1、1“上有政策、下有对策” 之动因与对策“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化。有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善；也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用；还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。撇开个人见仁 见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，
2、以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。一、 “上有政策、下有对策”表现形式目前中国的行政决策尚未建立起严谨的程序和完整的规范，不少政府部门和基层行政决策往往不经过扎实的调查，认真的分析，充分的讨论和缜密的论证。 “上有政策、下有对策”表现形式上有利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。 公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性， “夫凡人之情，见利莫能勿就
3、，见害莫能勿避” 。形式多样，数量高发2从全国各级政府存在的问题来看，各级的关键岗位和权力岗位是产生此问题的高发岗位，以市一级政府部门为例，挪用、贪污、索贿等行为层出不穷，人日“其身正，不令而行；其身不正，令而不行” ，自己都无法按国家政策和法律法规来严格要求，又如何能要求下面的干部严格执行政策法规呢？涉及工商、税务、公安等部门的制度不健全，收费项目随意性大且繁多，私设“小金库”现象普遍存在，根本无视国家宏观政策。教育部门明文再三规定教师不得私下补课，仍有不少教师悄然进行课余第二职业，学校仍收取各种杂费。我们县地方小，财政困难，由于县领导的大胆决策，我们开发了工业园，引进了一些项目，而我们的工
4、资能否正常发放就全靠这些工业项目的运作情况。政策执行者往往会为了自身的利益添加一些原政策所没有的东西，并使不合理不可行的东西变成了合理的可行的，这样也就会影响原定目标的实现，大搞土政策，还美其名日将与灵活性相结合、理论联系实际。阴奉阳违，手段隐蔽政府机构本身就是权威性很强的领域，尤其是近年来倡导科学发展观解决问题。有的政府机构就是充分利用科学发展观的契机，却不秉行以人为本的原则，使得政策曲解科技化、隐蔽化，象征性走过式的执行。虽然多数地方政府部门的相关负责人在接受记者采访时称他 们 引 进 的 新项 目 “不 存 在 违 规 问 题 ”， 但 “是 否 上 报 ”仍 成 为 地 方 政 府 在
5、 项 目 清理 过 程 中 需 要 花 费 大 量 精 力 思 考 的 一 大 “难 题 ”， 并改其实质、曲解其义的执行，这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果收到与初衷相悖的绩效。本来执行属直线网络系统必须按照一定规则来，下级必须严格执行上级所作决策，必须维护上级政策的3严肃性和权威性，有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映，但同时也必须严格按上级规定的时间和方式执行，这是政策执行的最高准则，但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却相违背的实施方案，
6、这是近年来越来越普遍的现象。后果严重，影响极坏因担心苦心引入的重大项目在此次清理中“变黄” ，有地方政府在设法“保护”这些项目。上有政策、下有对策实际上是一种地方保护主义的原因,极大体现了下级组织的个人主义。这与科学发展观的初衷是相背离的，严重损害了政策制定、决策机构的形象。一是严重影响政策作用的发挥。党和国家制定政策的根本目的,是推动社会生产力的发展和社会历史的进步。某项政策执行以后,如果推动了社会生产力的发展,促进了社会历史的进步，而曲解政策、截留政策,还是上有政策下有对策不仅不能推动社会生产力的发展,还会阻碍社会历史的进步。二、是严重损害公众利益,挫伤了广大群众发展社会主义经济积极性。某
7、项政策的制定，都是满足一部分人的利益、抑制一部分人的利益，而社会主义国家的政策，总是以满足大多数人的利益为出发点和归宿的，上有政策下有对策行为会部分地或者全部地损害人民群众的利益，打击大多数人的劳动积极性。同时直接或者间接地损害了政策制定、决策机构的形象，影响了政策对象对政策制定、决策机构的信任感，也影响了广大党员和人民群众建设社会主义现代化和从事改革开放事业的积极性和对党和政府的信任感。因此，曲解政策、截留政策和上有政策下有对策的问题, 必须予以高度4重视并采取有效措施加以解决。二、 “上有政策，下有对策”的动因分析（一）行政决策机制不科学总体而言，我国已经建立了一套较为完整的行政决策框架，
8、但科学性和可行性仍有待提高，如果决策机制缺乏科学性，政策也会缺乏合理性。具体表现在：1. 科学的决策机制尚未真正建立起来。各级党委、政府以及人大是行政决策的中枢系统。但是在实践中，三方的决策权、职责范围划分不清晰，关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽已组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这一系统并未真正发挥其所应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性没能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能未能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并未真正履行其
9、应有的研究决策职责。而民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，规模小，数量和功能都不完善，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。2. 决策程序不规范。目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍然很普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤， “一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法5一定程度上使决策的科学化水平大打折扣。3. 科学的决策责任制度缺失。责任心淡化是决策者在决策过程中产
10、生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。一是决策力和决策责任相分离、决策成败和决策者个人的荣辱得失、升迁降免缺乏必然直接的联系；二是决策责任主体不明确，所谓集体决策、集体负责往往产生责任扩散效应，决策失误后无人承担实际责任;三是对决策失误责任追查不严格，每每以“交学费”作为护身符，逃避责任追究。（二）行政执行机制不完善执行是既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制缺陷是“上有政策，下有对策”行为的重要原因。1.政策执行中某些环节的偏差导致政策执行不力。尤其是政策宣传以及信息沟通体制上的缺陷。在政策执行中，有些人
11、不重视政策宣传，或者宣传出现失误，政府公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息沟通和反馈机制，使得公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策执行者与政策对象就政策产生误解，使得政策执行者无所适从。2.政府执行力的弱化。政府执行力一般是指政府组织为了达到既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级的指示、决定、决议，实现战略目标和任务的能力。政策执行力是一种合力，政府执行力中各个要素的优化组合是形成高校执行力的关键。执行力弱就难以保证政令畅通。6（三）行政监督机制不科学 行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中
12、国特色的行政监督机制在我国虽已形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面：1.缺乏监督合力。在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，未能形成一个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就
13、导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化，监督合力缺失。2.监督法规不完善，可操作性不强。行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并未出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为3.专门监督机构缺乏独立性。目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。7三、 “上有政策，下有对策”问题的解决办法目前
14、，我国离实现行政决策、行政执行和行政监督三者相互协调的目标，还有相当长的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了三者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策” 。（一）加强政策执行过程中的思想文化建设人是一切社会活动中的主体，政策的执行落实要靠人来完成，其包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑， “思想意识是套逻辑相联系的价值观和信念，它提供了一幅简单化的关于世界的图，并起到指导人们行动的作用。 ”价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而
15、影响其行为和方式，它的作用带有根本性。加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。首先得承认追求个人合理利益的正当性，但同时要认识到利益是个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。（二）建立立体化、全方位的监督机制解决我国政策执行中存在的问题, 一是要不断提高我国各级党组织和各级政府对政策重要性的认识问题。 充分认识政策的本质,政策在社会主义国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活中所处的重要地位,以及政策的正确执行对当前我国改革开放和现代化建设所起的
16、作用。在此基础上,还应采取的主要对策一是坚持执行政策的原则性、灵活性、8整体性原则，全面地、不折不扣地实现政 策目标。克服和避免抛开上级政策自行制定土政策借口当地情况特殊，在不违背政策原则精神和坚持政策方向的前提下,从实际出发,因地制宜,采取灵活多样的方式方法,使政策目标得到迅速而全面地实现。兼顾从实际出发,因地制宜地使政策得到全面落实。模范执行政策是党章规定的对全体共产党员的要求,对因曲解政策、截留政策和上有政策下有对策造成严重影响和后果的包括政治的影响和经济的损失,要给予党纪政纪处分,二是要全面提高政策执行者的素质，要把政策执行者培养造就成为模范执行政策的带头人，提高他们的思想政治觉悟政治
17、理论水平分析问题解决问题和明辩是非的能力整体观念、纪律观念和法治观念正确处理中央和地方,国家、集体、个人三者利益关系等等。切实地、有效地解决执行不力的问题。（三）建立和完善权力制约体系任何人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约机制首先要合理分权，合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻
18、租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及” ；规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。（四）健全科学民主的决策制度 9“上有政策、下有对策”现象的出现，除了固有的政策执行主体自身行为上的原因，还有另个诱发因索，那就是政策本身的问题。事实证明，“好制度叫以让坏人无法任意横行，制度不好叫以使好人无法充分做好事，甚至会走向反而。 ”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，使上有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零，甚至为负，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。基层政策执行人员来自第一线，有丰富的实践经验，加上专家学者具有的专业知识结构，二者结合，理论联系实际，因此他们的建议具有实际的可操作性；同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。
