1、 关于养老服务业发展情况的调研报告*市作为全省较早进入老龄化社会的城市之一，如何加快推进我市养老服务业的发展，是摆在我们面前亟待解决的问题。市政协将这一问题作为常委会重点调研课题，今年 6-8 月，由市政协主席黄加忠挂帅，副主席徐德华带队，市政协社法委牵头，各区县（市）政协参加，并邀请部分政协委员、专家学者参与，就这一课题进行了认真深入的调研。现将调研情况报告如下：一、我市人口养老服务业发展的基本情况截至*年末，我市共有人口 484.2 万，其中 60 岁以上的老年人75.96 万，占全市人口总数的 15.69%，高出全国平均水平 0.8 个百分点。65 岁以上老年人 54.5 万，占总人口的
2、 11.25%；70-79 岁老年人 23.3 万，占总人口的 4.81%；80-89 岁以上老年人 10.9 万，占总人口的 2.25%；90-99 岁老年人 2.34 万，占总人口的 0.48%。全市有百岁老人 187 人。根据目前 60 岁以上的人口占该国家或地区总人口的 10%以上称为老年型国家或老年型地区的国际标准，我市在 1999 年进入老龄化社会。总的来看，我市人口老龄化主要有四个特点：一是增长快。近三年来，全市老年人口以每年 3.2的速度递增，预计到 2020 年，将达 91.72 万人，约占总人口 17%以上。二是高龄化。至*年底，我市 70 岁以上高龄老人 36.56 万人
3、，占全市老年人口总数的 48.1%；到 2020 年全市 70 周岁以上高龄老人将超过 45万人。三是空巢化。*作为劳务输出大市，众多年轻劳动力外出务工，老年人口空巢率不断提高，空巢化现象日益突出。目前全市有 60 岁以上空巢老人 25.68 万，占到全市老年人口的 33.9%。四是失能严重。目前全市有失能半失能老人 19.06 万，占全市老年人口总数的25%。针对我市人口老龄化发展趋势，近年来，市委、市政府及民政等相关部门，积极采取措施，搞好统筹协调，推进我市养老服务业稳步发展，取得了一定成效。具体表现在以下三个方面：（一）养老事业发展政策保障机制逐步建立一是逐步建立健全各项保障政策。近年来
4、，市委、市政府先后出台了*市人民政府关于加快发展养老服务业的意见 、 *-* 年政府购买服务试点工作方案 、 关于进一步加强老年人优待工作的意见等政策文件，明确了养老服务工作的主要目标、任务和具体措施。各区县（市）党委、政府也相应出台了老龄工作的政策、措施。各级、各部门依法维护老年人的合法权益，努力抓好老龄工作各项政策的落实，统筹城乡发展，加快构建老龄社会保障和养老服务体系，全市老龄事业健康稳步发展。二是逐年增加项目建设投入。*-*年，全市养老服务体系建设投入 12925 万元，其中上级投入 8571 万元，主要用于支持福利中心（福利院） 、敬老院、居家养老示范点、农村幸福院、老年公寓、光荣院
5、建设，用于民营养老机构培训及运营补贴（省下拨资金） 、百岁老人生活费、老年机构活动经费、政府购买养老服务等。近几年来，南县每年投入 300 多万元资金用于敬老院的建设和运转，特别是县福利院，两年共向上争取资金 1.2 亿元，建成了功能齐全、配套完善、环境优美、集医疗与养老于一体的高标准公办养老机构。三是逐一健全工作机构。全市 7 个区县（市）均成立了老龄工作委员会，有老龄专职干部 12 人，其中 6 个县（区）配备了老龄办主任。（二）养老服务机构逐步增加据统计，截止*年 7 月底，全市共有养老服务机构 245 所。其中公办养老机构 3 所、床位 440 张，乡镇敬老院 119 所和村级“五保之
6、家”93 个、床位 10792 张。全市有民办养老机构 30 所，床位2533 张。另外，有居家养老服务中心 159 个，示范性日间照料中心4 个，农村幸福院 258 个，设置床位 1708 张。我市养老床位总数已达到 15473 张，每千名老年人拥有养老床位数达到 20 张。全市养老服务机构的硬件条件有了较大改善，一些地方还配套建设了老年学校、老年活动室、图书室、阅览室、健身房和门球场等活动场所。部分社区建立了老年医疗、康复中心，为社区老年人开展护理、保健服务。（三）养老保障水平逐步提高一是实施贫困老年人最低生活保障制度。目前，全市有享受城镇低保老年人 27691 人，月人均救助水平 270
7、 元；享受农村低保老年人 41170 人，月人均救助水平 120 元。二是注重对老年人的医疗保健。通过推进医疗保险制度改革，推广老年健康教育，对高龄老人和百岁老人每年开展一次免费体检，不断提高老年人的健康水平。市中心医院、市中医院、市人民医院和各区县（市）中心医院都设立了老年病门诊、病房和家庭病床，积极为老年病患者开展救治和护理服务。三是保障五保户基本生活。全市有五保户 42879 人，五保供养对象占全市农业人口的 1.1%，其中：集中供养 10593 人，占五保户总人数的 25.4%，年人均供养水平达 5900 元；分散供养 32286 人，年人均供养水平达 2900 元。四是对高龄老人给予
8、了更多关怀。各区县（市）对 100 周岁以上高龄老人每人每月发长寿补贴 400 元。五是城镇、农村养老保险逐步建立和扩大。我市新型农村社会养老保险已全面覆盖，已建立统一规范的城镇职工养老保险和以土地保障、家庭赡养、政府经办为一体的农村养老保险制度，基本形成了养老保险与低保补助、特困救助、临时性生活救助等救助制度相结合的养老保障体系。二、我市养老服务业发展存在的主要问题（一）总体规划不够完善，监管机制尚未健全目前，市县两级缺少发展养老服务机构的整体规划。市、县市（区） 、乡镇（街道） 、村（社区）四级养老服务机构布局不太合理，发展不平衡。养老服务机构的种类、数量、规模等标准不明确。特别是没有土地
9、使用规划，使得需要建养老机构的地方建不了，想投资建的也不能建。如桃江县有民营企业想在县城周边建一所规模较大、功能齐全的养老院，但因土地无规划而批不了。对养老服务机构的管理机制、制度建设、服务标准、评估体系上还存在一定差距。如对养老机构，民政机关虽然有养老机构登记审批权，但对不进行登记许可的机构（如部分家庭式养老服务中心）并没有有效的管理手段。除此之外，全市对养老服务业普遍缺少准入标准和量化的综合评价体系，既无法从源头上进行监管，也无法对其跟踪管理，对其服务质量等也没有判定标准。（二）服务体系基础薄弱，养老服务供给不足我市在居家养老为基础、依托社区（村）提供养老服务方面还比较薄弱。一是社区（村）
10、养老服务中心（站）大部分形同摆设。目前，全市农村幸福院、家庭式养老服务及社区老年日间照料中心等各类养老服务站点只有 400 多个。由于这些站点投入资金有限，场地狭窄，房屋设施陈旧，消防设施跟不上。有的位置偏远，行走不便，许多老年人难以到这些中心（站点）参加活动，这些中心（站点）的日常服务管理工作主要依靠社区（村）干部，而社区（村）承担了过多行政职能，工作任务重，加之经费紧张等问题，制约了社区（村）居家养老服务功能的发挥。在服务项目上只有少数地方提供就餐、娱乐休闲等最基本服务，难以满足老年人的多元需求，所以社区和农村的绝大部分养老服务中心（站） 、农村福利院难以正常运转。二是居家养老服务手段落后
11、。从河南安阳、*的经验来看，构建多元的养老服务体系，均以强大的信息化网络服务平台为支撑。而我市至今为止仅仅只是依靠人社平台，建立了基本的数据台账，功能单一，仅能掌握基础情况，而无法通过平台及时掌握和了解老年人的动态需求，提供适合的服务产品。同时，政府购买服务范围偏窄（65 岁以上、家庭生活在保障线以下、失能半失能老人） ，标准偏低（每人每月 20 元） ，制约了居家养老服务业的快速发展。三是服务产业发展缓慢。全市提供老年人用品用具和服务产品的企业为数不多，提供的老年服务产品较少，服务内容单一，远不能满足老年人的生活质量和服务标准的要求。（三）投入主体单一，养老服务机构发展不平衡目前，我市养老服
12、务体系建设的投入主要靠各级政府，特别是依靠福利彩票公益金和项目资金的争取。由于我市财政比较困难，投入仍然偏低。同时，市场资源整合不够，也制约了我市养老服务体系建设的发展。一是床位总量不够。我市目前千名老年人拥有床位 20 张，距省政府提出的到2020 年全省每千名老人达到 35 张床位的目标还相差较远。乡镇敬老院的五保户集中供养率 25.24%，远远低于全省平均水平（ 35-40%） 。二是乡镇敬老院运转困难。目前，全市只有赫山、桃江、南县和高新区将敬老院工作人员工资和办公费纳入了财政预算。其他地方由于工作经费无保障，运转相当困难。三是民办养老服务机构发展缓慢。因举办养老服务机构基础设施投入大
13、，风险高，回报率低。特别是缺乏建设补贴、运营补贴、护理员培训补贴，以奖代补等扶持政策，社会资本参与养老服务机构建设的积极性不高，目前，全市民办养老服务机构稀少，发展不平衡，安化、南县、大通湖区的民办养老服务机构还是空白。四是养老护理员待遇偏低。目前，我市养老护理人员不足，招聘困难，年龄偏大、文化偏低、缺乏专业护理知识。工作苦累脏、社会地位低、工资待遇低（普遍在月工资 600-1000 元） ，队伍不稳定，直接影响了养老服务机构的管理和服务水平。三、影响我市养老服务发展的主要原因（一）认识缺乏紧迫感，工作驱动力不够在个人层面，受传统以家庭为主养老观念的束缚，绝大部分老年人不愿到养老机构去，子女们
14、也不愿送老人到养老机构养老。在社会层面，由于对养老的责任主体缺乏明晰的认识，没有形成浓厚的舆论氛围，没有起到积极的推动作用。如南县福利院一期 100 个床位运营 3 年后，通过多方宣传，入住率才达到 73%。在政府和部门层面对发展社会养老服务体系建设的重要性与迫切性认识还不足，起点不高，发展不平衡。（二）政策扶持落实乏力，相关优惠难到位*年来，国务院鼓励民间资本参与养老服务业，在土地、资金、补贴等方面相继出台了一些优惠政策，但有关政策都属于指导性文件，操作性不强。目前，我市在统筹规划、土地供应、资金扶持等方面还没有制定相应的实施细则，部分优惠政策难以落实到位。省政府相继出台了“民办公助” 、
15、“公建民营” 、税收减免等政策优惠原则和鼓励办法，但有关政府职能部门对政策的研究和贯彻落实力度不够，社会关注度不高，制约了我市民间力量对养老服务业的参与。（三）综合协调力量薄弱，工作协同不够养老服务工作量大、面宽，关系全市 70 多万老年人的切身利益，涉及到民政、国土、财政、规划、公安消防、科教文卫等诸多部门，需要有一个强有力的部门进行全面统筹协调。但实际中，虽然各级设立有老龄委，但没有建立行之有效的齐抓共管的工作机制，开展老年服务工作仍是民政、老龄部门热，其他部门参与度不高，积极性不强。特别是承担具体综合协调职能的老龄办仅仅作为民政部门内设科室，只有 1-2 名工作人员，人员严重不足，没有足
16、够的权力和能力对各部门相关工作进行综合协调，与老龄服务工作的要求及不匹配。四、关于加强我市养老服务业发展的建议养老是关系千家万户的社会公益事业，是全面建成小康社会的重要组成部分。为促进我市养老服务业发展，特提出以下建议：（一）修订完善规划，加大政策扶持力度养老服务业体系建设、养老服务业的发展是一项庞大的社会系统工程，要根据我市人口年龄结构状况，把握老龄化趋势，根据省政府提出的养老服务业发展目标和任务，市县两级要尽快制定“十三五”期间老龄事业发展规划。规划中要明确各类养老事业的项目、地点、面积、功能等。特别是要根据（湘政发*22 号）文件提出的“凡新建城区和新建居住（小）区的，必须按照人均用地不
17、少于 0.1平方米的标准规划设置养老服务设施，列入土地出让合同，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用”的要求，做好新建成区和新居住（小）区的养老服务设施土地规划。要整合原有文件，加大政策扶持力度。建议市政府对*省人民政府关于加快推进养老服务发展的实施意见制定具体的操作细则。重点建立养老公共服务财政投入的稳定增长机制，将公办养老服务机构的工作经费及其在编工作人员的工资纳入财政预算，解决公办养老机构资金运转问题；要提高敬老院建设的补助资金，要明确规定市县两级对民营养老机构的建设补贴、运营补贴、护理人员培训补贴等补贴标准。 （见附件：湘政发*22 号文件摘要） （二）夯实服务基础，着力
18、发展居家养老和社区养老服务一是搭建服务平台。可借鉴*模式的先进经验，鼓励有条件的地方在社区建立智能化管理服务平台，实施“菜单式”服务，开发“亲情呼叫系统” ，扩展“一键通”服务模式、 “电子保姆”等高科技服务项目。首先，在中心城区建立养老服务信息平台试点，试点成功后再逐步推广，力争到 2020 年，全市城市养老服务信息平台数量达到省政府提出的目标。二是逐步完善养老服务功能。通过现代化信息技术和先进的交通设施建设，进而提升社会养老服务能力。鼓励创办家庭护理院、托老所、日间照料中心，探索成立老年服务公司，切实将社区互助与提供有偿服务结合起来。抓住国家、省对社区日间照料中心在资金上扶持的机会，加大社
19、区养老服务的建设。要拓展养老服务载体，丰富养老服务内容，努力形成较为完善的、便捷实用的社区老人服务网络。三是积极推进农村养老服务。不断完善农村养老服务托底措施。将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围。加快建设农村五保供养机构，老年福利中心（站） ，农村福利院、农村五保户之家和养老服务示范点等养老服务设施。重点做好空巢老人、独居老人、失能半失能老人、低收入特困老人、五保老人的救助工作。探索以房养老和以地养老的办法，将家庭养老、土地保障与社会养老三者相结合，建立一种开放型的养老保障制度。（三）整合社会资源，完善养老服务机制坚持政府主导、统筹规划，社会参与、多方筹资，市场运作、循序渐进的办事原则
20、。一是要鼓励社会力量投资兴建养老机构。综合采取公办民营、民办公助、政府补贴、财政贴息、购买服务等多元资金投入和经营运作方式兴办养老服务业；到 2020 年，全市动员社会力量举办一批符合*实际，适合各层次养老服务需要的养老机构。二是积极推进医养结合。卫生管理部门要支持有条件的养老机构，设置医疗机构，对养老机构符合建立医疗卫生机构的要纳入医疗卫生体系建设，促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。医疗机构要积极支持和发展养老服务，有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增强老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理。三是积极推进金融业与养老服务业互动发展。鼓励商业银行、保险公司、信托公司、证券公司等金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，通过信贷、股权、债权等方式投资养老服务业，支持金融保险业大力开发有利于提高民众养老水平的金融保险产品，完善相关服务，切实加强金融业与养老服务业的有机结合。（四）加强队伍建设，提高养老服务的专业化水平一是要建设一支专业的服务队伍。完善强化职能管理机制，在设立专门编制、配备专职人员和事业经费上给予倾斜；建立服务准入、竞争及监管机制，通过招标竞争选择符合条件的专业公司企业加盟服务队伍。按照养老护理员国家职业标准的要求，有关部门和单位要加强从业人员培训机构建设，着力开展职业资格培训，提高养老护理人员持证上岗比
