1、 国土资源“十二五”规划纲要 国土资源部 二 一一年五月 2 目 录 第一章 面临的形势 . 5 第一节 “十一五”成效显著 . 5 第二节 “ 十二五”面临更加严峻复杂的形势 . 9 第二章 指导思想和发展目标 . 12 第一节 指导思想 . 12 第二节 主要目标 . 14 第三节 政策导向 . 17 第三章 提升国土资源保障和服务能力 . 19 第一节 保障科学发展用地需求 . 19 第二节 提高矿产资源保障能力 . 21 第三节 增强地质公共服务能力 . 24 第四节 提升海洋资源保障能力 . 26 第五节 提升测绘公共服务能 力 . 28 第四章 强化国土资源保护 . 30 第一节
2、严格保护耕地 . 30 第二节 加强矿产资源保护 . 32 第三节 加强海洋资源保护与权益维护 . 33 第四节 加强地质环境保护 . 34 第五章 大力推进资源节约集约利用 . 35 第一节 大力推进土地节约集约利用 . 35 3 第二节 提高矿产资源开发利用效率 . 37 第三节 积极发展绿色矿业 . 38 第六章 加强地质灾害防治与国土综合整治 . 39 第一节 加强地质灾害防治 . 39 第二节 编制实施国土规划 . 41 第三节 推进国土综合整治 . 41 第七章 深化国土资源管理制度改革 . 42 第一节 推进国土资源市场建设 . 42 第二节 健全国土资源宏观调控 机制 . 44
3、 第三节 推进国土资源管理依法行政 . 45 第四节 规范推进农村土地管理制度改革 . 47 第五节 健全深化地质找矿新机制 . 48 第六节 加快国土资源信息化建设 . 50 第八章 加强国土资源科技创新与国际合作 . 51 第一节 推动国土资源重点领域技术创新 . 52 第二节 完善国土资源科技创新与支持体系 . 53 第三节 推进国土资源卫星应用体系建设 . 54 第四节 培育发展资源新兴产业 . 55 第五节 加强国土资源领域国际合作 . 56 第九章 积极实施国土资源领域重大工程 . 57 第一节 国土资源调查评价工程 . 58 第二节 地质矿产保障工程 . 59 4 第三节 国土资
4、源科技创新工程 . 61 第四节 国土综合整治工程 . 62 第五节 地质灾害防治工程 . 63 第六节 国土资源信息化工程 . 63 第七节 地质资料开发利用工程 . 63 第十 章 保障措施 . 64 第一节 加 强国土资源队伍 建设 . 65 第二节 推进国土资源共同责任机制建设 . 66 第三节 加强规划制度化管理 . 67 5 根据国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，结合资源国情、阶段特征和管理实际，编制 国土资源“十二五”规划纲要（以下简称纲要）。纲要阐明“十二五”时期国土资源管理的指导思想、主要目标、重点任务和重大举措，是落实经济社会发展目标任务的重要部署，是指导未来五年国土
5、资源改革发展的行动纲领。 第一章 面临的形势 “十一五”时期，国土资源系统坚持解放思想、深化改革，积极主动服务、严格规范管理，各项工作取得重大进展。“十二五”时期，保持经济平 稳较快发展，加快转变经济发展方式，国土资源管理既面临重大历史机遇，也面临诸多风险挑战。 第一节 “十一五”成效显著 五年来，国土资源系统坚决贯彻落实党中央、国务院的重大决策部署，坚持统筹保障发展和保护资源，积极构建保障和促进科学发展新机制，全面推进国土资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用，在配合应对国际金融危机巨大冲击、抗击汶川地震等特大自然灾害、促进经济平稳较快发展等方面成效显著。 严格耕地保护，保障了国家粮食安全
6、。 坚持最严格的耕地保护制度，加强土地规划和计划管控，严格建设用地审批管理，大力推进农村土 地整治，强化地方政府及其主要领导耕地保护责任，调动农民保护耕地积极性，有效遏制了耕地减少过快的势头，为保障国家粮食安全、经济平稳较快发展和社会和谐稳定发挥了6 重要作用。“十一五”期间，全国建设占用耕地 1717 万亩，土地整治新增耕地 1967 万亩，新增耕地大于建设占用耕地；同期灾毁耕地 191 万亩，生态退耕 585 万亩 1，农业结构调整减少耕地81 万亩，增减相抵，全国耕地净减少 607 万亩，年均减少 121.4万亩，远低于“十五”期间年均 1848 万亩的减少量。经过各方面努力，守住了 1
7、8 亿亩耕地红线，基本农田面积稳定在 15.6 亿亩以上，农村土地整治面积达 6000 多万亩，经整治的农田产出率提高 10% 20%，“十一五”耕地保护目标全面实现，为粮食连续 7 年增产奠定了坚实基础。 提升资源保障能力，有力支撑了经济社会发展的资源需求。 “十一五”期间，共批准新增建设用地 3300 多万亩，保障了城乡建设、基础设施、民生改善等对土地的合理需求；严格落实国务院关于促进节约集约用地的通知（国发 2008 3 号文），土地节约集约利用水平显著提高，单位国内生产总值建设用地面积下降 29%。贯彻落实国务院关于加强地质工作的决定（国发 2006 4 号文），加大地质勘查投入，加快
8、构建地质找矿新机制，地质找矿成效显著。 全国地质勘查共投入资金 4032 亿元，其中油气勘查投入 2753 亿元，年度投入明显增长。新增石油、天然气地质储量 56 亿吨和 3 万亿方，新增煤炭资源储量 3380 亿吨、铁 71 亿吨、铜 1656 万吨、铅锌 3345 万吨、铝土矿 5.1 亿吨、金 2226 吨；主要矿产品产量持续增加，石油近 10 亿吨、天然气 3800 亿立方、煤炭 140 亿吨、铁矿 40 亿吨；形成一批新的1 “十一五”期间，国家安排生态退耕计划 400 万亩，实际退耕 585 万亩，超出部分为“十五”计划延期实施和地方自发退耕 . 7 国家级战略资源基地，显著提高了
9、国内重要矿产供给能力。 积极参与宏观调控，促进了经济平稳较快发展。 积极主动 应对国际金融危机的影响，深入开展“保经济发展保耕地红线工程”，实施差别化管理，优先保障国家重点项目和民生项目用地，有力支撑了经济回升向好。落实区域发展总体战略，出台用地支持政策，促进了区域协调发展。实行稀土、钨和锑年度开采总量指标控制，对 高铝粘土矿产和萤石 实行限制性开采，促进了优势矿产的保护。加快推进矿产资源开发整合，煤、铁、磷等重要矿产勘查开发布局进一步优化。截至 2010 年底，全国整合矿区 6574个，减少矿业权 2.6 万多个。对比 2005 年， 2010 年全国矿山数量净减少 1 万个，增加矿山开采产
10、量超过 10 亿吨。 加快推进土地和矿业权市场建设，提高了资源配置效率。 严格落实工业用地和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，遏制工业用地和经营性用地低成本扩张。土地市场建设和发展有力地促进了土地资产化进程，为城乡建设提供了大量资金支持。 20062010 年，全国土地招拍挂出让面积占年度出让土地总面积的比重由 32.4%上升到 88.3%，国有建设用地出让合同价款达 7 万亿元。大力推进矿业权有偿取得，全国矿业权出让 111944 宗，涉及价款 102.1 亿元。截至 2010 年 12 月，全国矿业权配号系统配号 11.6 万个，约占有效矿业权数的 77%。 以市场为主导的资源配置体系基本建
11、立，市场配置资源机制进一步完善。 拓展国土资源管理服务领域，积极推进社会民生建设。 推进征地制度改革试点，提高征地补偿标准，探索建立征地补偿安置长效机制。征地补偿标准提高 30%以上， 2500 多万被征地农民纳8 入社会保障。保障性住房供地超过 68 万亩。稳妥推进集体建设用地流转，加快建立城乡统一土地市场，有序推进农村土地管理制度改革，促进了农业增效、农村发展和农民增收，推动了城乡统筹发展。地质调查更加主动服务城乡建设和经济社会发展，在提供地质信息服务、重要经济区建设、全球气候变化研究、 开发利用清洁能源等方面成效明显。实施地质灾害治理工程，推进地质灾害群测群防体系建设的规范化、标准化，建
12、立了 10 多万名基层党员干部群众组成的群测群防队伍，建成 866 个群测群防“十有县”，在全国 30 个省（区、市） 1000 多个县开展了地质灾害气象预警预报，成功避让地质灾害 3000 多起，避免人员伤亡近 19 万人，避免直接经济损失 20 多亿元，应对重大自然灾害的能力不断提高。帮助缺水地区解决了 1000 多万人饮水问题。开展矿山地质环境治理和国家级地质遗迹保护， 31 个省（区、市）均建立了矿山环境治理恢复保证金制度，促进了矿山 地质环境治理恢复，改善了矿区生产生活条件。 全面加强基础工作，增强了国土资源事业发展后劲。 完成全国第二次土地调查和矿业三项调查（矿产资源潜力评价、矿产
13、资源利用现状调查和矿业权核查），基本摸清了国土资源家底。完成了 125万 平方公里农用地分等定级评估和 165万平方公里土壤地质调查测评分析，全国 1： 5 万区调和航磁工作程度分别达 23%和 39%，卫片执法检查实现全国覆盖 ，执法监管共同责任机制初步建立， 土地、矿产违法违规形势逐步好转，近三年来，违法建设用地宗数、面积和占用耕地面积平均分别下降 25%、 24%和 26%，无证 勘查开采矿产资源案件发生率下降 32%。 扎实推进数字国土9 工程，全面完成金土工程一期建设， 形成 全国国土资源 “一张图 ”基本框架 ，国土资源主要审批业务实现网上运行和在线电子申报 。初步建立覆盖土地 “
14、批、供、用、补、查 ”以及矿业权、地质灾害等信息的综合监管平台，促进了国土资源管理方式转变，提高了监管能力。 实施国家土地督察制度，土地督察机构基本完成初创阶段任务，队伍不断壮大，业务不断拓展，作用不断显现。加大基础测绘工作力度，测绘保障服务成效显著，为国家重大战略实施、重大工程建设、防灾减灾等提供了重要支撑。围绕构建保障和促 进科学发展新机制，组织开展国家可持续发展国土资源战略研究及顶层设计，编制实施各级土地利用总体规划、矿产资源规划、地质勘查规划和地灾防治规划。加快国土资源管理法制建设，推进土地管理法、 矿产资源法 修改，推动出台土地调查条例和古生物化石保护条例，制定或修订了国土资源听证规
15、定、招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定等 17 部部门规章，国土资源法制体系更加健全。 第二节 “十二五”面临的形势和要求 “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。工业化 、城镇化和农业现代化同步快速推进，能源资源安全、粮食安全等问题更加突出，经济增长的资源约束不断强化，国土资源管理肩负着保障发展和保护资源的历史重任，面临着前所未有的严峻形势和复杂局面。 我国基本国情、发展阶段和资源禀赋决定了资源约束将长期10 存在。 我国作为世界上人口最多、正处于并将长期处于社会主义初级阶段的国家，正在加快推进的工业化、城镇化和农业现代化产生了其他任何
16、国家都无法比拟的巨大资源需求。我国地域辽阔，资源总量大、种类全，但人均少，质量总体不高。人均耕地、林地、草地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的 43%、14%、 33%和 25%，主要矿产资源人均占有量占世界平均水平的比例分别是煤 67%、石油 6%、铁矿石 50%、铜 25%。矿产资源品位低、贫矿多，难选冶矿多；土地资源中难利用地多、宜农地少；水土资源空间匹配性差，资源富集区与生态脆弱区多有重叠。这些都决定了必须将资源节约放到国家发展的重要战略地位。 经济长期平稳较快发展对资源刚性需求的持续增长导致资源供需矛盾不断加剧。 近十年间，我国矿产资源供应增速比前十年平均值提高 0.5 1倍，
17、也高出同期世界平均增速的 0.5 1倍。即便如此，也未能满足快速的需求增长，矿产 资源对外依存度不断提高，石油、铁矿石等大宗矿产均已超过 50。“十二五”时期，立足扩大内需、保持经济平稳较快发展仍然是我国经济社会发展的重大任务，矿产资源需求将呈现更加强劲的增长态势。如果继续沿袭现行资源利用方式，我国主要矿产资源供需矛盾将更加突出，资源短缺将从部分矿种向全面短缺演变，资源利用和经济发展将不可持续。“十一五”以来，全国每年建设用地需求量不断增加，与新增建设用地计划指标之间的缺口日益加大。随着工业化城镇化农业现代化加快推进和巩固应对国际金融危机成果政策措施的落实，特别是一系列区域发展规划和政策 的实施，以及加快水利交通基础设施、战略性新兴产业、社会民生、旅游
