1、精准扶贫领域“村官”腐败的发生诱因与预防机制摘要：村干部是精准扶贫的神经末梢, “村官” 腐败是精准扶贫政策落地的重要梗阻。精准扶贫领域“ 村官 ”腐败问题产生有多重诱因 , 基层政治生态不健康, 对村干部的监督弱化;村务公开不到位, 精准扶贫信息不透明 ;薪酬保障机制不健全, 村干部显性收入偏低;相关法规制度规定模糊, 尚未形成有力的反腐震慑。构建精准扶贫领域“ 村官”腐败预防机制, 需建立健全监督体系 , 加强对村干部的监督; 完善村务公开制度, 增强扶贫信息的透明度;完善激励和惩处机制, 规诫村干部的行为。农村是精准扶贫的重点场域, 村干部作为政府代理人和农民当家人, 是精准扶贫的神经末
2、梢, 在落实扶贫政策过程中扮演着“传接手” 的关键角色。基于实践来看, 多数村干部在识贫、帮贫、脱贫等精准扶贫各环节都发挥了较为积极的作用, 但与此同时精准扶贫领域中的“村官” 腐败问题也愈益凸显 , 成为扶贫政策落地的重要梗阻。治理精准扶贫领域中的“村官 ”腐败问题, 需结合具体案例探究其发生诱因与机理, 并在此基础上构建系统有效的腐败预防机制。笔者选取了山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西 6 省纪检监察网 2017 年以来公布的168 起扶贫领域“ 村官” 腐败典型案例 , 尝试以此为样本就这一问题进行探讨。一、精准扶贫领域“ 村官”腐败的主要特征本文研究的样本, 168 起典型案例的具体
3、分布是山西 25 起、河南 24 起、安徽 28 起、湖北 32 起、湖南 27 起、江西 32 起。这些案例虽不能反映精准扶贫领域“村官”腐败问题的全貌 , 但仍能说明一些问题。通过对上述案例的数据分析和整体考察, 可以发现精准扶贫领域“村官” 腐败主要呈以下特征。(一) 腐败问题易发多发且形式多样当前, 在深度开展脱贫攻坚的大背景下, 政府、企业和社会各界协调联动、多措并举, 加大了对贫困地区的帮扶和支持力度, 各种惠农政策、资金和项目源源不断流向贫困地区, 这给村干部利用手中权力进行寻租和腐败提供了巨大空间。以安徽省为例, 安徽纪检监察网 2017 年 4 月以来通报了扶贫领域突出问题专
4、项整治典型案例 29 起, 其中竟有 28 起涉及“村官” 腐败问题。因此, 可以说现阶段精准扶贫领域“ 村官”腐败正处于一个易发多发期。不仅易发多发 , 而且腐败的形式也十分多样, 其中以套取骗取扶贫资金、作风不严不实、收受群众财物、优亲厚友四种形式显得格外突出。套取骗取扶贫资金具体包括套取骗取扶贫项目资金, 套取骗取低保补助资金, 套取骗取危房改造资金, 等等。如安徽蚌埠市五河县某村委会主任代某在农户不知情的情况下, 上报危房改造户名单并伪造农户签字, 骗取危房改造金 336 500 元, 其中 125 000 元被其侵占。作风不严不实主要表现在精准识别不力, 将不符合标准的个人或家庭纳入
5、扶贫资助对象;精准帮扶不力, 没有落实好扶贫工作责任, 致使困难群众无法按期脱贫 ;为应付上级部门检查和考核, 弄虚作假;等等。如河南洛阳市宜阳县某村支部书记冯某在精准扶贫中失察, 违规将不符合贫困户标准的 2 名村干部录入建档立卡贫困户系统。收受群众财物主要是在为群众办理相关事项过程中, 违规收受礼品, 索取好处费。如湖南江永县某村支部书记杨某利用职务关系, 在从事农村危房改造补助申请工作时, 收受他人好处费 8 000 元。优亲厚友是指在落实扶贫政策时, 优先考虑自己的家人或亲属, 违规使他们享受扶贫政策带来的益处。如湖北黄冈市英山县某村支部书记郁某、妇女委员胡某, 违反相关程序, 利用职
6、务之便, 将不符合贫困户标准的家人及本人共 10 人纳入建档立卡的贫困户, 违规使其享受资助和帮扶。(二) 腐败的主体和领域较为集中首先就腐败的主体而言, 根据对 168 起典型案例的分析, 可以发现精准扶贫领域“村官”腐败涉案人员身份十分庞杂 , 具体包括村支部书记、村委会主任、村会计、村妇女主任、文书、村民兵营长、村副书记、村副主任、村支部委员、村委会委员、村小组组长等。但从各类人员涉案的数量来看, 两类主体涉案最多, 分别是村支部书记 (包括支部书记兼村主任) 涉案 78 起, 占 46.4%, 窝案 (涉及两个或两个以上主体) 41 起, 占 24.4%, 两者合计共 119 起, 占
7、总量的 70.8%。其次就腐败问题产生的领域而言, 精准扶贫领域“村官 ”腐败主要涉及建档立卡、低保、扶贫资金、扶贫项目、危房改造等方面, 其中涉及扶贫资金的有 55 起, 占 32.7%, 涉及危房改造的有 50 起, 占 29.8%, 两者合计共 105 起, 占到了总量的 62.5%。由此可见, 精准扶贫领域“村官” 腐败的主体和腐败问题产生的领域都较为集中。(三) 腐败涉案金额大小不一, 影响恶劣首先从整体来看, 除通报中未明确涉案金额或不涉及具体金额的 43 起案例外, 其余 125 起案例根据涉案金额大小可分为 3 个档次, 其中涉案金额少于 2 万元的有 61 起, 约占总数的一
8、半;在 2 万元至 5 万元之间的有 24 起, 约占总数的六分之一;超过 5 万元的有 40 起, 约占总数的三分之一。其次就单起案例来看 , 单起案例涉案金额最高的达 50 余万, 即山西太原市万柏林区某村村委会原主任张某利用职务便利, 侵占集体资金 53.5 万元;单起案例涉案金额最少的不到 1 000 元, 该案同样发生在山西, 即朔州市怀仁县某社区副书记兼副主任蔡某收取低保户冯某好处费 500 元。再次从省际间的情况来看, 涉案金额大小也有所差异, 安徽省通报的 28 起典型案例中, 涉案金额低于 2 万元的有 15 起, 高于 5 万元的有 5 起;山西省通报的 25 起典型案例中
9、, 涉案金额低于 2 万元的有 7 起, 超过 5 万元的则达到了 11 起。虽然“村官” 腐败涉案金额大小不一 , 但影响都极为恶劣。习近平总书记指出:“ 微腐败 也可能成为大祸害, 他损害的是老百姓切身利益, 啃食的是群众获得感, 挥霍的是基层群众对党的信任。”1事实的确如此, 在大多数普通群众心中, 村干部就是“官”, 在一定程度上代表着党和政府 , 因而很多人会将对贪腐“ 村官 ”的厌恶转嫁到党和政府身上 , 侵蚀党和政府在人民群众心目中的形象和公信力, 产生极其恶劣的影响。二、精准扶贫领域“ 村官”腐败的发生诱因(一) 基层政治生态不健康, 对村干部的监督弱化基层政治生态不健康, 对
10、村干部的监督弱化是导致精准扶贫领域“村官” 腐败问题产生的首要原因。对此, 可从自上而下的监督与自下而上的监督两个向度进行理解。首先从自上而下的监督层面来说, 对村干部自上而下的监督主要来自乡镇政府。在传统的乡村关系模式中, 乡镇政府对村干部的选任影响较大, 二者间的隶属关系也较为明显, 因而自上而下的监督具有较大威力。但近年来随着农村外流人员的增多, 以及村民收入来源的多样化, 造成村民个人和村民自治组织对乡镇政府的依赖都开始减小, 由此导致对村干部自上而下的监督也随之弱化。此外, 在落实扶贫政策环节中, 乡镇政府反而更需要依靠村干部熟悉本村情况的优势, 没有村干部的支持, 上级政府的政策落
11、地就会遇到阻碍。“这种潜在的村干部对乡镇干部的逆保护关系, 无疑会使乡镇干部对村干部腐败持宽容和放纵态度。”2其次从自下而上的监督层面来说, 对村干部自下而上的监督主要是指村民的民主监督。村干部是村民自己选举出来的当家人, 并和村民生活在同一场域和空间, 按理说村民是能够有效行使自己的监督权力的。但实际情况是, 在不少农村地区, 特别是在贫困和偏远农村地区, 村民选举很容易受到各种外力, 特别是宗族势力、恶势力的干扰, 导致选举出来的村干部并不一定真正体现和反映民意。更有甚者, 这些村干部和宗族势力、恶势力进一步勾结, 变成“村霸”, 村民根本不敢行使自己的监督权力 , 由此导致自下而上的监督
12、不断弱化, 甚至处于缺失状态。(二) 村务公开不到位 , 精准扶贫信息不透明自废除人民公社以来, 中国乡域治理结构不断变迁, 村民自治制度也在不断调整和完善。在此过程中, 对村务公开的渴求也愈加强烈。从安徽凤台县张巷村最早通过公开墙、“ 明白纸 ”的形式探索实行村务公开 , 到河北藁城市 (今石家庄市) 藁城 (区) 最早在全县范围较为规范地推行村务公开制度, 再到 1998 年中华人民共和国村民委员会组织法以法律条文形式正式确立村务公开制度3, 一直到 2010 年修订 中华人民共和国村民委员会组织法对村务公开制度进行进一步细化和完善, 村务公开已历经 40 年的探索和实践。特别是 2010
13、 年新修订的中华人民共和国村民委员会组织法对村务公开的原则、范围、时间、程序等都做了详尽规定, 大大增强了村务公开制度的有效性。但从实践来看, 现阶段村务公开在实际运行中仍存在不少问题, 如公开发起主要还是依靠村委会、村干部的主体自觉, 依村民个人申请而公开则显得困难重重, 这就使得村务公开的随意性和弹性都比较大, 由此导致公开流于形式、不到位的情况十分突出。具体到精准扶贫领域, 以扶贫资金使用为例, 扶贫资金使用情况当然属于中华人民共和国村民委员会组织法第三十条规定的应该定期向村民公开的内容, 但不少地方并没有按照要求及时公开相关信息, 导致很多村民对扶贫和惠农政策要么知之甚少, 要么一无所
14、知, 因而无法享受政策红利, 也无法行使监督权力。这就使得村干部能够随意处置和分配政策资源, 给“村官” 腐败提供了便利条件和较大空间。(三) 薪酬保障机制不健全, 村干部显性收入偏低当前, 在某些发达地区, 伴随村干部正规化、职业化的推行, 村干部可以享受正常的工资和福利, 收入水平有了较大提升。但在大多数地区, 特别是在很多贫困地区, 村干部名义上仍是一种“兼职”, 每年享有的仅是数千元的误工补贴 , 这与他们付出的劳动事实上并不完全匹配。加之当他们看到同村村民因外出务工或经商获得了较为可观的收益, 而自己因需从事村务管理活动无法外出, 心理上就会产生某种不平衡感。因此, 为了平衡自己的心
15、理落差, 也为了获取与自身社会地位相符合的经济地位, 村干部就可能会想方设法获取灰色收入, 截留、侵占扶贫和惠农资金当然就成为他们获取灰色收入的重要途径之一。(四) 相关法规制度规定模糊, 尚未形成有力的反腐震慑对于国家公职人员和企事业单位工作人员的贪污腐败行为, 包括刑法在内的反腐败法律体系已做出了较为明确的规定, 产生了较强的反腐震慑力。但对于村干部的贪腐行为, 如何进行规约和惩处则面临双重窘境。首先从法律适用层面来说, 村干部当然不属于国家公务员的行列, 也就无法纳入现行反腐败法律体系适用的范畴。但在某些情况下, 村干部的行为又可以视为“准行政” 行为, 因而又应当以相关法律进行规制。这
16、就造成了法律适用环节的模糊不清。其次从村干部腐败案件管辖层面来说, 对实施“准行政 ”行为过程中产生的腐败, 当然应由检察机关负责处理。但对于管理村民自治事物过程中产生的腐败行为, 如利用职权截留、侵占扶贫资金, 则应归属公安机关负责查处。事实上, 不管是法适用, 还是案件管辖, 二者间都无严格的区分和明显的界限, 由此导致对村干部腐败问题的管理很容易失之于宽、失之于松、失之于软, 无法形成强大的反腐震慑力。三、构建精准扶贫领域“ 村官 ”腐败预防机制的对策建议(一) 建立健全监督体系 , 加强对村干部的监督第一, 要加强自上而下的监督。一是发挥县乡两级党委的主体责任。习近平总书记指出:“ 县
17、级党委是全县脱贫攻坚的总指挥部, 县委书记要统揽脱贫攻坚, 统筹做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。”4各县县委书记、各乡镇党委书记要履行好自己的主体责任, 通过层层传导压力, 加强对村干部的监督。对于某些出现严重“村官” 腐败问题的地区 , 要加大问责力度, 追究相关主要领导的责任。二是发挥县乡两级纪委的监督责任。县乡两级纪委要聚焦精准扶贫领域不断涌现的“村官” 腐败问题 , 敢于动真碰硬, 加大查处力度, 形成有效震慑, 为推动扶贫政策、项目落地保驾护航。第二, 要加强自下而上的民主监督。加强自上而下的民主监督, 根本上要靠不断完善村民自治制度, 特别是民主选举制度
18、, 让村民选举出来的村干部能够真正反映民意, 维护“ 民利” 。为此 , 需进一步完善候选人提名办法、竞选机制 , 以及不合格村干部的罢免程序。此外, 还要探索有效路径, 破除家族势力对选举的影响, “家族化问题在我国村级直选中不仅客观存在 , 而且在有些地方还十分严重, 即使到近些年来这一状况也仍未改善, 甚至村民自治的后续环节也需要得到大家族支持才能顺序开展”5 。民主选举的家族化, 不仅背离村民自治的初衷, 而且还有可能为农村恶势力的滋生和壮大提供土壤。因此, 完善民主选举制度必须探索有效路径破除家族势力对民主选举的影响。第三, 要加强村干部之间的相互监督。一是要完善农村基层党支部的民主
19、生活会制度, 加强普通党员、支部委员对村支部书记的监督。前已述及, 在 168起典型案例中, 涉及村支部书记腐败的有 78 起, 占比达到了 46.4%。因此, 加强村干部之间的相互监督, 首先就是要完善农村基层党支部民主生活会制度, 加强普通党员、支部委员对村支部书记的监督。二是要加强驻村干部与本村干部之间的相互监督。驻村干部与本村干部之间的利益瓜葛较少, 因此能够在监督本村干部过程中发挥有力作用。当然, 由于驻村干部自身也有可能产生腐败问题, 为此也需要加强本村干部对驻村干部的监督。(二) 完善村务公开制度 , 增强精准扶贫信息的透明度第一, 要加强村务公开的力度。一是从内容层面来说, 要
20、做到全面、具体和详细, 不能流于形式。要严格按照“四议两公开” 的要求 , 进一步明确规定凡是涉及扶贫相关问题都必须向全体村民公开, 而且公开必须做到具体、详细, 不能流于形式, 只是一种结果呈现。二是从时间层面来说, 要做到有效、及时, 主要就是要增加事前公开的比重。如涉及建档立卡、贫困户认定问题, 要在正式确定认定对象前, 向村民公开初步结果, 接受村民的评议。对于村民有异议的对象, 要重新进行评估。第二, 要健全村务公开的程序。一是改变现阶段村务公开发起主要依靠村民委员会、村干部主体自觉的状况, 探索建立依村民个人要求而进行公开的机制。二是健全完善村务公开的意见反馈机制。具体要求是畅通意
21、见反馈的渠道, 对群众反映的问题要进行及时调查, 并及时公布和通报调查结果和处理意见。第三, 要创新村务公开的形式。创新村务公开的形式, 必须坚持传统和现代的有机融合。盲目采用传统或现代形式都不可能达到村务公开的预期效果。比如, 有些地方盲目采用现代网络形式进行村务公开, 对扶贫相关信息仅是在网上进行发布, 可不少贫困地区电脑和网络的普及率事实还相当有限, 因而这种公开形式并无多大实质意义。为此, 必须坚持传统和现代相融合, 根据公开对象的具体情况, 采取有针对性的形式进行村务公开工作。比如, 对村民中较为年轻的群体, 可通过网络、微信等现代化的形式公布相关情况, 而对于年老或文化水平较低的村
22、民, 还是需要深入他们的家庭, 或定期召开村民会议, 宣传相关政策, 公布具体信息。(三) 完善激励和惩戒机制, 规诫村干部的行为第一, 要完善村干部的薪酬保障机制, 增加村干部的收入。一是有条件的地区探索逐步实现村干部的职业化、正规化, 实行坐班制, 让村干部正常领取工资, 享受福利待遇。二是条件暂不具备的地区, 适当增加村干部的补助水平, 保证他们能够将更多时间投入到村务工作中去。三是建立脱贫攻坚奖励机制, 对那些在脱贫攻坚过程中表现突出, 取得显著成绩的村干部要给予适当奖励, 增强他们干事创业、带领群众脱贫致富的动力。第二, 要加强对村干部的教育和培训, 增强村干部的法治意识。要通过加强
23、对村干部的教育培训, 增强村干部的法律意识, 筑牢村干部的思想防线。具体可通过县委党校分批轮训村干部, 特别是轮训村支部书记、村委会主任等村内“一把手”, 既对他们进行法治教育, 也对他们进行廉洁教育, 还要对他们进行扶贫工作技能和方法培训, 这对筑牢村干部的思想防线, 促使其扎实做好精准扶贫工作具有重要意义。第三, 要加大惩处力度, 形成强大的反腐震慑。一是完善相关法规制度规定, 对“村官”腐败的法律适用、定罪量刑等予以明确。具体可先以法律解释的形式, 明确“村官”腐败的管辖主体、法律适用等亟待解决的问题, 并不断总结实践经验, 待条件成熟时, 通过修订中华人民共和国村民委员会组织法或其他相关法律对“村官 ”腐败问题予以更加明确的规定。二是加大惩处力度, 对那些敢于动扶贫“奶酪 ”的要从重查处 , 不能仅限于给予党内处分 , 对那些涉案达到一定数额, 或影响较为恶劣的要一律移送司法机关处理, 追究其法律责任。原标题：精准扶贫领域“ 村官 ”腐败的发生诱因与预防机制 基于中部 6省 168 起典型案例的考察作者：沈孝鹏
