1、新型城镇化推进精准扶贫内在逻辑及实现途径摘要：新型城镇化是对传统城镇化的根本性超越, 精准扶贫是对传统扶贫的根本性超越, 两者之间具有紧密的内在关联。新型城镇化具有以就地就近城镇化为主要模式、以人的城镇化为核心、以“四化同步发展”为理念支撑、以“绿色发展” 为价值追求等特征, 应以新型城镇化推进精准扶贫。具体来说, 就是要积极推进就地就近城镇化, 有效促进贫困地区经济增长和农民增收;要坚持推进以人为核心的新型城镇化, 充分发挥农民在精准扶贫中的主体地位;要充分发挥“四化同步发展” 的动力作用, 全力提升精准扶贫绩效;要坚持“ 绿色发展 ”的价值追求, 积极推进绿色扶贫。一、引言2013 年 1
2、1 月, 党的十八届三中全会通过 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定, 明确提出“ 坚持走中国特色新型城镇化道路, 推进以人为核心的城镇化。”2014 年 3 月, 中共中央、国务院印发国家新型城镇化规划 (2014-2020 年) , 进一步强调要走中国特色新型城镇化道路, 全面提高城镇化质量, 并对未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务进行了全面部署。所谓新型城镇化, 是指在科学发展观的指导下, 遵循城镇化的基本规律, 以全面提升城镇化质量和水平为目标, 坚持以人为本, 强调城乡统筹、社会和谐、环境友好、集约发展和规模结构合理的城镇化发展模式 (盛广耀, 2013) 1。与传统城
3、镇化相比, 新型城镇具有独特的特征: 传统城镇化热衷于城镇规模的扩张, 而新型城镇化以提升城镇化质量为目标;传统城镇化以 GDP 增长为本, 主要任务是征地拆迁、旧城扩建等, 而新型城镇化以人的发展为本, 主要任务是农民市民化、城乡基本公共服务均等化等;传统城镇化发展理念落后、发展方式粗放, 城镇化发展难以持续, 而新城镇化秉承“ 生态文明”发展观, 坚持工业化、城镇化、信息化和农业现代化协同发展, 走节约集约发展道路, 进而实现城镇化的可持续发展 (黄开腾, 2016) 2。由此可知, 新型城镇化在多个领域实现了对传统城镇化的根本性创新和超越, 新型城镇化战略的提出和实施意味着我国城镇化已经
4、进入了不同于传统城镇化的新时代。2017 年 10 月, 党的十九大报告指出 , 过年 5 年我国城镇化率年均提高1.2 个百分点, 8000 多万农业转移人口成为城镇居民。我国城镇化已进入由传统城镇化向新型城镇化转型的阶段, 且已初见成效。然而, 我国的城镇化仍然存在区域发展不平衡的问题, 与东部地区相比, 中西部地区的城镇化率偏低。据中国统计年鉴 2017数据, 2016 年末全国城镇化率为 57.35%, 其中东、中、西部地区城镇化率分别为69.21%、54.48%、49.68%。时代性是社会政策的基本特征, 精准扶贫政策是现阶段我国改善和保障民生的重要社会政策之一。中国特色社会主义进入
5、新时代, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前, 我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡, 最大的发展不充分是农村发展不充分 (新华社, 2017) 3。党的十九大报告高瞻远瞩地提出“乡村振兴战略”, 并提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。农民脱贫致富是乡村振兴的基本任务和基本目标之一, 而新型城镇化是乡村振兴的重要推进器, 因此, 新型城镇化也是扶贫开发的重要推进器。城镇化是实现减贫目标的重要途径之一 (张立群, 2015) 4, 以城镇化推进扶贫工作早已引起了国内外学术界的关注。Shahbaz 等 (2010
6、) 和 Awan 等 (2011) 认为, 城镇化具有减贫作用, 农村贫困率随着城镇化水平的提高而降低5-6;这是因为, 城镇化推动大量农村人口转移到城市, 导致农村总人口的减少 (位置效应) , 同时也提高了农村就业水平、拉动了城乡消费, 导致农村贫困程度的降低 (经济联系效应) (Cali et al, 2013) 7。我国学者李萌等 (2014) 的研究也得出了同样的结论, 并验证了城镇化率与贫困发生率之间的线性关系:城镇化率每提高 1%, 农村贫困发生率会降低 2.87%8。张优智等 (2011) 、姚寿福 (2012) 、陈海燕等 (2013) 和张文丽等 (2014) 分别对陕西、
7、四川、重庆、山西的城镇化发展与农民收入增长之间的关系进行了定量分析, 结果均表明其两者之间存在着显著的正相关性9-12。当然, 由于城镇化的减贫作用会受到多种因素的影响和制约, 其相关性也存在一定的差异。王婷等 (2014) 认为, 城镇化率的区域差异会导致农民收入的区域差异13;袁伟彦等 (2015) 研究表明, 城镇化减贫作用的大小与地区城镇化的发展水平、动力来源以及空间组织模式密切相关14;单德朋等 (2015) 研究认为 , 不同城镇化模式的减贫效应存在异质性15;李萍等 (2015) 研究发现 , 城镇化有助于提高农村中等收入群体的收入, 但加剧了低收入群体的收入波动, 扩大了农村内
8、部的收入差距16。同时, 还有研究表明, 城镇化与减贫之间并非一定正相关。比如, 方时皎等 (2006) 认为 , 城镇化中的“人为造城”行为会引起新的贫困17;何春等 (2017) 研究表明 , 城镇化水平与贫困程度呈现出 U 型关系, 且存在一个最优的城镇化水平18。也有学者对新型城镇化与减贫之间的关系进行了探讨。周红民 (2015) 认为, 新型城镇化通过减少农村人口、提高农产品需求、为农民提供就业机会等途径实现农民增收致富19;黄毅等 (2015) 在分析民族地区经济发展和城镇化水平的基础上, 提出要立足于新型城镇化的时代背景探讨反贫困策略20;龙花楼等 (2016) 基于要素流动分析
9、了新型城镇化助推扶贫开发的路径, 提出了新型城镇化背景下扶贫开发的政策建议和制度优化路径21。综上所述, 已有文献对城镇化与减贫之间的关系经进行了深入研究, 但在以下两方面有待进一步加强:其一, 大多是探讨传统城镇化与减贫之间的关系, 而对于新型城镇化与减贫之间关系的研究不够;其二, 大多是基于实证视角的定量研究, 而对于城镇化与减贫之间内在逻辑关系的理论探讨相对缺乏, 从而无法为以城镇化推进扶贫工作提供坚实的理论基础。有鉴于此, 本文在探究新型城镇化与精准扶贫之间内在关联的基础上, 提出新型城镇化推进精准扶贫的实现路径, 进而为新型城镇化与精准扶贫的互动推进提供理论支持和政策参考。二、新型城
10、镇化与精准扶贫的内在关联1. 新型城镇化对精准扶贫的助推作用新型城镇化具有以就地就近城镇化为主要模式、以人的城镇化为核心、以“四化同步发展” 为理念支撑、以“绿色发展”为价值追求等特征, 这些特征表明其与精准扶贫之间具有内在关联性, 进而可以成为精准扶贫的推进器。(1) 新型城镇化以就地就近城镇化为主要模式, 具有强大的减贫功能城镇化在集聚人口和产业、拉动内需、创造就业岗位等方面的优势, 为转移劳动力扶贫、发展生产扶贫、生态搬迁扶贫等精准扶贫方式的有效落实创造了条件, 彰显出了强大的减贫功能, 使得以城镇化推进扶贫开发具有必然性和可行性。新型城镇化在模式上实现了对传统城镇化的超越, 使其减贫功
11、能更为突出。传统城镇化是异地城镇化和就地就近城镇化交融并进, 但以异地城镇化为主的路径模式, 而新型城镇化是以就地就近城镇化为主的路径模式 (廖永伦, 2015)22。尤其是对于中西部地区而言, 因外流人口多、城镇化基础薄弱、地方财政紧张, 推进就地就近城镇化更符合其实际情况。以异地城镇化为主要模式的传统城镇化, 虽能够通过集聚人口和产业、拉动内需、创造就业岗位等途径提高农民收入, 但也容易出现农村空心化现象, 导致扶贫主体缺失、非农转移人口城市适应难等问题, 进而降低其减贫功能。而以就地就近城镇化为主要模式的新型城镇化, 可以有效解决上述问题, 表现出更强大的减贫功能。这是因为, 新型城镇化
12、立足于贫困地区小城镇和农村社区的持续发展, 除了有助于落实各种精准扶贫政策之外, 更能长期对周边贫困地区产生有效的辐射带动作用, 进而让贫困地区和贫困人口直接受益, 促进贫困地区经济持续发展和贫困人口收入持续增加。(2) 新型城镇化以人的城镇化为核心, 强化农民在精准扶贫中的主体地位传统城镇化以 GDP 增长为主要目标, 热衷于城市改造或者新城创建, 是典型的土地城镇化。土地城镇化虽可发挥投资带动 GDP 增长的作用, 但是其局限性更突出:一方面盲目的“ 土地运动”造成土地资源配置扭曲, 导致土地浪费严重;另一方面土地城镇化超前人口城镇化带来“空城”“鬼城”等现象 , 导致城市丧失生机和活力。
13、新型城镇化是以人的城镇化为核心的城镇化, 由“化地 ”向“化人”转型 (段进军等 , 2014) 23。以“化人”为核心的新型城镇化要求把人的需要放在优先考虑位置, 有序推进农业转移人口市民化, 促进城乡教育、医疗、卫生和社会保障等基本公共服务均等化发展, 促进人的全面发展 (马永欢等, 2013) 24。新型城镇化把人的因素放在首位, 切实促进农民的全面发展, 提升了农民的平等意识和参与能力, 为发挥农民在精准扶贫中的主体作用奠定了基础。首先, 新型城镇化推动农民市民化, 解决了农民工身份受歧视的问题, 调动了农民进城务工致富的积极性;其次, 新型城镇化强调城乡制度一体化, 消除城乡生产要素
14、流动的制度性障碍, 既为发展农村经济、促进农民增收创造了条件, 又降低了农业转移人口在城市生产生活的成本和负担;最后, 新型城镇化满足了贫困人口分享经济发展成果的内在需求, 有利于激发其内生动力, 调动其参与精准扶贫的积极性和主动性, 从而促进其快速脱贫致富。(3) 新型城镇化以“四化同步发展”为理念支撑, 为精准扶贫提供持续动力党的十九大报告明确提出, 要推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。“四化同步发展”是作为一个整体系统而存在的, 彼此相辅相成, 不可分割。从它们之间的关系来看, 城镇化作为现代化水平的主要体现, 为其他三化提供发展平台; 工业化作为现代化水平的主要衡量标
15、准, 为城镇化提供基本动力; 信息化作为现代化建设的主要手段, 为城镇化提供核心力量; 农业现代化作为现代化建设的主要任务, 为城镇化提供基础保障 (徐晓军, 2015) 25。工业化、城镇化、信息化、农业现代化与精准扶贫之间具有紧密关联, “四化同步发展”将给精准扶贫注入强劲动力, 促进其绩效不断提高。首先, 工业化为农业发展提供了资金、技术和现代化设备, 促进农村产业转型和升级, 提高农业现代化水平, 并创造就业岗位, 为农村产业扶贫、剩余劳动力转移创造条件。其次, 城镇化拉动农产品内需, 保障农业发展的市场需求, 为产业扶贫奠定基础;同时, 新型城镇化集聚产业和人口, 提升土地价值, 为
16、劳动力转移扶贫、生态搬迁扶贫以及资产收益扶贫创造条件。再次, 信息化推动互联网下乡, 促进电商扶贫进程, 也扩大农产品的销售渠道, 提高农民收入水平;同时, 信息化还可为精准识别、精准管理、精准考核等精准扶贫的各环节提供技术支撑和平台保障, 提高精准扶贫的效率和精准性。最后, 农业现代化为农业发展带来先进理念和技术, 提高农业生产效率, 扩大农产品产量, 提升农产品品质, 有助于提高农民收入水平和自我发展能力。(4) 新型城镇化以“绿色发展”为价值追求, 为可持续脱贫提供保障传统粗放型城镇化主要追求 GDP 增长, 忽视生态环境保护, 导致土地资源浪费、自然资源枯竭、生态环境污染等问题, 影响
17、到城镇化的可持续发展。2015 年 4 月, 中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见提出要大力推进绿色城镇化, 摒弃以往“耗能高、排放高、污染高”的发展模式, 坚持 “耗能低、循环利用、无污染排放 ”的绿色环保发展模式, 最终实现“ 新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”的协同发展。以“绿色发展”为价值追求的新型城镇化契合了绿色扶贫的理念, 为精准扶贫注入了能量, 有助于实现可持续脱贫。生态环境恶化是贫困地区致贫乃至难以脱贫的重要原因之一。在一些生态环境脆弱、生存条件恶劣的贫困地区, 当地农民掠夺式消费自然资源以求生存和发展, 但其结果不仅不能脱贫致富, 反而带来严重的环境污染
18、和生态恶化, 最终陷入“ 贫困掠夺自然资源环境污染和生态恶化污染致大病或者资源枯竭更加贫困”的恶性循环, 导致贫困问题顽固化和代际化 (杨文静, 2016) 26。据有关部门统计 , 在“八七扶贫攻坚计划”中, 超过 70%的贫困县和超过 70%的贫困人口都分布在生态脆弱地区 (王晓毅, 2016) 27。扶贫开发不能以牺牲生态环境为代价 , 要想持续脱贫, 就必须保护生态, 实现绿色发展。因此, 以“绿色发展”为价值追求的新型城镇化具有更强的生命力和可持续性。2. 精准扶贫对新型城镇化的助推作用(1) 精准扶贫有助于农民市民化转变促进农业转移人口市民化是以人为核心的新型城镇化的首要任务。所谓
19、“农民市民化”, 指促进进城农民在户籍身份、职业地位、生活方式、行为习惯、价值观念等方面切实向市民转化, 并实现农民、市民基本公共服务均等化的社会变迁过程。具体说来, 其内容包括职业的转换 (由从事农业生产转为从事非农生产) 、户籍转变 (由农村户口转为城市户口) 、地域转移 (由往返于城乡间生活转为定居于城市) 和素质提升 (完全融入现代化的城市生活) 等。精准扶贫的各种方式与新型城镇化之间具有一定的契合性, 使其可以促进农民市民化。首先, 劳动力转移扶贫使大量农村剩余劳动力进城从事非农生产, 实现了农民职业上的转换, 为农民市民化奠定了基础。其次, 生态搬迁扶贫将居住于生态环境脆弱、生存条
20、件恶劣地区的农村贫困人口整体搬迁至就业和生活条件良好的城镇地区, 实现了农民地域上和户籍上的转换, 促进了其生计模式的非农化转型, 提高了搬迁农户的生活水平, 也推动了城镇化过程 (张传泉, 2014) 28。再次, 产业扶贫将优化农业产业结构 , 拓展农业产业链, 促进农村二三产业的快速发展, 从而减少农业从业人口, 推动更多农村剩余劳动力转移到城镇从事非农产业, 并逐渐实现市民化转变 (李刘艳等, 2017) 29。最后, 教育扶贫使贫困家庭的子女公平地获得接受高质量教育的机会, 促进农民与市民教育资源的均等化, 同时也提升农民及其子女的文化素质, 有利于其生产生活方式和习惯的转变, 进而
21、加快其市民化转变。(2) 精准扶贫有助于就地就近城镇化就地就近城镇化是新型城镇化的主要形式 (熊雯, 2016) 30, 产业扶贫、教育扶贫、生态扶贫等精准扶贫方式有助于推进就地就近城镇化进程。首先, 产业扶贫为推进就地就近城镇化提供了产业支撑。产业扶贫是我国精准扶贫的根本之策, 是将扶贫由“ 输血式”扶贫转向“造血式” 扶贫的重要途径 (孙久文等, 2017) 31。产业扶贫对就地就近城镇化的促进作用体现在:一是优化农村产业结构, 因地制宜发展传统种养、生态旅游、传统工艺品加工等产业, 促进一二三产业融合发展, 为就地就近城镇化提供多样化的产业支撑;二是着力发展地方优势产业, 塑造区域品牌, 提升当地城镇的影响力和美誉度, 为推进就地就近城镇化营造良好社会氛围;三是通过“龙头企业+农户”等利益联动模式壮大地方企业经济实力, 提高农民收入, 繁荣农村市场, 拉动城镇内需, 激发就地就近城镇化活力。其次, 教育扶贫一方面改变贫困农民的观念, 有利于提升其对就地就近城镇化的认同度;另一方面提升农民的劳动技能, 推动农业现代化, 为城镇化的可持续发展提供物质保障。最后, 生态扶贫让一些生态环境脆弱或者遭受破坏的贫困地区的生态环境得到修复和保护, 为贫困人口在当地的进一步发展提供了保障, 也为推进绿色城镇化和就地就近城镇化奠定了基础。
