1、扶贫工作精准识别的十大问题（上中下）李雪龙 精准识别的十大问题（上）扶真贫，首先要识真贫。今年以来，各级对精准识别重点考核的指标为漏评率和错评率，指标要求非常严格。具体到一个村，稍有不慎，就会出问题，弄得基层反复作解释、写说明，也使得部分基层干部无所适从、缩手缩脚，生怕因此被追责问责。客观分析，精准识别，看似简单，实则不易。原因有三：一是上级规定的识贫标准、识贫程序比较原则。需要基层在落实中细化研判，造成识别千差万别。二是农村情况纷繁复杂。农户家庭的真实情况和基层了解的情况，客观上存在信息不对称的问题，群众难免会有反映。三是社会对识别的理解差异。在评估考核调查时，面对同一农户是否应当识别的个案
2、时，有时意见很难统一。“贫困户究竟要怎么识别才能精准?才不会被问责?”基层干部问得最多的就是这句话。最近，笔者有幸参加动态调整交叉检查，查阅了相关文件，接触了许多案例，听取了意见建议，并结合自己的思考，系统谈谈关于精准识别的十大问题。一、关于识别原则问题（一）根本原则2014 年建档立卡时，各地对识别原则作了具体规定，在多次动态调整和数据清洗过程中，有的逐步细化，更多地是根据新情况新要求，增加了一些新规，这在一定程度上造成了基层在识别上的反复无常、无所适从、甚至混乱。说到底，还是没坚持实事求是。实事求是是党的思想路线，是马克思主义的精髓和灵魂。精准识别的根本原则，就是实事求是，具体要求就是，一
3、切从实际出发，密切联系实际，具体情况具体分析，出公心、讲实情、说真话，把真正群众公认的贫困家庭纳入建档立卡。（二）工作原则时至今日，动态调整的要求越来越明确，基层的实践越来越丰富，笔者将工作原则归纳为以下 6 条：1.公开公正，群众公认。识别标准和识别程序必须公开透明，让群众参与识别、决定识别、监督识别，防止出现优亲厚友、权力照顾，真正得到群众公认，经得起检验。2.坚持标准，综合研判。坚持识别标准，对家庭状况从多角度、多维度进行综合研判，不搞规模控制，防止“一刀切”。3.逐户甄别，整户纳入。以户为单位，核实情况，数据比对，逐户甄别，整户识别，不搞拆户、分户，禁止空挂户。4.户籍为准，共同生活。
4、整户纳入时，以户籍登记人口为准，同时考虑共同生活，不在一起生活，原则上不纳入，在一起共同生活，原则上应纳入。5.严格程序，规范操作。严格识别程序，既防止不申请不评议、拉票评议、简单以票识别，又要防止抄近道、走过场、搞暗箱操作，以规范操作保证过程公正，最终确保结果公正。6.备案审查，手续完备。所有识别资料必须详实，识别过程必须真实，手续完备，以备审查。超出政策规定，但确需识别的，必须报乡镇政府或县级扶贫部门认定并备案，有些特殊情况还要向市级扶贫部门、直至省级扶贫部门备案，并抄送同级纪检、审计部门。二、关于识别标准问题2014 年建档立卡时规定“以 2013 年农民人均纯收入 2736 元（相当于
5、 2010 年 2300 元不变价）的国家农村扶贫标准为识别标准”“综合考虑住房、教育、健康等情况”。以后的多次动态调整，坚持了这个标准，最新的表述为“收入低于国家扶贫标准且未实现两不愁三保障”，并要求既不能提高也不能降低。国家审计署 2015 年审计发现，有“财政供养人员、购买商品房、有小汽车、登记为个体工商户或私营企业主”“四类人员”纳入建档立卡的现象，全国进行了“四类人员”清理工作，有的地方还扩大到其他需要核实的情形。应当明确，“两不愁三保障一超过”才是识别的根本标准，“四类人员”甚至其他需要核实的情形不是识别标准，只是识别时需要重点关注的对象范围。在基层掌握落实识别标准问题上出现了以下
6、一些情形：1.家庭成员包括法定赡养人有“四类人员”的全部予以清除。有的地方规定“四类人员”甚至其他需要核实的情形为“红线”，只要遇到这种情况，就原则予以清除，没有进行综合研判、分类处理和走民主评议程序，导致有的符合贫困条件的“四类人员”和其他需要核实的情形被错误地清除了，不符合实事求是的根本原则。2.人均收入实际上变成参考指标。有的地方只算收入，以收入高于国家扶贫标准 2300 元，都不纳入，搞了“一刀切”，甚至出现了有人提出“2300 纳入，2301 不纳入”简单机械推理质疑。基层感到农户收入最难算清。一来农户本身也不清楚一年到底有多少收入，二来也不排除有人想当贫困户而故意隐瞒收入的现象。故
7、而收入实际上变成了一个参考指标。究竟可不可以上浮、可以上浮多少为宜，目前还没看到哪个地方有这方面规定。笔者认为，在“两不愁三保障”不达标的情况下，人均收入可以上浮 10-20%，或者规定最高限额，便于基层操作。3.“两不愁”不好界定。什么叫愁吃愁穿?没有具体形象的界定。随着经济社会发展，全国温饱问题已经彻底解决，没有出现饿死人、冻死人、衣不蔽体的极度贫困现象。基层识别时，基本没有考虑愁吃、愁穿的情况，只是将饮水不安全作为考量。4.“三保障”理解各异。对于义务教育无保障，字面上理解是因贫辍学，九年义务教育阶段上不起学，这种情况很少。由于义务教育阶段教育支出不多，很多地方就重点考察高中阶段、大学阶
8、段、研究生阶段的教育支出，有的地方还规定家有义务教育阶段学生不能填“因学致贫”原因。对于基本医疗无保障，严格讲，是指因贫未参加新型农村合作医疗和大病保险，未享受医疗救助。一些地方将大病列入识别范围，但对于什么是大病也没有明确规定，有的农户认为自己患有常见老年病、慢性病也认为是大病；一些地方重点考察家庭成员近几年住院治疗、常年医疗费用个人承担部分支出，是否因病而丧失劳动能力等。对于住房安全无保障，一般以住建部门认定的 C 级、D 级危房为准，包括无房户。有的农户却有自己的理解，生活辅助用房漏水、开裂也认为是危房。在无房户的认定上，各地理解也不一样，有的地方认为名下无独立产权住房就是无房，而有的地
9、方认为只要有长期居住的安全住房，名下有无独立产权并不重要，也算作有房。5.既算收入，也算支出。在识别标准不好把握的情况下，大多数地方既看家庭劳动力、算收入状况，更看家庭刚性支出、家庭负担，两者相比，看家庭能否承担，有明显承担不起而因此负债并且家庭状况的确不好的，才列为纳入候选名单。一般有承担能力，未纳入。6.横向比较，综合研判。2014 年建档立卡时，由于全国有一个规模控制规定，层层分解指标。应当说，到县的指标是基本准确的，因为有农村住户抽样调查作为理论支撑。但指标分到乡镇、分到村，由于农村住户抽样调查样本过小，的确不能说完全准确。因此，村与村之间的建档立卡贫困户不具有可比性，特别是当时贫困村
10、有一个最低贫困发生率指标要求，造成有的农户在贫困村够贫困户条件，而换到另一个非贫困村可能就达不到贫困户标准。现在动态调整中，不准搞规模控制，就是要回归实事求是的本真，据此有的省提出“宽进”要求，就是将可进可不进的，尽量纳入。具体操作中，将拟纳入的贫困户之间、贫困户与一般农户之间进行横向比较，进行综合研判，做实纳入理由，再通过民主评议来操作。7.承诺签字，接受举报。识贫过程的确存在信息不对称问题，为防止有的人为当贫困户“装贫”“扮贫”而不提供真实情况，有的地方要求申请农户签订家庭信息真实性承诺书，一旦有人举报，经查实提供虚假信息而当上贫困户的，由农户承担一切责任后果，包括退赔已享受扶贫政策的各种
11、补助资金，甚至法律责任。这在很大程度上保证了贫困户信息的真实性，为精准识别奠定了基础，值得推广借鉴。8.关于懒汉、违法乱纪、生意亏损等特殊情况的处理。扶贫不扶懒，这是基本的政策导向。有的地方规定，懒汉不能纳入；有的地方也给了懒汉一次机会，符合条件的可以先纳入，但经过二、三次介绍就业或发展产业不积极的，将取消贫困户资格。对于有打牌赌博恶习的，有的地方规定原则上不纳入，即使纳入后不改掉恶习发现再有类似情形的，将取消贫困户资格。对于生意亏损造成“贫困”的，基本不予纳入。三、关于拆户分户问题2014 年建档立卡时就规定要“整户识别”。一般的操作就是以户籍为准。基层在落实中，出现了“拆户”“分户”现象，
12、特别是有法定赡养人并且有赡养能力的子女将父母单列或分户作为贫困户的现象，实质是把赡养老人的义务推向了社会、推给了政府，“扶贫”被异化为“扶老”，有违中华民族尊老爱幼、赡养老人的传统美德，在社会上形成了错误导向，引起群众强烈不满。有的地方，子女成家立业，分家需要分户，获得宅基地也需要分户。有的人说，关键是要考察分户目的，如果是为了享受低保、为了评上贫困户才分家，那就不行，但这往往很难讲清。综合各地在今年动态调整中的好做法好经验，应该如此把握。（一）整户纳入，共同识别。对与法定赡养人家庭在一个户口本，并且共同生活的，与子女共同识别。对于与多个法定赡养人分别立户的，优先选择与其共同生活的一个法定赡养
13、人家庭，单独生活的，必须选择一个法定赡养人家庭，共同识别。有的地方还规定，特殊情况，经民主评议，的确需要纳入的分户老人，纳入时必须与法定赡养人签订赡养合同，由村支两委或村养老理事会监督执行，保证纳入老人的人均收入高于扶贫标准；拒绝签订赡养合同或不执行赡养合同的，将分户老人予以清除。对于原来未作整户纳入的，不能作为贫困户内人口自然增加处理，必须再通过民主评议程序，通过的，整户纳入，没通过的，将原纳入人口予以清除。（二）以户籍为准，考虑共同生活。户籍为户内建档立卡人口自然增减的基本依据，但农村的确存在人户分离的情况。针对这种情况，按照共同生活原则，比较普遍的做法是，对外嫁女、入赘男及其子女，服刑人
14、员，不纳入；对户口迁出的在校学生（包括毕业未婚嫁的）、现役军人，要纳入；建档立卡以后，死亡、外嫁、入赘外地，作自然减少处理；因婚嫁户籍未迁入的新增家庭成员、新生儿等，作自然增加处理。有两种极其特殊的情况：一是嫁入女及其子女黑人黑户，由于没有身份证，无法录入系统。一般处理办法是，由基层派出所核实，补办户口和身份证，再纳入系统；二是没有婚姻关系的所谓“组合家庭”，一般分开识别。（三）尊重农村习俗，考虑特殊情况。对于女儿外嫁、儿子入赘外地，父母单独在本地生活，并且的确困难的，有的地方规定，尊重农村习俗，综合考虑子女的“四类人员”情况，可以进行单独识别。对于子女长期不赡养老人，老人的确生活困难的，并且
15、周围群众也认可的特殊情况，经村民主评议通过后，可以单独识别。精准识别的十大问题（中）四、关于低保纳入问题在推进低保与扶贫“两线合一”过程中，有的地方规定，必须将清理整顿后的整户低保户、五保户全部纳入建档立卡。该不该全部纳入?该怎样纳入?还有许多理论上的问题要澄清，不能一概而论。（一）关于五保是否纳入问题。各地对五保理解不同，执行起来也不一样。有的地方规定，五保不能纳入，因为五保的标准很高，大大超过了扶贫政策补助标准，已经实现了兜底保障，纳入没有实际意义。有的地方规定，集中供养的五保不能纳入，但分散供养的五保可以纳入，因为部分分散供养的五保还有一定的劳动能力，纳入以后可以享受产业扶贫相关政策、可
16、以得到帮扶单位和帮扶干部的现金物资慰问。有的地方规定，所有五保都必须纳入。笔者倾向于不纳入，扶贫的重点在于开发，把五保纳入失去了开发的条件和意义。（二）“两线合一”的前提是低保清理。“两线合一”的背景是低保标准低于国家扶贫标准，首先标准上要合一，其次才是符合条件的低保户纳入问题。由于历史原因，低保中还存在“政策保”“搭车保”“维稳保”“关系保”“拆户保”“分户保”等，必须进行彻底清理。在此基础上，再依据政策纳入建档立卡，才能保证纳入准确无误。否则，盲目纳入，就会出现漏评、错评、拆户、分户等问题。不能让基层陷入“不纳入是错、纳入还是错”的两难“悖论”怪圈，无论如何操作都要被追责问责，这是对基层干
17、部的极不负责。（三）关于低保该如何纳入的问题。在低保清理的基础上，有的地方规定，符合条件的低保户才能纳入建档立卡。什么叫符合条件?目前，没有权威解释，笔者的理解是：一是必须整户低保才能纳入，对于符合低保政策的个人保不能纳入，纳入了就会出现拆户分户问题。二是要区别对待，不搞一刀切。先从理论上进行推导，单从收入角度讲，低保标准等于或低于国家扶贫标准的地方，所有整户低保户都应纳入建档立卡；低保标准高于国家扶贫标准的地方，只有实际收入低于国家扶贫标准的才能纳入，高于的就不能纳入。又要算收入，基层就感到头痛了。简单实用的做法是，共享民政部门低保认定的收入计算成果，将实际收入低于国家扶贫标准的纳入；对于实
18、际收入高于国家扶贫标准的，还要对“两不愁三保障”进行综合研判，将不达标的纳入，达标的就不能纳入，这才符合实事求是原则。五、关于识别程序问题2014 年建档立卡时规定“通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式”。在动态调整中，有的地方吸取经验教训，细化了工作步骤和主要环节，更具有操作性。从保证程序公正，尽量避免错评、漏评出发，笔者认为应特别注意以下问题：（一）广泛宣传。交叉检查时发现，有少数农户家庭状况并不好，听农户自诉情况，觉得可能够贫困标准，细问“为什么不提出申请”时，有的农户说，不知道有识别和动态调整这回事。由此可见，广泛宣传这个环节非常重要。应将识别标准、识别范围、识别程序、申请时间、咨询举报电话等印成宣传资料，通过入户走访、广播电视、宣传公告等形式，让广大村民知晓政策、熟悉政策，并根据自己的情况，决定是否提出申请。（二）自愿申请。考虑到农户的文化水平实际，书面申请和口头申请都算是申请，有的地方规定只接受书面申请的做法欠妥。对提出申请的农户，乡村干部要逐户上门初步核实家庭情况并做好记载。要特别注意家庭相对困难而没提出申请的农户，做好政策解释工作，动员他们主动提出申请，防止漏评。确系农户不愿申请的，要做好记载备查。
