1、1加速农村土地流转 推进农业规模经营增加农民经济收入土地流转即土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权 。在我国，保障农村土地承包经营权的流转是完善土地承包经营权制度的关键。土地承包经营权制度在土地立法中的重要地位决定了农村土地承包经营权流转研究的重要性。近年来，全市各级农业部门在市委、市政府的大力支持下，在省农业厅的关心指导下，在各县农业局的具体实施下，认真宣传贯彻农村土地承包法、 农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、 农村土地承包经营权证管理办法、 农村土地承包经营权流转管理办法和陕西省实施中华人民共和国农村土地承包法
2、办法。依据中省“两法三办法” 中共咸阳市委、咸阳市人民政府（咸字（2010）19 号）制定了关于加快推进农村土地承包经营权流转的实施意见，按照依法、自愿、有偿的原则，强化引导，示范带动，积极稳妥地推进农村土地承包经营权健康有序流转，在稳定和完善农村家庭承包经营制的基础上，对全市不断探索农村土地承包经营权流转机制，在建立土地流转市场、搭建土地流转平台、出台鼓励土地流转政策等方面都取得了显著成效。2一、土地经营权流转的基本情况2010 年全市耕地面积 551 万亩，家庭承包经营的农户数93.2 万户，家庭承包合同份数 89.5 万份，共流转土地 26.8 万亩，占家庭承包耕地面积的 4.86%，其
3、中：转包方式流转面积13 万亩，转让方式流转面积 3 万亩，互换方式流转面积 5.8万亩，出租方式流转面积 4.1 万亩，股份合作方式流转面积0.16 万亩，其他形式流转面积 0.8 万亩；家庭承包耕地流转去向：流转入农户的面积 18.4 万亩，流转入专业合作社的面积3.1 万亩，流转入企业的面积 2.8 万亩，流转入其他主体的面积 2.5 万亩；流转用于种植粮食作物的面积 10.7 万亩；签订耕地流转合同份数 1.9 万份；签订流转合同的耕地流转面积7 万亩；流转出承包耕地的农户 3.2 万户；受理土地承包及流转纠纷总量 902 件，其中：土地承包纠纷数 481 件，土地流转纠纷 289 件
4、，其他纠纷数 132 件。“十二五” 规划到 2015 年全市土地流转面积占耕地面积的 25%。二、土地经营权流转的特点和成效（一）大力宣传，农村土地承包法规 日益深入人心。 “两法三办法” 施行之后，中共咸阳市委、咸阳市人民政府（咸字（2010）19 号）制定了关于加快推进农村土地承包经营权流转的实施意见，全市农业部门组织本系统和农村基层干部进行了认真学习，并充分利用电视、报纸、广播、出动宣传车、3张贴宣传标语等多种形式，对“两法三办法” 进行了再宣传，在全市营造出了比较浓厚的宣传学习氛围，使各级农业干部和基层干部对党的农村土地承包法律法规和政策有了进一步了解，依法行政，依法维护农民合法权益
5、的观念和意识进一步增强。 （二）积极工作，农村土地承包法规进一步得到落实。一是土地承包期 30 年的政策进一步落实；二是超出 5%多留“机 动 地” 问题 部分得到 纠正；三是妇女 权益在土地承包中得到了较好保障；四是土地流转工作稳步推进。全市现有家庭承包经营耕地 551 万亩，土地承包经营流转 26.8 万亩，占全市家庭承包经营耕地总面积的 4.86%。（三）加强监督，土地承包合同管理工作进一步得到重视。有的县区拿出专项资金，统一印制土地承包合同和经营权证书，促进了合同管理的规范化。（四）认真负责，侵犯农民合法权益的信访案件得到妥善解决，信访案件数量逐年下降。全市农业部门从落实政策法规、维护
6、农民利益、稳定农村社会秩序的高度，对土地承包纠纷的信访案件，组织骨干力量认真做好处理。在县区党委、政府和农业（农经）部门的大力配合下，信访案件均得到了及时妥善的处理，做到 “事事有回音、件件有着落”，促进了农村稳定。三、土地经营权流转中存在的主要问题4虽然土地流转取得了初步成效，但是也应该看到，土地流转过程中还存在着很多问题。一是现有政策法规的落实不够到位。个别县区出现了不按法律办事，随意缩短土地承包期限，主要在经济发达、开发潜力较大的城区，个别村组干部违背国家政策和农民意愿，随意终止合同关系或缩短承包期限，损害了农民利益。个 别地区在城中村改造中，出现了土地主体改变，集体土地成为了国有土地，
7、农民权益受损。基层合同档案管理不健全，土地承包合同一式四份，县、乡、村和承包户各持一份，但是调查中发现，乡镇没有土地承包档案，县区农经部门因为过去的合同和资料的管理在农工部，资料有的县区至今没有移交给农经部门，有的虽然移交但是资料丢失和残缺不全。部分 县区的三到户政策至今没有落实，地块到户了，合同没有到户，或者经营权证书没有到户，加上部分村合同和经营权证书当时填写不规范，发放不到位，更改不及时。 二是群众反映多、需要政策方面解决的问题难以落实。在涉及征地方面，政府和群众的矛盾较突出，意见调和难度大，少数失地农民的合法权益难以得到保障。因土地问题引发的大规模上访案件时有发生。家庭人口增加、人地矛
8、盾突出的农户，要求调整土地的愿望很强烈。土地承包纠纷引发的问题，缺乏仲裁机构调解，农村土地承包经营权本应受到法律的保护，但是实际中，这个权益很难维护。5三是土地流转不规范，与法律法规的规定差距甚大。从全市的土地流转情况看，有在村内流转的，也有跨村、跨乡镇、甚至跨县区流转的。但多数地方没有按土地承包法和农村土地承包经营权流转办法的规定进行流转。有的地方在流转中侵犯了原来承包人的合法权益，有的地方违背了承包户的意愿，强行流转；有的地方违背法律规定，使流转土地脱离农业用途；有的地方流转期限过长，超出承包期限；也有不少地方流转的底子不清，对群众流转引导不力，缺乏应有的管理。四、加快土地经营权流转的建议
9、2011 年 4 月 2 日到 4 日，温家宝在山西吕梁山区的岚县北关村和村民座谈时表示，土地是农民最大的社会保障，维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益。土地流转一定要尊重农民意愿，不能搞强迫命令。现在农民最大的利益，就是土地，这是我关心的很大的一件事情。因为现在的矛盾不在税上，往往在地上。农民不管是出去打工，还是在家种田，土地经营权、承包权，都由他来做主。要尊重他们的意愿，不能搞强迫命令，这是最重要的。为了全面贯彻落实农村土地承包法律法规，稳定农村土地承包关系，促进社会主义新农村的建设，当前和今后一段时期，要以贯彻落实土地方面法律法规为工作重点，突出抓好以下几项工作: 6（一）加强宣传
10、，提高认识。各级领导要高度重视土地流转工作，把推进农村土地流转作为建设现代农业的一项重要任务和加快社会主义新农村建设的重要措施，切实加强对这项工作的领导。各级政府和有关部门要通过各种途径，加大对农村土地承包法、 农村土地承包经营权流转管理办法等相关法律、法规、政策和农村土地承包经营权流转、规模经营对推动现代农业建设、促进农业增效、农民增收等先进典型和成功经验的宣传，消除基层干部群众的顾虑，形成推进农村土地流转和规模经营的共识和内在动力。相关部门要采取多种形式组织广大基层干部开展农村土地流转有关政策、法律法规知识培训与岗位操作能力培训，切实提高其政策法律水平、业务知识水平和实践操作水平。（二）加
11、强管理，依法规范流转行为 。在当前农村土地承包经营权流转加快推进、部分农民群众对流转还有顾虑的情况下，政府部门的规范管理显得十分重要。一是规范流转合同。各县市区要统一采用省农业厅制定的土地流转示范文本，建立健全规范化的流转管理工作制度和规程。要根据农民的需要，凡流转期限超过一年的，都要指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。二是依法规范流转行为。流转形式要严格遵循法律和政策规定，采取法定的转包、出租、转让、互换、股份合作等方式进行，有条件的地方可以发展专业大户、家7庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。流转的农用地不得改变农业用途，属于基本农田
12、的，流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。三是规范土地流转登记备案制度。乡镇农村土地承包管理机构要对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管，建立登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理承包合同和土地承包经营权证变更手续，每季度向市级农业主管部门统计上报土地经营权流转情况，遇到特殊情况及时报告。（三）加大扶持力度，扩大土地流转规模。一要加大财政扶持力度。各级政府要在每年的财政预算中安排一定额度的土地流转和规模经营专项扶持资金，用于鼓励农民土地流转、培育规模经营主体、建设县、
13、乡、村土地流转服务组织等。各级涉农扶持项目应向土地流转、规模经营好的地方倾斜。二要强化金融支持。各涉农金融机构要积极创新贷款担保方式。按照因地制宜、灵活多样的原则，探索发展林权、土地承包经营权、种养殖业活体动物等抵押贷款，稳步发展仓单、存单等权利质押贷款。积极推进农村信贷担保体系建设，搞好农村融资担保服务，解决农户和涉农企业担保难题。积极探索建立农业保险新机制，解决农民贷款难题。8五、几点启示（一）加强宣传引 导，是做好土地流转工作的基础。在土地流过程中，我们认真组织基层干部群众学习党的十七届三中、四中全会精神和农村土地承包法、 农村土地承包经营权流转管理办法、 合同法、 农村土地承包经营纠纷
14、调解仲裁法中共咸阳市委、咸阳市人民政府（咸字（2010）19 号）关于加快推进农村土地承包经营权流转的实施意见等法律法规，提高基层干部科学推进土地流转的能力和广大群众支持参与土地流转的积极性，从而为加快推进农村土地流转夯实了思想和工作基础。（二）健全服务机制，是做好土地流 转工作的前提。建立健全乡村土地流转服务组织，依托农经管理部门，在县设立土地经营权流转办公室，乡镇设立土地经营权流转服务中心，村级建立土地经营权流转服务站，开展土地流转供求登记、信息咨询、价格评估等工作。按照农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的有关规定，完善和健全县级农村土地纠纷仲裁机构，着力解决各类农村土地承包纠纷，依法保障土地
15、流转双方的合法权益。（三）完善扶持政策，是做好土地流 转工作的保证。一是实行土地流转直接奖励政策。由各级财政对一次性土地经营权流转规模达 500 亩或 1000 亩以上并签订流转合同 510 年以上的经营业主和出让地农户给予每亩一定额度的补助。二9是加大对土地流转的项目扶持力度。对土地规模型流转项目区，要整合土地整理、农综开发、扶贫开发、农机补贴、良种补贴等相关涉农项目，集中投入、优先支付，加快改善生产条件，提升项目区科技水平和综合生产能力，逐步培育成现代农业先导区和示范区。三是健全农村社会保障机制。加强对农民技术培训，组织流转土地的农民外出务工；借助开始推行农村养老保险试点的机遇，加大农村养老保险覆盖面，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。（四）探索创新形式，是做好土地流转工作的关键。在巩固好现有流转形式的基础上，要依托农民专业合作组织、龙头企业，鼓励农民以家庭承包经营的土地直接入股、土地集中折价入股，农民按股分红，积极探索土地作为生产要素向资本化发展的新路子。同时，还要积极探索其它形式多样的流转形式，鼓励大胆地试，大胆地闯，尽快形成既符合市场经济要求，又能最大限度地维护、实现、发展好农民群众利益的土地流转新机制。
