1、农民工等人员返乡创业形式发凡摘要：在中央和地方一系列支持性政策的推动下,农民工等人员返乡创业活力明显增强,其创业类型主要包括发展家庭农场、发展农村电商、发展农产品加工业和发展休闲农业等。农民工等人员返乡创业的四种类型均取得了较好的成效,但发展过程中也面临资金、人才、用地、服务等方面的瓶颈。下一步,应引导返乡创业的高能要素不断集聚,扶持返乡创业的产业企业融合发展,完善返乡创业的包容性制度政策体系,健全返乡创业的普惠性公共服务体系,以此构建支持农民工等人员返乡创业四种类型的长效机制。 支持农民工等人员返乡创业,是加快新型工业化、城镇化进程 ,推动大众创业、万众创新,加快培育经济社会发展新动力的重要
2、举措。支持农民工等人员返乡创业,是加快新型工业化、城镇化进程 ,推动大众创业、万众创新,加快培育经济社会发展新动力的重要举措。 1 在中央和地方一系列支持性政策的推动下,农民工等人员返乡创业活力明显增强。据统计 ,截至 2015年底, 创业农民工累计注册个体工商户 2505 万个、农产品加工业 40 余万家、休闲农业经营主体 180 万家、农民专业合作社 147.9 万家。农民工等人员返乡创业在创业形式上有一定的倾向性,从创业实践来看 ,主要有发展家庭农场、发展农村电商、发展农产品加工业和发展休闲农业等类型。一、农民工等人员返乡创业的典型形式之一:大力培育和发展家庭农场 *现阶段,我国农业、农
3、村发展以及城乡关系正发生剧烈变革和深刻转型。创新农业经营体制和培育新型农业经营主体成为解决当前“三农”问题的一个重要突破口。2通过培育家庭农场等新型农业经营主体 ,可以实现农业规模经营,提升农业竞争力,壮大农业经营者队伍。新型农业经营主体是与传统小规模农户相对而言的,包括合作社、农业大户、农业公司以及家庭农场等多种类型 ,其共同特点是扩大了单个主体的经营规模,有利于发挥农业规模经济效应。 3在这些依托本土力量的新型农业经营主体中,家庭农场有其独特的主体属性 ,那就是以家庭劳动力为主,适度规模,需要拥有农业户口,最好是本地农业户口。相比之下, 合作社强调家庭或劳动者之间的合作,专业大户强调市场化
4、机制 ,都不限制农业经营规模。因此,家庭农场被视为“升级版”的农户承包经营。4(一)返乡农民工等人员发展家庭农场的主要政策2014 年以来,在农业结构调整过程中 ,发展家庭农场被纳入构建新型农业经营体系的范畴,农业部专门出台了促进家庭农场发展的指导意见 ,农民工、高校毕业生等返乡人员成为发展家庭农场的鼓励对象。与此同时,“大众创业、万众创新”成为我国促进就业创业的新的基本方略,国务院出台政策意见 ,支持返乡创业、集聚发展,并首次提出完善家庭农场等新型农业经营主体的发展环境。此后 ,国务院办公厅又出台专门支持农民工等人员返乡创业的意见。上述政策共同构成返乡农民工等人员发展家庭农场的政策框架。现阶
5、段,关于返乡农民工等人员发展家庭农场的政策主要包括如下内容 :第一,界定家庭农场经营者。家庭农场的经营者主要是农民或者长期从事农业生产的人员,主要依靠家庭成员而不是依靠雇工从事生产经营。返乡人员属于受鼓励的家庭农场经营者范围,包括高等学校特别是农业职业院校毕业生、务工经商返乡人员等。从制度设计本意看,城镇居民、工商企业不在家庭农场的经营者范围之内。第二, 建立家庭农场管理服务制度。由当地县以上农业部门从当地实际出发 ,明确家庭农场认定标准;县级农业部门要建立家庭农场档案 ;开展示范家庭农场创建活动,建立和发布示范家庭农场名录;引导家庭农场自主自愿办理工商注册登记。家庭农场如果要享受扶持政策,还
6、要经过某种注册或认定。从经营场所登记、经营范围、社会信用体系建设、行政许可审批等环节优化返乡创业程序,降低返乡创业门槛。第三,落实定向减税和普遍性降费政策。农民工等人员返乡创业可以参照小微企业享受的优惠政策,包括减征企业所得税,免征增值税、营业税、教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费、残疾人就业保障金等税费减免和降低失业保险费率政策。第四,面向家庭农场提供社会化服务。基层农技推广机构要为家庭农场有效提供农业技术推广、优良品种引进、动植物疾病防控、质量检测检验、农资供应和市场营销等服务。引导和鼓励面向家庭农场的代耕代种代收、病虫害防治、集中育苗育秧、灌溉排水等经营性社会化服务。
7、第五,加强生产经营性基础设施建设。打造各种基层公共服务平台 ,为返乡农民工等人员创业提供综合平台服务;改善县乡互联网服务 ,引导和鼓励电子商务交易平台渠道下沉,健全县、乡、村三级农村物流基础设施网络 ,鼓励物流企业完善物流下乡体系。大力发展“互联网+”和电子商务,积极组织创新创业农民与企业、市场和园区对接。第六,提供返乡创业金融服务。对符合条件的返乡创业人员 ,可按规定给予创业担保贷款,财政部门按规定安排贷款贴息所需资金。一些地方与银行合作,专门制定为家庭农场提供信贷支持的办法 ,开展土地承包经营者抵押贷款试点,利用财政扶持资金为家庭农场贷款提供财政贴息支持。第七 ,引导承包地向家庭农场流转。
8、健全土地流转服务体系,为家庭农场提供便捷服务 ;鼓励家庭农场经营者采用实物计租货币结算、租金动态调整、土地经营权入股保底分红等适当的利益分配方式,稳定土地流转关系。一些地方提供土地流转租金补贴 ,以降低家庭农场的经营成本。第八,同等甚至优先享受现有财政支农政策。家庭农场符合农业补贴政策支持条件的,可按规定同等享受相应的政策支持 ;对具备各项支农惠农资金、小微企业发展资金等其他扶持政策规定条件的,要及时纳入扶持范围。农业部门要整合农田基础设施建设项目,为家庭农场等新型经营主体提供更优质的土地资源。第九,设立家庭农场发展专项扶持资金。各省份都设立了额度不等的家庭农场发展专项扶持资金,直接支持家庭农
9、场的发展。通常都是通过创建示范家庭农场方式,将项目资金转移支付给示范家庭农场 ,平均支持力度可达5 万10 万元。地方政府如果争取了更多的专项资金,可以扩大所支持的示范家庭农场的范围。(二)返乡农民工等人员发展家庭农场面临的主要瓶颈促进家庭农场发展的政策框架已经基本建立,各地也在努力完善具体政策措施。但是由于时间比较短、经验不足,家庭农场的发展面临着不少困难。返乡农民工等人员发展家庭农场面临着诸多障碍,既有共性问题 ,又有特殊性问题。具体来说, 返乡农民工等人员发展家庭农场主要面临四大瓶颈 :一是土地流转瓶颈。家庭农场所经营的土地绝大部分来自于流转,这给家庭农场经营者带来两方面挑战:一方面,由
10、于地块细碎, 适度的农场规模需要流转相当数量的地块,给土地流转带来较大难度;另一方面, 土地流转租金“ 水涨船高”, 给家庭农场的盈利能力带来压力。农业部监测的家庭农场平均拥有地块 34 块,流转土地平均租金每公顷 7515 元。5 土地流转操作和租金上的压力对于返乡创业的农民工更大。不少创业者正是对这些压力认识不足而招致亏损。二是贷款融资瓶颈。农业经营贷款难的原因主要包括自然和市场风险大、缺少抵押质押或担保资源、信用体系建设滞后等。家庭农场,特别是种植业农场,土地大部分都是流转而来,可变现的固定生产资料也不多 ,获得贷款较难,对于初涉农业经营的返乡农民工等人员来说更是如此。虽然国家政策提出了
11、创业投资基金、创业担保贷款等政策工具,但其在多数地方仍未进入实际操作层面。三是技术支持瓶颈。返乡创业的农民工等人员以前可能并非从事农业,所从事的农业项目并非一成不变,农业生产经营技术也是动态变化的 ,因此单个家庭农场在经营过程中可能面临各种生产技术问题,包括产前的生产资料市场的配套、产中和产后的生产性服务等。如果政府的农技推广机构和市场化的农业技术咨询服务体系发展不足,家庭农场的经营就会面临技术支持瓶颈。四是市场销售瓶颈。农产品市场波动和市场风险较大,无论是粮食、经济作物还是畜产品都是如此,在市场形势好时投入生产而在产品上市时遭遇跌价、滞销的情形屡见不鲜。这意味着返乡农民工等人员投入农业生产时
12、不得不面对市场销售瓶颈。如果不了解市场规律,没有事先考虑销售渠道问题 ,他们所面临的市场风险将会更大。(三)支持返乡农民工等人员发展家庭农场的政策建议在现有家庭农场政策和返乡创业政策基础上,针对返乡农民工等人员发展家庭农场面临的障碍,应通过规范化管理和统一的创业服务公共平台建设为返乡农民工等人员发展家庭农场提供良好的外部环境,同时致力于构建返乡农民工等人员发展家庭农场的长效机制。1. 限定主体类型并统一登记方式家庭农场的经营主体有普通农户、专业大户、合作社等多种类型。返乡农民工等人员创办家庭农场,根据其发展规模和组织方式 ,可分为普通农户、专业大户或合作社,他们之间属于平等竞争关系。一些地区将
13、农业产业化龙头企业甚至城市工商企业也纳入发展家庭农场的主体范围,这背离了发展家庭农场的初衷 ,造就了不平等的市场环境,应当予以纠正。限定家庭农场经营主体应通过统一登记方式来实现。工商部门目前登记注册的家庭农场类型有个体工商户、个人独资企业、合伙企业、公司等,建议统一登记为家庭农场 ,而且限制工商企业注册家庭农场。同时,建立工商部门和农业部门的协作和信息共享机制 ,农业部门对不愿进行工商注册的家庭农场在进行认证备案时采纳与工商登记同样的标准。进行工商注册的家庭农场可以享受全部扶持政策和公共服务,而仅在农业部门备案的农业企业则只能享受农业部门的相关政策。2. 完善需求导向的创业服务体系在各类主体中
14、,返乡农民工等人员和一般普通农户在创办家庭农场时面临较为相似的形势,需要得到更多的创业指导和信息支持服务 ,包括从事何种农业产业,技术和土地资源从哪里来,市场营销问题怎么解决,现有哪些公共资源和公共服务可以获取和享受,等等。这就需要建立和完善以需求为导向的创业服务体系 ,以便于返乡农民工等人员在创业初期面临各种困惑和困难时可以尽快得到解决,可以便利地享受各项扶持政策。农业科技服务体系、农产品市场化体系都需要与创业服务体系对接。如果计划创办的家庭农场属于设施农业或科技含量高的养殖业,还应得到科技孵化器、返乡创业园方面的指导和扶持。3. 探索风险与收益共担的土地流转模式为提升家庭农场竞争力和盈利能
15、力,有必要探索风险与收益共担的土地流转模式, 将固定流转租金改为与农场利润挂钩的股权收益分红 ,或者保底租金与分红相结合。但是保底租金额一定要下降,否则对家庭农场没有任何激励作用。返乡农民工等人员创办家庭农场多数都是初次创业,采用分红模式有利于降低风险。当然, 创业者也要有与向他们流转土地的农户分享经营收益的意愿。为此 ,家庭农场需要建立更加透明有效的财务制度,使得收支核算和利润分红变得可行。4. 创新家庭农场融资抵押担保方式由于家庭农场通常缺乏融资所需的抵押担保资源,因而需要创新其融资抵押担保方式,以更好地满足其融资需求。虽然国家提出要强化返乡创业金融服务 ,鼓励创业投资基金、中小微企业集合
16、债券、股权众筹等创新金融工具,但是毕竟这些金融工具离广大农区还有较远的距离。在现实中, 较为接地气和易操作的做法是设立由政府、担保公司共同出资组建的综合性现代农业发展担保基金,在该平台上为包括返乡农民工在内的各类发展现代农业的新型经营主体进行授信评级和贷款担保,同时由财政资金提供贷款贴息。5. 构建返乡农民工等人员发展家庭农场的长效机制农民工等人员返乡发展家庭农场除需要即期的鼓励支持政策外,还应当构建长效机制,破解“ 一窝蜂” 、 “表面文章” 等现实难题。返乡农民工等人员创办家庭农场的长效机制体现在三个方面:一是使返乡农民工和本土农民一起成为发展家庭农场的优先鼓励对象;二是通过土地流转实现适
17、度规模经营的基本制度维持稳定性; 三是农村土地流转要形成一个健康有序的市场 ,尤其是形成合理和可接受的土地流转价格。为此,关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见、农村土地承包经营权流转管理办法等政策文件中关于“在同等条件下,本集体经济组织成员享有土地流转优先权” 的规定应当加以强化,并形成有效的落实办法;在业已自发形成的农村土地流转市场中 ,要通过行使发包方同意权、政策扶持等方式使得返乡农民工等人员在土地流转竞争中处于有利地位,控制资本力量的影响;在土地流转方式上,政府应当致力于引导家庭农场与农民合作相结合,建立土地经营权入股等新机制,减轻家庭农场发展的资金压力,引导长期发展
18、预期。二、农民工等人员返乡创业的典型形式之二:引领农村电子商务发展 *农村电子商务已成为转变农业发展方式的重要手段、实现农民创新创业的重要载体、推动农村共享现代文明的重要引擎。从农村电子商务的宏观层面来看,返乡农民工已经成为引领农村电子商务发展的主力军。表 1 支持返乡农民工等人员发展农村电子商务的相关政策文件(一)返乡农民工等人员发展农村电子商务的主要支持政策面对方兴未艾的返乡农民工电商创业潮,各级政府部门纷纷出台了一系列支持政策,为返乡农民工等人员电商创业提供了良好的制度环境。1. 初步构建了支持返乡农民工等人员发展农村电子商务的政策体系支持返乡农民工等人员发展农村电子商务在国家层面得到了
19、高度重视。2015 年相继发布的国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见国务院办公厅关于促进农村电子商务加快发展的指导意见,对返乡农民工等人员发展农村电子商务的具体要求、任务部署、制度创新作了明确规定, 形成了支持返乡农民工等人员发展农村电子商务的顶层设计(见表 1)。在部门层面 ,财政部、商务部、农业部、国家发展改革委、人力资源与社会保障部等部委相继出台了支持返乡农民工等人员发展农村电子商务的行动计划、工作方案与配套政策等,形成了各级政府、各部门统筹推进返乡农民工等人员发展农村电子商务的政策合力。2. 初步形成了支持返乡农民工等人员发展农村
20、电子商务的三大工作抓手农业部、商务部、国家发展改革委分别开展了信息进村入户工程、电子商务进农村综合示范、农民工返乡创业试点,成为支持返乡农民工等人员发展农村电子商务的三大工作推手。农业部自 2014 年开始推进信息进村入户工程, 首批在 10 个省( 市) 、22 个县开展试点,2016 年信息进村入户工作覆盖所有省份 ,到2020 年基本覆盖所有县和行政村,信息进村入户主要由村级益农信息社的信息员提供公益服务、便民服务、电子商务服务、培训体验服务等,为返乡农民工等人员发展农村电子商务提供了组织平台。商务部从 2014 年开始安排 48 亿元中央资金支持 256 个电子商务进农村综合示范县建设
21、,以农村流通现代化为目标,着力解决电子商务进农村过程中的突出矛盾和问题,引领电子商务在农村更大范围推广和应用,促进农村现代市场体系进一步完善,为返乡农民工等人员发展农村电子商务提供了良好的市场环境。国家发展改革委从 2016 年开始结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点工作,试点采取三年滚动的实施方式 ,20162018 年每年支持约 100 个试点地区促进返乡创业就业, 国家在整合资源、盘活存量的基础上,为试点地区的返乡农民工等人员发展农村电子商务提供政策支持、项目支持与渠道支持。3. 初步激活了支持返乡农民工等人员发展农村电子商务的电商平台力量面对农村电子商务的蓝海市场,阿里巴巴、
22、京东等第三方电商平台纷纷布局农村战略,为返乡农民工等人员参与农村电子商务发展提供了前所未有的市场机遇。其中,阿里巴巴集团推出农村淘宝千县万村计划 ,将在未来 35 年投资 100亿元、在全国建立 1000 个县级电商服务中心和 10 万个村级服务站,覆盖全国1/3 的县以及 1/6 的农村地区;2016 年阿里巴巴集团与国家发展改革委签订结合返乡创业试点发展农村电商战略合作协议,双方将在未来 3 年共同支持 300 余试点县( 市、区 )结合返乡创业试点发展农村电商,阿里巴巴通过农村淘宝、农特产品上行、菜鸟网络、蚂蚁金服、智慧县域等项目支持农村电商在试点区落地,并打造形成农村电子商务生态链;返
23、乡农民工等人员将以农村淘宝合伙人、淘帮手、农村电子商务服务提供者的形式参与农村电子商务创业就业。另外,京东也启动了农村电商战略,并与国家发展改革委签订了结合返乡创业试点发展县乡特色产业促进钢城煤城脱困战略合作协议,通过“乡村代理人 ”、“京东帮服务店”的落地,为返乡农民工发展农村电子商务提供了新机遇。(二)返乡农民工等人员发展农村电子商务的成效与制约因素近年来,返乡农民工等人员电商创业就业取得了突出成效 ,推动了农村电子商务的迅猛发展。与此同时,返乡农民工等人员发展农村电商也面临着基础设施、公共服务、产业基础、人才队伍等一系列亟待破解的难题。1. 返乡农民工等人员发展农村电子商务的显著成效以农
24、村电商为代表的农民工等人员返乡创业新热潮正在形成。根据农业部发布的数据,截至 2015 年底 ,全国农民工返乡创业人数已经超过 450 万, 占外出农民工的 2%以上,累计创办中小微企业 2505 万家 ,农业新型经营主体 250 万家,电子商务、信息服务是农民工等人员返乡创业的重要领域。根据2016 年返乡电商创业研究报告,年轻人返乡从事电商创业广泛涌现 ,有的通过电商平台销售特色产品,有的帮助乡亲们网购生活生产用品,有的承接本地的电商快递服务等。20152016 年中西部返乡电商创业最活跃的 10 个县分别是河南新郑、湖北枝江、广西东兴、四川郫县、云南瑞丽、江西婺源、江西黎川、湖南长沙、江
25、西庐山、安徽望江。20152016 年全国返乡电商创业者中, 跨省返乡人数占比超过40%,中西部跨省返乡比例更高,超过 55%。以依托阿里巴巴、京东电商平台的返乡创业者为例,截至 2015 年 12 月,阿里巴巴通过在 22 个省份 202 个县落地农村淘宝项目,建成超过 10000 个村级服务站,吸引了大批青年农民工以农村淘宝合伙人的形式返乡创业就业,预计未来将进一步吸纳 5 万10 万人返乡农民工参与农村淘宝合伙人计划;2015 年京东农村电商项目新增 1000 多个京东帮服务店、700 个县级服务中心和 10 万名农村推广员。返乡农民工等人员创业就业推动了农村电子商务的迅猛发展。根据商务
26、部发布的数据,截至 2015 年 ,全国共有涉农网站 3 万多家,其中电子商务网站 3000多家, 农村地区网购交易额达到 3530 亿元,同比增长 96%,农产品网络零售额达到 1505 亿元,新增网店 118 万家,已经建成 25 万个电商村级服务站点,利用国家电子商务人才继续教育基地平台等累计开展电子商务培训达到 20 万人次。返乡农民工等人员电商创业就业推动了淘宝村的井喷式发展,截至 2015 年,全国淘宝村突破 780 个,淘宝镇也达到 71 个。县域电子商务园区开始崛起, 截至 2015年,全国电子商务园区数量超过 500 家。另外,返乡农民工等人员电商创业就业成为精准扶贫的重要手
27、段,根据阿里研究院的报告,截至 2015 年, 全国 832 个国家级的贫困县培育了近 2000 万个淘宝用户和 30 万个淘宝卖家,在阿里零售平台共有 1009 亿元交易额,其中销售各类农产品 119 亿元。2. 返乡农民工等人员发展农村电子商务的制约因素一是基础设施制约。返乡农民工等人员发展农村电子商务离不开完善的信息基础设施与物流基础设施。农村地区互联网基础设施相对薄弱,农村仍有 5 万多个行政村没有通宽带,拥有计算机的农民家庭比例不足 30%,农村互联网普及率只有 27.5%,还有 70%以上的农民没有利用互联网 ;农村物流的“最后一公里”问题较为突出,生鲜农产品的冷链物流体系建设滞后
28、,在短时期内建立起覆盖全国的冷链物流仍然任务艰巨,制约了生鲜农产品电子商务的发展。二是小农经济制约。一家一户的小规模、分散化、兼业化生产经营仍是农业经济发展的基本格局,大部分农产品生产经营企业品牌影响力、市场竞争力有限,加上农产品品种繁多、地区差异大且季节性强,加剧了农业小生产和现代市场经济大流通的矛盾,不利于农产品电子商务发展。另外 ,小农家庭模式下的农产品缺乏品质分级标准化、包装规格化、产品编码化,对农产品电子商务带来不利影响。三是人才队伍制约。农村电子商务人才不仅要掌握电子商务技能,还要了解农业、农村、农民,国内目前的教育与培训体系还缺乏培养这种复合型农村电商人才的机构。同时,由于农民工
29、等人员返乡电商创业的主要阵地是在农村、县城 ,由于薪酬待遇、人文环境等各种因素与大城市存在较大差距,引进、留住优秀电子商务人才较为困难。根据阿里研究院的报告,未来 23 年县域网商对电商人才的需求量超过 200 万人,电子商务网站运营与管理人才、跨境电子商务人才尤其短缺。另外,返乡农民工自身素质也亟待提升,创业的返乡农民工大多集中在高中文化层次,本科以上文化水平的仅为 1%。四是公共服务制约。尽管各级政府部门出台了一些政策支持返乡农民工发展农村电商,但仍然面临着公共服务不健全的制约,一些好的政策难以落到实处,创业支持政策不配套、证照办理环节多、融资难融资贵等问题依然比较突出。根据农业部农村社会事业发展中心的研究,抽样数据显示 ,农民工创业资金来自于家庭和亲友的占 69%,来自于个人务工积累的占 20%,来自贷款和其他的仅占11%。
