过 SPSS 软件对数据进行相关性分析。得出 2000 年选取的 9 个少数民族的人均受教育年限和平均人口寿命的相关系数为 0.896, 2010 年二者的相关系数为 0.822。当相关系数大于 0.8 时, 说明被测算的变量之间存
7、在高度正相关, 这就表明, 中国少数民族人口寿命与人均受教育年限之间存在着高度的正相关性。”产业扶贫通过产业带动, 促使劳动者生活条件得到改善, 思想意识逐步开放, 技能不断提高, 从而全面提升劳动者的素质技能。从这个角度看, 文化扶贫、教育扶贫、卫生扶贫和产业扶贫是有机统一的关系, 不能割裂各类扶贫形式。产业扶贫的第二个任务是提供生产资料。不管是劳动资料还是劳动对象, 都是生产资料的范畴。在社会主义市场经济体制时代, 生产的社会化程度越来越高, 交换越来越发达, 生产资料的存在形式也比小生产时代复杂多样。从广义来说, 生产资料不仅包括农户生产中直接需要的部分, 还包括为农户生产和交换带来便利
8、的基础设施等。基础设施建设具有乘数效应, 其投入会为当地带来多倍的需求, 从而提高国民收入。自 20 世纪 30 年代美国为应对经济大萧条而提出国家干预政策以来 , 各国政府在拉动经济增长、缓解金融危机的过程中, 最重要的政策选择就是增加对基础设施的投入。在中国很多贫困地区尤其是成片贫困地区, 自然资源丰富, 农产品质量高, 但受基础设施条件的制约, 资源无法整合, 生产方式难以转变, 因此, 基础设施建设是产业扶贫的重要途径。从狭义上来看, 生产资料直接表现为生产中所需要的资本。由于市场的发展, 大部分生产资料通过交换来获取, 即通过资本购买支撑产业扶贫所必需的生产资料。在产业扶贫过程中,
9、这种生产资料的获得或是由外力直接注入, 或者以市场方式引进生产组织, 间接提供生产资料。产业扶贫的第三个任务就是要进一步通过一定的组织形式将人与人、人与生产资料进行组合。承担这一功能的微观主体包括企业、合作社以及社会组织等。应该看到, 在中国的扶贫过程中, 社会团体数量由1978 年的 6000 个左右增加到 2016 年底的 66.48 万个, 各类社会组织得到了蓬勃发展。这些组织反应迅速, 能够精准地瞄准贫困人口, 通过无偿向贫困人口提供物资捐助或教育培训, 提高贫困人口的素质和能力, 改善贫困人口的生活水平。但是, 现在的社会组织发育还不成熟, 参与扶贫的经验不足, 扶贫能力欠缺, 在协
10、调关系、组织管理、发展创新、资源动员等方面都显得力不从心。民营企业主要通过市场化扶贫、公益支持两种方式参与扶贫工作, 其中市场化扶贫是主要形式;民营企业的扶贫主要体现为其生产行为的正外部经济效应, 即在进行自身经营和生产的同时带动贫困地区农户致富。在中国社会主义制度下, 国有企业是产业扶贫中不可替代的中坚力量, 很多商业类国有企业在主业产业链中具有资金、技术、品牌等优势, 在组织生产经营时, 国有企业需要其他组织来填充产业链, 因此它们可以有针对性地与贫困地区的农户进行产业对接, 本着互惠互利原则, 采取提供就业岗位、采购农产品等措施, 达到产业扶贫的效果。综合这几方面的因素和实践经验, 可以
11、将产业扶贫定义为:在政府主导下, 提升劳动者素质, 多途径筹措资金, 引导、支持各类企业及合作组织带动贫困地区农民改变传统生产方式, 推进传统产业迈向现代产业, 逐步实现生产的专业化、规模化和链条化, 使扶贫客体即贫困农民具有内生增长能力, 逐步实现内生发展。二、政府充当产业扶贫的主导角色及其原因从宏观来说, 产业扶贫是国家战略, 这一国家战略的实施, 必须依靠政府, 政府应当充当主导者的角色。这种角色定位是由农户贫困产生的根源、政府的功能以及中国的社会主义制度等决定的。其一, 贫困地区亟需政府通过各种方式提供公共产品。贫困地区农户长期处于较为封闭的生活环境, 交通、电力、水利、信息等基础设施
12、建设滞后, 劳动者缺乏开放性意识, 受教育时间普遍较短, 劳动者的身体素质、技能素质和文化素质较低, 自身创业能力低下, 不具备自我增长的能力。这些原因导致很多贫困地区农户的生产方式多年来一直停留在传统小农生产阶段, 他们依赖简单的生产工具和生产技术, 从事个体的种植、养殖等简单生产劳动, 收入较低。阿玛蒂亚森在研究生产方式在贫困形成中所起的作用时指出, 低下落后的生产方式和能力的匮乏是贫困形成的直接原因。改变贫困地区的生产方式, 必须注入新的生产要素和组织新的生产形式。虽然贫困地区具有一定的资源禀赋, 如土特产品、自然资源、天然景观等, 但受经营模式、物流成本、加工技术以及基础设施的制约,
13、外来资本经营的成本较高;而民营企业以利润最大化为基本目标, 在没有明显利润增长空间的情况下, 受投资成本、经营氛围、人才瓶颈等的制约, 民营企业不会自愿选择进入贫困地区进行投资。由于资本不能自动进入, 自然使得其他生产要素难以整合, 劳动者很难甚至不可能通过自身能力进入现代生产组织形式。这样, 就像舒尔茨所指出的, 传统农业由于缺乏其他资本与新技术的注入, 很难转型为现代农业。所以说, 贫困地区的基础设施短板较多、农户综合素质不高、企业不会自动进入等原因使得政府必须提供包括基础设施、教育以及企业服务等公共服务或公共产品。其二, 政府主导产业扶贫是由中国的社会主义制度属性决定的。在社会主义建设初
14、期, 虽然受财政支付能力的制约, 依然坚持救济式扶贫。改革开放以后, 邓小平在提到社会主义的本质时, 指出“ 解放生产力和发展生产力过程中, 必须消灭剥削, 消除两极分化, 实现共同富裕。”进入 21 世纪后, 中国经济发展进入新阶段, 全面建设小康社会的目标即将实现, 坚持“消除贫困、改善民生、实现共同富裕, 是社会主义的本质要求”。中共十八大重申, 中国必须坚持走共同富裕道路, 而扶贫就是实现“共同富裕” 的重要途径。应该看到, 新自由主义经济学主张一切都由市场来主导资源配置, 结果是近年来奉行新自由主义经济政策的国家内部各群体和阶级之间的贫富差距迅速扩大, 社会经济矛盾激化, 穷国与富国
15、之间的差距也越来越大, 造成了社会秩序的混乱。中国当前的精准扶贫战略, 就是在中国社会主义建设取得重大成就的背景下提出的, 是以改善民生、消除绝对贫困为终极目标, 体现了社会主义制度的特质。其三, 政府主导产业扶贫是由精准扶贫的特征决定的。产业扶贫是精准扶贫的重要内容。精准扶贫是自上而下的一种扶贫战略, 既要求有期限, 又要求有效果地实现全面脱贫。由政府之外的民间力量来主导产业扶贫在短期内是不可能实现全面脱贫的, 必须依靠从中央到地方的各级政府通过各种措施来完成这一任务。其四, 政府主导产业扶贫是总结中国多年来扶贫经验的结果。从救济式扶贫到开发式扶贫, 中国政府都扮演着主导者的角色, 这是扶贫
16、工作得以顺利进行并取得显著效果不可或缺的因素。有专家总结, 中国的扶贫经验是“扶贫工作在政府的主导下, 广泛动员社会各方的参与, 解放思想, 实事求是, 创新改革扶贫机制, 进行科学合理的可持续开发式扶贫”。由政府主导产业扶贫这一理念和政策, 在 20 世纪中期就有学者提到。1944 年奥地利的保罗罗森斯坦罗丹在经济落后地区的国际化发展一书中指出, 只有在全国范围内通过国家主导的方式进行投资才能解决贫困问题。在中国, 从建国初期到改革开放, 采取的扶贫方式是救济式扶贫;改革开放以后, 又从开发式扶贫逐步过渡到产业扶贫。而当前正在推进的精准扶贫, 标志着中国的扶贫进入到了一个新阶段。从扶贫的发展
17、脉络可以看出, 政府一直担当着扶贫主导者的角色。以政府为主导的扶贫模式在西方国家也出现过, 如法国、新西兰等国为了使全体社会成员能够平等地享有养老金计划、失业保险和医疗卫生等方面的福利, 国家通常会在财政和法律层面上予以保证。虽然同是政府主导, 但这些国家的扶贫模式与中国的扶贫模式有着本质的不同, 其中包括社会制度、贫困规模、扶贫手段等。三、政府主导产业扶贫的具体方式政府在主导产业扶贫时, 重点应发挥扶持产业扶贫微观主体和微观客体的作用, 其中, 微观主体主要包括企业和合作社等产业组织, 微观客体主要是贫困农户。第一, 提升作为产业扶贫微观客体的劳动者的素质和技能。提高劳动者素质和技能并非一朝
18、一夕之事, 需要在教育设施、教育师资、培训模式等方面投入大量的资金和时间。政府应将职业教育、文化建设与产业发展等环节结合起来, 通过系统工程来实现贫困地区劳动者总体素质的提高。主要手段包括三个方面:一是建设医疗、卫生、教育等方面的基础设施。如云南省政府指令云南省投资控股集团投资有限公司实施教育和医疗扶贫的“双百”工程, 为贫困地区教育医疗补短板 , 在“十三五”期间 , 分别建设一百所学校和一百所医院, 为贫困地区农民的身体素质提升和文化素质提升提供了平台, 为产业扶贫提供了硬件保障。二是引进和培育专业人才, 提升劳动者的技能和文化素质。与硬件建设相比, 更难的是包括人才在内的软件建设。由于贫
19、困地区基础条件较差, 引进人才难度本来就较大, 近年来又受高校“ 双一流”建设的影响, 很多西部地区高校人才大量流失到东部发达地区高校。高校如此, 更何况贫困地区。所以必须立足本地, 培育本土人才, 建立长效机制。三是为劳动者素质和技能的提高建立可持续的体制和机制。近年来, 各地从单纯关注 GDP 增长逐步转变为重视经济和环境的和谐增长, 在贫困地区也是如此, 已呈现出绿色发展势头, 但作为生产力的主体要素的劳动者素质提高的保障机制建设还较为迟缓, 扶贫不解决人口素质提升的机制问题, 必将成为短期行为。第二, 鼓励支持引导国有企业参与产业扶贫。政府主导扶贫并不意味着政府包办扶贫。产业扶贫是社会
20、主义制度优越性的表现, 而国有企业是中国社会主义建设的中坚力量和物质基础, 体现了人民的利益诉求。同时, 国有企业作为扶贫主体, 具有政府和民营企业不具有的优势, 能弥补政府和民营企业缺位的问题。贫困地区自然环境复杂, 扶贫任务艰巨, 资金短缺, 政府受财政收入及财政制度制约, 不能做直接实施者;民营企业则受成本的制约, 无力也不愿意承担一些资金量大、回报率低和回收慢的公益性项目。而国有企业具有雄厚的财力、管理能力、管理网络、技术实力等优势, 能涵盖其他扶贫主体的扶贫方式, 充分发挥各方面的资源优势, 以更高标准、更快速度提供优质的产品和服务。实践证明, 国有企业在扶贫方面具有很高的参与度。根
21、据 2016 年中国企业扶贫发展报告中定点扶贫的调查样本显示, 在企业扶贫的实践中, 国有企业为定点扶贫主体, 其占比超过 96%;其中中央企业占比超过八成, 民营企业占比不到 4%。而且在扶贫力度上, 一些国有企业扶贫范围广, 投入资金多, 如中国石油 2006-2015 年在西藏累计援建基础设施、牧民安居、教育、医疗卫生等 106 个项目, 投入援藏专项资金2.1932 亿元。在产业扶贫方式上, 国有企业主要采取“国有企业+基地”“国有企业+基地+农户”“国有企业+合作社+ 农户”等模式, 其特点是在生产经营中发挥正的外部效应来进行产业扶贫, 企业与农户之间主要依靠市场手段来对接。政府对这种方式应加以积极引导和宏观规划, 在考核企业时应对其贡献给予鼓励。又如, 云南白药集团与昆明市政府对接进行产业扶贫, 其生产原料采购计划向市政府倾斜, 市政府根据企业制定的收购计划, 统一将种植计划、种植标准下达相关县区, 组织力量做好产前、产中和收购服务, 为贫困农民提供技术、市场、订单等方面的支持, 使中药材产业成为贫困农民脱贫致富的重要渠道, 提高了
