1、中国农村信用社 60年发展历程回顾农村信用社 60 年发展历程回顾之一(1951 年 1957 年)新生：小荷初露尖尖角从在党的七届二中全会上被提上议事日程，到 1951 年 3 月，全国信用合作汇报会议召开；从 1954 年拥有了统一的名称，到最终确立了发展章程，农村信用社在新的政治环境下获得了新生。在国家支持下，农村信用社在中国迎来了第一次大规模的发展，很快成为新中国打击高利贷、发展农村经济的有力武器。1949 年，新中国成立的声音如同春雷般响彻古老的中国大地，中国历史迎来了崭新的一页。中国信用合作事业在旧时代被压抑的热情开始萌动。崭新的政治环境、积极的政府态度、明确的发展战略一曲波澜壮阔
2、的农村信用社发展序曲就此奏响。列入国家发展战略在新中国成立前夕，农村信用合作工作就已经被中国共产党正式提上议事日程，进行战略发展规划。毛泽东在党的七届二中全会上指出：“必须组织生产的、消费的和信用的合作社 单有国营经济而没有合作经济，我们就不能领导劳动人民的个体经济逐步走向集团化，就不能由新民主主义社会发展到社会主义社会”这是我们党第一次将包含信用合作在内的合作事业发展纳入到党的战略讨论中。紧接着，建国后中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的中国人民政治协商会议共同纲领进一步明确了发展合作社事业的战略规划：“关于合作社：鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则发展合作事业，在城镇和乡村中组织供销合
3、作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社”这标志着新中国已将发展信用合作社作为一项基本国策正式纳入了国家的战略发展规划。1951 年 3 月，全国信用合作汇报会议召开，会议认为：“已经土改的地区，由于生产的恢复，农民逐渐富裕，要求积储余粮，扩大再生产；少数农民因翻身不久，家底薄弱，一旦遇到意外，便会借贷无门。有计划地开展农村信用合作事业，已成为广大农民的迫切要求。”薄一波、程子华将会议讨论的内容向党中央进行了汇报，这份名为关于全国信用合作会议的报告指出：“为了进一步发展农村信用合作社，满足农民的普遍要求，必须单独组织农村信用合作社，统一由银行领导，信用社单独成立后，其存款、贷款、存实、贷实由信
4、用社办理。”信用社的身份信息对农村信用社而言，在发展战略明确之后，如何确定组织性质、功能定位以及业务范围，成为接下来亟待明确的问题。1951 年 5 月，中国人民银行组织召开了第一届全国农村金融工作会议。中国人民银行第一任行长南汉宸在会议上指出：“信用合作是群众性的资金互助的合作组织，主要是组织农民自己的资金，调剂有无，以解决社员生产上和生活上的资金困难，银行给以资金周转及业务上的支持，并可代理银行的一些委托业务，以活跃农村金融，发展农村生产。”紧接着，为了推动信用合作事业的发展，中国人民银行总行颁发了农村信用合作社章程准则草案、农村信用互助小组公约草案和农村信用合作社试行记账办法草案。在政策
5、的引导下，农村信用社在短时间内有了更加快速的发展。1953 年底，全国试办的信用合作组织在数量上已超过了 25000 个。当时，由于各地都是在国家指导方针之下自主组织信用社，因此当时信用社的名称在各地并不统一，这为信用社的整体化发展造成了一定的混乱。为此，1954 年 1 月 19 日，中国人民银行发出了农村信用合作社组织名称按共同纲领规定称为“信用合作社”的通知（以下简称通知）。通知指出：“目前农村信用合作社，在名称上有信用合作社与信贷合作社之称，从信用与信贷的意义上来说没有什么大的区别，但却容易引起基层工作同志的误解。因此，对农村信用合作社组织名称有统一的必要。今后关于农村信用合作社组织的
6、名称，应按共同纲领规定统称为信用合作社。”紧接着，1955 年中国人民银行颁发了 农村信用合作社章程（草案） ，对农村信用社的性质和任务从规章制度上进行了更加明确的规定。至此，在中国已经诞生多年的农村信用合作社，终于明确了自己的身份：有了自己统一的名称，有了统一的组织章程，有了发展的任务目标这是一次真正意义上的重生，一场农村信用社发展的热潮在中国大地上迅速蔓延开来。在中央政府的鼓励和指导下，从 1954 年到 1956 年，全国信用合作社运动出现了一个发展的高潮。全国信用合作社的数量超过了 16 万个，社员达到 9500 多万人，包括 6800 多万农户，占全国农户总数的 60%左右。这一波发
7、展高潮的一个重要特点是，以发展信用合作社为主，此前建立的一些信用部和信用组的组织形式，也逐步转为信用合作社，全国 80%以上的乡都建立了信用合作社。农村信用社在组织农民借贷方面的作用充分显现出来，对我国 20 世纪 50 年代的农业生产和农业合作化运动起到了积极的作用。农村信用社 60 年发展历程回顾之二（1958 年 1978 年）成长的烦恼：在折腾中迷失方向这是一段充满波折和混乱的发展时期。行政手段的过度干预、发展策略的频繁调整、管理主体的几经更替，使得刚刚走上发展正轨的农村信用社在历史的折腾中再次迷失了方向。在这段时期内，农信社先后被下放给人民公社、生产大队和贫下中农组织管理，基本上成了
8、基层社队的财务部门。而后，农信社又被交由国家银行管理，成为国家银行在农村的基层金融机构，从此走上了“官办”道路，彻底迷失了合作金融的本性。对于在革命中新生的共和国政权而言，经济建设是一个全新的课题。历史经验的缺乏，急于求成的“极左”情绪的蔓延，让新中国经历了一段充满波折的发展时期。覆巢之下，安有完卵。在混乱的宏观经济环境下，由于缺乏科学的指导思想和管理方式，最根本的是在农信社定位方面缺乏共识，农信社在“折腾”中迷失了发展的方向，合作金融的本性被迫丧失，取而代之的是官办管理时期的到来。从 1958 年到1978 年，对农信社而言，称得上是一段噩梦般的经历。在这 20 年里，农信社在混乱中历尽坎坷
9、，经受了四次“折腾”。第一次折腾从 1951 年全国农村金融工作会议开始到 1958 年，农村信用社均由中国人民银行领导，从农信社发展的现实效果来看，这段时期的管理是成功的。但从 1958 年开始，席卷全国的人民公社化运动使农信社的命运开始出现逆转。1958 年 12 月，中共中央颁发了关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定，实行“两放、三统、一包”。此后，国务院专门下发文件，将农信社与银行营业所合并，称为“信用部”，下放给人民公社管理。管理体制上的变化导致了“所社合一”和“政社合一”两种局势的出现，严重影响了农信社的发展。首先，“所社合一”的组织体制将集体所有制的农信社资产与
10、全民所有制的国家银行的资产混为一谈，造成了双方在财产资金和财务上的混乱；其次，“政社合一”的管理体制客观上使农信社走上了“官办”的道路，逐步失去了在业务经营上的自主权。第二次折腾1959 年 4 月，中共中央颁发了关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定，同年5 月，人民银行总行召开了全国分行行长会议，收回了下放给人民公社的银行营业所，把信用社从人民公社信用部里分离了出来（实际是所社分离），下放给生产大队，变为“信用分部”。信用分部开始沦为生产大队平调社员财物的工具。1962 年，中央政府在总结经验教训的基础上，决定将农信社的领导权从生产大队收回，由中国人民银行进行全面、彻底的垂直领导。同年 1
11、1 月，中央政府又批转了人民银行关于农村信用社若干问题的规定，决定恢复信用社的性质和任务，重新明确了农信社组织的独立地位，重新赋予农信社在业务方面的自主权，信用社干部的待遇按照人民公社同级干部的待遇标准执行。上述措施的实施，使农信社得到了恢复和发展，又开始走向健康发展的道路。第三次折腾然而，一波未平一波又起。1966 年，刚走上健康发展道路的农信社又被文化大革命卷入了动荡的漩涡。“文革”开始后，不少人在对待农信社的职能是什么、该为谁服务等问题的态度上再次出现了分歧。1968 年 8 月，毛泽东发表了关于教育革命的“最新指示”：“在农村，则应由工人阶级最可靠的同盟军 贫下中农管理学校。”这条关于
12、学校管理的指示，被迅速应用于对农信社的管理中。不少地方出现了信用社干部大换班，或者大批下放回家，人才的大量流失对信用社的发展造成了毁灭性的打击。经过近 3 年的折腾，贫下中农管理、“亦工亦农”的经营管理体制对信用社发展的负面影响越来越明显，很多地方的信用社基本上处于名存实亡的状态。为此，1972 年 10 月，中国人民银行召开全国银行工作会议，重新明确了信用社职工的政治和经济待遇，不再要求信用社走“亦工亦农”的道路。1974 年 6 月，中国人民银行召开全国农村金融工作座谈会。会议指出，贫下中农的管理任务，应该是在公社党委领导下，对信用社职工进行改革教育，它是权力机构，不是执行机构。会议明确要
13、求，信用社要积极自主开展业务，加强财务管理。这次会议彻底收回了贫下中农组织对信用社的管理权，重新赋予了农信社在业务上的自主权。农村信用社开始踏上了回归自我的道路。第四次折腾1977 年，受“左”的思想影响，再加上过去把信用社下放给基层政权管理的教训，国务院颁发了关于整顿和加强银行工作的几项规定。其中第七条规定。“信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构。”为贯彻上述决定，中国人民银行总行于 1978 年 5 月就信用社的机构设置、人事管理、业务经营、财务制度等方面作出了具体规定，统交银行管理。信用社再次被打上了“官办”的烙印，沦为银行的附庸。在这段混乱的历史时期，信用合作事业受到了“
14、左”的思想的严重干扰，发展方向一再偏离了合作的性质，管理体制几经折腾，信用合作经济组织的原则被蚕食殆尽，既丧失了合作组织的特征，也丧失了金融组织的特征。信用社的干部队伍、资金和业务均受到了严重的破坏和损害。农村信用社 60 年发展历程回顾之三（1979 年 1996 年）找回自我：“信用合作号”离岸起航对于经历了长期迷惘阶段的农信社而言，这是一段向合作金融组织本性回归的历史，主要体现在对合作社“官办”体制的反思和初步调整。1979 年农行恢复以后，农信社进入农行代管时期。虽然对农信社的管理仍带有“官办”因素，但农信社在业务开展上的自主性和管理上的民主性开始得以恢复，尤其是 1984 年国务院批
15、转了关于改革信用社管理体制的报告以后，农信社正式踏上了全面恢复“三性”、由“官办”到“民办”的回归之路。自创办之日起，农信社就是群众性的合作金融组织，在发展过程中，太多人为的外界因素的干扰，让它逐渐丧失了自我，成为银行的附庸。党的十一届三中全会带来的改革春风，开启了农村信用社的回归之路。迎来改革春风1979 年 2 月，国务院发出关于恢复中国农业银行的通知，其中，对农信社的归属、机构设置等问题作出了明确规定，并指出：“现在信用社的任务很重，人手不足。为了加强农村金融工作，信用社由省、市、自治区确定编制，抓紧配齐。信用社职工的管理、政治待遇和口粮要同银行职工一致起来。信用社要不断提高经营管理水平
16、，任何单位不得平调或挪用信用社的资金。”根据该通知的精神，各地在抓紧恢复农行的同时，也加强了对农信社的领导。在坚持农行领导的管理体制下，农信社的改革开始启动。1984 年 6 月，农行就农信社改革问题向国务院作了专题报告，8 月，国务院将关于改革信用社管理体制的报告批转各地执行。报告指出：“信用合作社管理体制必须抓紧改革，同时改革又是十分谨慎的，农业银行要加强对信用社的领导，不宜改变隶属关系。通过改革，恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，充分发挥民间借贷的作用，把信用社真正办成群众性的合作金融组织。”在农信社的改革发展史上，这是
17、一份富有重要意义的改革指导文件，它不仅标志着信用社以恢复“三性”为主的改革开始在全国大范围地铺开，而且明确了农信社“自主经营、自负盈亏”的独立法人的改革方向。县联社应运而生在从 1984 年开始的这轮改革中，影响最为深远的改革措施当属县级联社管理体制的建立。县联社的建立，对于加强基层社的建设，对于进一步恢复和加强农信社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性都发挥了极大的促进作用。它的建立不仅增强了农信社的内部管理能力，更为重要的是，这是信用社走向完全自主管理和发展的一个重要标志。当时的县联社主要有两种类型：一类是由农村信用合作社交纳会费，行使管理协调职能；另一类由农村信用合作社投资入股
18、，除行使管理协调职能外，还从事调剂农村信用合作社的资金余缺、组织清算等信贷业务。虽然当时县联社工作的开展，仍然必须坚持农行的领导，日常工作仍由县支行合作股负责。但不可否认的是，与县联社管理体制建立前相比，农信社在经营自主性以及内部管理方面确实有了明显的提高，独立自主的组织地位得以逐步重塑。体制改革有效地促进了农信社的发展，经营活力不断增强，业务发展日益活跃，在调节农村经济、支持农村商品经济发展等方面的作用越来越大。到 1988 年末，农信社机构、网点近 40 万个，建立县联社 2200 多个，占全国县市总数的 80%以上。从业人员 76 万多人，各项存款余额达到 1400 亿元，各项贷款余额
19、912 亿元，向国家提供资金约 600 亿元。1989 年，农信社进入治理整顿阶段，主要开展强化内部管理、整顿金融秩序的活动。在这一阶段，通过清股、扩股，密切了信用社与社员的经济联系，经营管理体制有了明显改善，内部经营机制逐步向自主经营、自负盈亏的方向转变。“行社脱钩”水到渠成随着农信社实力的不断增强，关于“行社脱钩”的呼声日益高涨。1996 年 7 月13 日，全国农村金融体制改革工作会议在京召开，明确了农村金融体制改革的目标：建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融等各种金融机构分工协作的服务体系。同时，会议也对推进农信社管理体制改革的步骤和方式作出了明确安排：“用两年左右的时间
20、，分期分批完成农村信用社管理体制改革。改革由上而下地进行，先按合作制原则改革乡镇信用社，再完善充实县联社，经验收再把农村信用社的行政管理职责由农行转到人行。经批准，在经济发达地区可试点将农村信用社改制为农村合作银行的组织体制。”会议要求，加强县级联社的建设和管理，为下一步行社脱钩做好准备。在经历了长期的迷惘之后，农信社真正看到了实现独立发展的希望。1996 年 8 月，国务院农村金融体制改革部际协调小组发布农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案的通知，正式宣告农信社与农行脱钩。从 9 月开始，全国 5 万多个农村信用社和 2400 多个县联社逐步与农行顺利脱钩。这标志着经历了长期的迷
21、惘与等待之后，农信社重新走上独立发展之路。“登高星河近，创新天地宽，潮平两岸阔，风正一帆悬。”在市场经济体制改革的大潮中，“农村信用合作号”正式拔锚起航，驶向属于自己的明天。农村信用社 60 年发展历程回顾之四（1997 年-2002 年）独立发展：改革航船乘风破浪这是一段包含着合作制价值回归、管理体制创新、产权模式探索“三重意义”的改革发展时期。从 1996 年开始的这轮改革，其核心是把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。从更深层次意义上讲，这是一段农村信用社价值核心由“官办”银行向“民办”合作金融组织回归的历程。站在今天的历史台阶上，回顾农村信用
22、社改革的这段历史，与农行顺利脱钩无疑是农村信用社管理体制改革迈出的最为关键的一步，它是农村信用社管理体制改革征程上的一次历史性突破，为把农村信用社真正办成合作金融组织、建立我国合作金融新体制提供了前提。重塑合作制1997 年，对于重新踏上合作制发展正轨、开始自己新的改革发展道路的农村信用社而言，是富有重要意义的一年。1997 年 2 月，全国农信社管理体制改革工作会议在北京召开，这是自“行社脱钩”以后农村信用社系统召开的第一次大规模、高规格的工作会议，这次会议为下一步如何深化农村信用社改革指明了方向，初步勾画出了建立我国合作金融新体制的主体框架。规范合作制、加强自主管理、组建自律组织、创新金融
23、监管等一系列新的概念成为改革中新的关键词，一场围绕这些改革关键词而展开的新的改革运动由此拉开了帷幕。1997 年 3 月 8 日，国务院农村金融体制改革部际协调小组办公室发布了 关于开展规范农村信用社工作的意见，对按合作制原则规范农村信用社工作的主要内容、政策以及实施步骤作了具体安排，标志着以合作制规范农村信用社的改革进程正式启动。在推动以合作制规范信用社改革进程的同时，1997 年 6 月 5 日，国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步做好农村信用社管理体制改革工作的意见，进一步明确了中国人民银行对于农村信用社改革的监管职责，要求中国人民银行加强对农信社改革的监督管理，防范和化解农信社的风险
24、。6 月 12 日，中国人民银行农村合作金融监督管理局正式成立，全面承担起了对农信社改革的领导、监管职责。同年 9 月，中国人民银行颁布了农村信用合作社管理规定和农村信用合作社县级联社管理规定。11 月，又颁布了农村信用社章程（范本）和农村信用社县级联社章程（范本）。这是一系列在我国农村信用社改革发展史上具有深远意义的法规性文件，它们为加强对农村信用社以及县级联社的监管，为规范其行为，保障其依法、稳健运行，提供了明确的法规依据，标志着我国农村信用社管理体制正式走上了按合作制原则规范、改革和发展的轨道。50 年的风风雨雨，曲折艰难的发展历程。按合作制在全国范围内规范农信社，不仅是管理体制上的一场
25、革命，也是一场在思想观念、经营方式上的重大变革。省级自律体制初建在按合作制原则加快推进农信社规范工作的同时，另一项对农信社改革影响深远的工作 组建农村信用社省级自律管理组织也在悄然酝酿之中。随着改革的推进，中国人民银行越发意识到农村信用社改革规模庞大、各地情况不一，单靠人民银行的监管力量很难全面覆盖整个农村信用社体系的改革，因此组建省级行业自律组织被提上了日程。1999 年 4 月，中国信用合作协会筹备办公室宣告成立，其使命是指导各省因地制宜地建立起行业自律组织，这标志着农村信用社在系统行业自律组织建设工作上迈出了重要的一步。1999 年 4 月 28 日，全国首家信用合作协会 黑龙江信用合作
26、协会在哈尔滨率先成立。建立农信社行业自律管理组织，对于全国农村信用社逐步建立以农信社自主经营、自我约束为基础，以县级联社、省级行业协会自律管理、中国人民银行依法监管的新型合作金融管理体制框架的构建具有重要意义，标志着农村信用社管理体制改革又迈出了实质性的一步。至同年 11 月末，全国首批五省（黑龙江、陕西、四川、浙江、福建）省级信用合作自律管理组织试点工作全部完成，试点省份的农信社行业管理职能也逐步移交给了行业协会，中国人民银行由此顺利地实现了与农村信用社行业管理和监管职责的分离。至此，农村信用社开始真正走上了自主管理的道路。在上述五省完成通过省级自律组织实施对农村信用社改革的管理探索之后，1
27、999年 12 月 18 日，全国首家省级农村信用合作社联合社 宁夏回族自治区农村信用合作社联合社正式创立，标志着对农村信用社行业管理体制的探索进一步深化、升级。新产权模式探索启程随着改革成效的不断显现，全国农村信用社经营活力得到了极大的释放，农村信用社的整体实力不断增强，对农村信用社进行产权改革的探索和呼声也开始日益高涨。2000 年 4 月，时任国务院总理朱镕基到江苏省视察农村信用社的改革工作，并召开专题座谈会，了解和听取了各方对深化农村信用社改革的意见和建议。最为重要的是，此次座谈会初步明确了在江苏省进行农村信用社产权改革探索的态度。2000 年 7 月，国务院正式批准在江苏省进行农村信
28、用社改革试点，一场全面清产核资、建立统一法人体制的改革运动在江苏掀起高潮。统一法人后，江苏省原有的 1746 个农信社合并为 82 个独立的县级法人。这种以县为单位的统一法人体制，解决了农村信用社规模小、抗风险能力弱、社会信用较低的问题，同时，在改革支农服务、加强内部管理等方面也显现出了良好的成效。2001 年末，全国首批农村商业银行在江苏张家港、常熟、江阴相继成立，这标志着我国农村信用社产权改革有了重大突破。农村商业银行产权模式和经营机制的尝试，也使得我国农村信用社商业化、市场化的改革方向逐渐明朗。农村信用社 60 年发展历程回顾之五（2003 年 6 月 今）走进新时代：沿着市场化的航向前
29、进这是一段对农信社长远发展方向及策略进行重新思考和选择的历史进程。市场化改革方向的确立，成为有着 50 多年发展历史的农信社摆脱历史泥潭、踏上快速发展轨道的历史转折点。回顾以往几次农信社改革，在改革方向及策略选择上基本都是以行政力量为先导，而从 2003 年开始的新一轮改革则转向以市场为先导。无论是产权模式选择，还是管理体制变更；无论是经营规模和地域的扩张，还是资产重组乃至市场退出，是否符合市场化、商业化的方向成为考量改革成败的唯一关键词。“合作制”价值理念的回归让农信社重新找回了自我，但金融业市场化的发展趋势，却让坚守“合作制”的农信社感到无所适从。单纯的合作制产权结构、与市场经济脱节的经营
30、模式以及沉重的历史包袱，成为横亘在农信社发展道路上的“三座大山”。2003 年，一份文件揭开了农信社向现代金融企业改革的历史新篇。2003 年 6 月 27日，国务院正式下发深化农村信用社改革试点方案的通知，决定在浙、鲁、赣、贵、吉、渝、陕、苏八省市率先进行改革试点。新一轮农信社改革的历程由此开始。突破 省级政府主导央行资金扶持针对农村信用社在发展中的现实困境，新改革试点方案指出：由省级政府承担辖内农信社的管理和风险责任；可以选择股份制、股份合作制、继续维持合作制等制度形式，推行股权结构多样化、投资主体多元化，吸收各类经济主体和自然人入股；给予八省市部分农信社保值储蓄利息贴补及适当税收优惠政策
31、；农信社历年亏损和资产损失由中央和地方共同分担，由中国人民银行通过发行专项票据的方式核销农信社自2002 年以来的历年亏损和资产损失的一半。新一轮改革明确了地方政府的管理责任，使得农信社改革在地方上不再是没人管的孩子，省级政府的全面介入，也使得农信社能够在行政力量的支持下，找到一条符合当地实际的改革发展之路。而发展体制的多样化选择，也使农信社可以根据自身情况，选择适合自己的发展模式，不再刻板地死守着“合作制”的概念。最值得关注的是，来自央行的资金扶持和税收上的优惠措施，让背负着沉重历史包袱的农信社获得了发展急需的资本金，有了喘息的机会，同时央行所设定的票据兑付条件，也为推进农信社改革带来了动力
32、和信心。实践证明，按照改革试点方案设计进行的产权制度改革，解决了农信社所有者缺位这一根本问题，抓住了农信社改革的要害。试点地区农信社改革的示范效应，大大激发了其他省份农信社参与改革的积极性。在这种背景下，2004 年 8 月 17 日，国务院下发了国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见，进一步扩大了深化农信社改革试点范围，新增加 21 个省区市作为改革试点。一场农信社改革的燎原之火燃遍了中国大地。与此同时，来自央行的资金支持也逐步到位，给在改革道路上前进的农信社源源不断地输送能量。2004 年 3 月 4 日，首批中央银行专项票据发行，共向 8 省（市）272 家联社发行中央银行专项票据 119 亿元。而改革的效果也更明显地显现出来，当年全国农信社历史性地首次实现了轧差盈利。挑战 垄断松动“一家独大” 成历史2006 年，银监会的一纸文件彻底宣告了农村金融市场竞争时代的来临。2006 年 12月 22 日，中国银监会公布了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支
