1、 中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例释义 第一章 总 则 【本章提要】本章共有 9条。包括对本条例的立法目的和立法依据、适用范围、基本原则、主管机关和职责、防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急能力建设规划、应急反应机制、 应急预案、 监测、监视机制以及报告或者举报等规定。 第一条 为防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境，根据中华人民共和国海洋环境保护法，制定本条例。 【释义】 本条共一款，是关于立法目的和立法依据的规定。 1、 关于立法目的，本条例明确了就是防治船舶及其有关作业活动污染 海洋环境。 海洋环境是指地球上连成一片的海和洋的总水域，包括海水、溶解和悬浮于水中的物质、海底沉
2、积物和生活于海洋中的生物，还包括滨海湿地和与海岸相连或者通过管道、沟渠、设施，直接或者间接向海洋排放污染物及其相关活动的沿海陆地。海洋是人类赖以生存和发展的重要物质基础和客观环境。人类正在把生产和生活空间向海上推进和扩张。海洋环境的开发利用对于社会经济的持续健康发展起着基础产业的作业，是人类解决面临的人口、资源、环境等诸种重大危机的重要出路，已成为人类社会持续发展的重要因素。开发使用海洋资源，需要良好的海洋环境。海洋环境不仅关系到渔业、旅游业、航运业等产业的发展，而且是实现海洋经济可持续发展的基本保障。海洋环境保护随着海洋作用的加强与深化，已成为海洋事业的重要组成部分和不可或缺的内容，其领域日
3、趋广泛，内容日益深刻，越来越受到人们的关注。 我国是海洋大国，拥有包括大陆岸线和岛屿岸线在内的总长度达 3.2 万多公里，众多岛屿，包括内海、领海领域和专属经济区、大陆架管辖海域在内的的总面积 473 万平方公里的辽阔海域。海洋事业及其环境保护事业的发展，对于人口众多、人均资源占有量低的我国来说， 无疑是经济社会环境可持续性发展的推动力量和强有力的基本支持领域，已成为决定国家经济实力、发展潜力以及政治和军事战略地位、生态安全乃至主权利益的重要因素。我国已经明确提出了建设“资源节约型、环境友好型社会”，把其确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务，这是全面落实科学发展观，加快构建社会主义
4、和谐社会，促进人与自然和谐发展。特别在当前我国经济持续高速增长，人口将继续增加，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大 。包括海洋环境在内的环境问题是中国未来发展所面临诸多问题中最具挑战性的问题之一。 海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把 物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。污染和损害海洋环境的来源多且复杂，分布广泛，途径和方式多样，有陆地污染源，也有来源于海上污染的。船舶及有关作业活动 是海上污染 源 之一 。 我国是航运大国，对外贸易的 90%是通过海运完成的。随着我国经济持续稳定
5、的发展，我国海域的海运量逐年大幅度增长，特别是石油、天然气、化学危险品等货物运输量也迅猛增长。自1993年我国成为石油纯进口国以来，石油进口量不断攀升，我国已经成为世界第二大石 油消费国。 2007年我国经海运共进口原油1.63亿吨，沿海石油运输量超过 2亿吨，由于大部分进口石油通过海上船舶承运，石油运量的增加船舶运输密度增加，加剧了海域通航环境的复杂性，船舶大型化发展趋势，使船舶发生溢油污染事故风险不断增加。 1978 1987 年 10 年间，我国沿海共发生386 起船舶溢油事故，平均每年发生事故 35 起； 1988 年到 1997年 10 年间，共发生了溢油事故 1,856 起，平均每
6、年 186 起，相当于每两天发生一起，其中溢油 50吨以上的重大事故 74起，溢油量达 3.7 万吨。 1998 年到 2008 年 10 年间， 我国沿海发生了718 起船舶溢油事故，溢油总量达 11749 吨，平均每年发生事故71.8起，相当于每周发生 1.38起；其中溢油 50吨以上的重大事故 34 起，溢油量达 10327 吨。每次船舶溢油事故都给周边海域的生态环境造成了严重损害。如 1999 年 3 月 24 日，“闽燃供 2”号油轮与“东海 209”号油轮在珠江口北域相撞，“闽燃供 2”号溢出重油 589.7 吨，使珠海这座美丽的城市遭受惨重的损失，著名的风景区情侣路、珠海渔女雕像
7、都沾满油污。污油随风浪漂移扩散至珠海的金星门、淇澳岛、唐家湾等水域，乌黑的油带延绵300 多平方公里， 1.4 万公顷水产养殖场受到污染损害， 35 公顷红树林面临死亡。据估计，清污费及污染损失达 4000 多万元。又如 2003 年 8 月 5 日， 停泊在上海黄浦江上游水源保护区吴泾热电厂码头的中海集团的 “ 长阳 ” 轮被不明小船撞击，溢 出燃料油 85 吨 ， 污染面积达 10公里 ，使上海市 取水口 受到严重威胁。上海市政府组织了近 2000 名武警官兵和 400 多名清污人员进行清污。据初步估计，清污费及污染损失达 1700 多万元。 这些 事故案例生动地说明 船舶污染 事故 的
8、风险，其污染损害令人触目惊心。因此，在我国防治船舶及其有关作业活动造成海域环境污染，是十 分必要和迫切的。 2、 关于立法依据，本条例明确依据的是中华人民共和国海洋环境保护法。 我国早在 20 世纪 70 年代就开展了海洋环境保护工作，并于1982年 8月 23 日第五届全国人大委员会第 24 次会议通过了海洋环境保护的综合性法律中华人民共和国海洋环境保护法， 1983年 3 月 1 日起施行，这也标志着我国海洋环境保护工作开始步入法治的轨道。该法是调整人们利用海洋环境、保护海洋环境的活动中所发生的社会关系的法律规范，是进行海洋环境保护的基本依据。该法的出台对于促进沿海经济建设，推进海洋环境保
9、护事业的发展，挤到了积极 作用。但由于该法制定时正值改革开放初期，当时对海洋环境保护的认识有着局限性，随着我国改革开放的不断深入，沿海经济的快速发展，以及保护海洋环境实践的发展变化，法本身的不适应性和实施过程中暴露出的问题愈加明显。特别是随着我国相机批准加入了联合国海洋法公约、 1969年国际有无损害民事责任公约 1992 年议定书、 1990 年国际油污防备、反应和合作公约等国际海洋环境保护公约和议定书，导致我国在国际海洋环境保护事物中的权力和义务发生变化，即享有国际公约赋予的权力和利益，也要履行我国作出的承诺，对此应在我国法律 中予以体现。为此， 1999 年 12 月 25日第九届全国人
10、大常委会第 13 次会议通过了中华人民共和国海洋环境保护法的修订。新修订的中华人民共和国海洋环境保护法共计十章，依次为：总则、海洋环境监督管理、海洋生态保护、防治陆源污染物、海岸工程建设项目、海洋工程建设项目、倾倒废弃物、防治船舶及有关作业活动等对海洋环境的污染损害，法律责任和附则，共 98 条，对海洋环境的保护进行了规定。其中，第八章“防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害”就是针对防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规定。 第二条 防治船舶及其 有关作业活动污染中华人民共和国管辖海域适用本条例。 【释义】本条共一款，是本条例适用范围的规定。 关于本条例适用范围，主要指人和事的效力、地
11、域效力 。 1、 本条例的对人和事的适用，是防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境。关于“船舶”，包括范围很广，无论体积大小、构造质料、外观形状、动力配置如何，凡是能在水上航行的装置，都可称为船舶。但不同的 国际公约和 法律，因其调整的法律关系不同，对船舶的定义也不尽相同。 国际公约中，如 1973 年国际防止船舶造成污染公约 1978 年议定书 （ MARPOL73/78）第二条“船舶” 系指在海洋环境中运行的任何类型的船舶，包括水翼船、气垫船、潜水船、浮动船艇和固定的或浮动的工作平台。 1990年国际海上 油 污防备、响应和合作公约 （ OPRC90） 第 2 条“船舶”系指在海洋环境中营运
12、的任何类型的船舶，包括水翼船、气垫船、潜水器、和任何类型的浮动艇筏。 1992 年国际油污损害民事责任公约 （ CLC92）中 “船舶”是指实际装运散装货油而建造或改建的任何的海船和海上运输工具 。而在国内法律中， 如中华人民共和国海商法第三条采取列举和概括的方式规定，“船舶”是指海船和其他海上移动式装置。 中华人民共和 国船舶登记条例 中规定 “ 船舶 ” 系指各类机动、非机动船舶以及其他水上移动装置，但是船舶上装备的救生艇筏和长度小于 5米的艇筏除外。 中华人民共和国海上交通安全法第五十条采取列举的方式规定，“船舶”是指各类排水或非排水船、筏、水上飞机、潜水器和移动式平台。中华人民共和国内
13、河交通安全管理条例规定，“船舶”是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他水上移动装置。本条例也参照这些法律、行政法规的规定，将“船舶”定义为各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器以及其他水上移动 装置。根据本条例的规定，“船舶”必须符合以下三个要件，第一，必须是移动装置。这里所说的排水或者非排水即是机动或者非机动。这里所说的船，是指钢质、木质及其他材料制成的作为水上交通工具的移动装置。艇，是指较轻便的船，如游艇。筏，是指用竹、木、羊皮、牛皮或者其他材料排编扎成的水上浮运工具。水上飞行器也就是水上飞机，是指水上飞行的工具。潜水器，是指在水中潜移的船舶
14、，如潜水艇。其他水上移动装置，是指本条例已明确列举的移动装置以外的能够在水上移动的构造物 ， 包括移动式平台、浮式储油装置等。第二，必须以航行为主要目的。这里 所说的航行，应作广义理解，包括水面浮移、水面飞行、水中潜移，还包括自航或者非自航等。第三，必须是在海上航行。这一要件要求，船舶的航行区域必须是海上，如果在内河航行，就不是本条例所称的“船舶”。凡是符合上述三个要件的，都是船舶。 关于“有关作业活动”，包括船舶本身的活动，也包括与船舶相关联的作业活动。船舶本身的活动，包括船舶因航行、生产、施工、勘探、开发、旅游、科研、竞技、公务等方面的需要而进行的各种活动；与船舶相关联的作业活动，包括了船
15、舶货物装卸、过驳、装箱、充罐和船舶清舱、洗舱、修造、打捞、拆解以及船舶燃 料（油料）供受、船舶污染物回收、利用船舶进行水上水下施工等作业活动。 2、 关于本条例的地域适用，本条例第一条已经明确了“为防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境”，因此，本条例适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。其中 :(1)“内水”在中华人民共和国海洋环境保护法第九十五条中作出了专门的含义解释，是指我国领海基线向内陆一侧的所有海域，是构成国家领水的组成部分。 (2)“领海”、“毗连区”在中华人民共和国领海及毗邻区法中作出了规定。中华人民共和国领海为 邻接中华人民共
16、和国陆地领土和内水的一带海域。我国领海宽度为 12海里。领海是国家领土的组成部分，国家在领海内享有的权利，除外国船舶享有无害通过主权外，与内水相同。我国对领海的主权及于领海上空、海床及底土。中华人民共和国毗连区为领海以外邻接领海的一带海域。毗连区的宽度为 12 海里。中华人民共和国有权在毗连区内，为防止和惩处在其陆地领土、内水或者领海内违反有关安全、海关、财政、卫生或者入境出境管理的法律、法规的行为行使管制权。 (3)“专属经济区”、“大陆架”在中华人民共和国专属经济区和大陆架作出了规定。中华人民 共和国的专属经济区为中华人民共和国领海以外并邻接领海的区域，从测算领海宽度的基线量起延至 200
17、海里。中华人民共和国的大陆架为中华人民共和国领海以外依本国陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土；如果从测算领海宽度的基线量起至大陆边外缘的距离不足 200 海里，则扩展至 200海里。我国在专属经济区和大陆架享有主权性权利，有权保护和保全专属经济区和大陆架的海洋环境及其资源。 同时，根据中华人民共和国海洋环境保护法第二条规定，“在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的， 也适用本法。”由于海洋是一个流动的整体，船舶及其相关作业活动排放到某一海域的污染物会随着海洋运动扩散影响到另一个海域。在我国管辖海域范围外排放污染物，也就有可能对我国海洋环境造成
18、污染损害，侵犯我国的主权、主权性权力、专属管辖权等。为了维护我国的海洋权益和有关主权，我国的法律、法规有必要规定域外权利，这 与联合国海洋法公约的相关规定也是一致的。 联合国海洋法公约“海洋环境的保护和保全”部分中规定：“各国应采取一切必要措施，确保其管辖或控制下的活动的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其 管辖或者控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其他其按照本公约行使主权权力的区域之外。” 第三条 防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境，实行预防为主、防治结合的原则。 【释义】本条共一款，是关于基本原则的规定。 “预防为主、防治结合”的原则既是我国环境保护工作的
19、一项基本原则，也是我国船舶污染防治工作长期经验的总结和指导方针。这项原则主要是指采取各种预防措施，防止船舶及其有关作业活动污染海洋环境问题的产生和恶化，或者把船舶及其有关作业活动污染海洋环境控制在能够维持海洋生态平衡、保护人体健康和社会物质 财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。该原则明确了预防和治理的关系，确定了防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的途径和方式，要求要以“预防为主”，做到“防患于未然”，把消除船舶及其有关作业活动污染海洋环境的措施，是实施在活动之前或之中，从根本上消除产生污染海洋环境问题的根源，减轻事后治理所付的代价。同时，采取各种有效措施，治理船舶及其有关作业活动已经造成的海洋环境的污染损害。只有这样，才能将船舶及其有关作业活动污染海洋环境的危害降低到最小，有效的保护海洋环境，实现海洋事业可持续发展的战略。船舶安全和防治污 染工作，关系到国家利益和人民生命财产安全，关系到经济发展和社会的长治久安。为此，胡锦涛同志多次强调：“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”，“任何生产经营单位都要努力提高经济效益，但是必须服从安全第一、预防为主、防治结合的原则”。可见，预防为主、防治结合的原则是党和政府对船舶安全和防治污染工作的基本要求，是各级人民政府及其有关部门实施船舶安全和防治污染监管的重要内容，
