1、中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点中 央 广 播 电 视 大 学毕 业 论 文关于公务员聘用制度的探讨【摘要】公务员聘用制度是我国公务员制度中的一种新制度，又是机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度。公务员聘用制度有着重大的意义，同时也存在不少的问题。本文主要对我国公务员聘用制度的特点，现状，进行研究找出缺点，从而对我国公务员聘用制度改善提出了合理的策略。关键词：公务员 聘用制度 对策 英国是世界上最早建立文官制度的国家，由于文官地位稳定、优越、层层对上负责，在很大程度上倦怠了许多人的事业进取心，这造成了文官的思想保守、官僚注意滋生、办事效率低下，而进二十年来 国外公务员管
2、理越来越多采用了聘用制，究其原因，主要是引用现代企业对人员采用合同制管理的经验，弥补委任制之不足，消除长期实 行委任制带来的公务员能进不能出、缺乏活力等负面影响。 在我国，聘任制最早适用于“三资 ”企业，尔后国有企业应用， 逐步推广到事业单位、乡镇党政机关以及其他单位。自 20 世纪 80 年 代起，我国开始实行乡镇干部聘用制作为契约合同管理的聘用制，其所具有的优越性远超其初衷， 因而成为干部人事制度改革的重大举措 在全国推行。一、我国聘用公务员制度的概念聘 任 制 公 务 员 是 指 机 关 与 拟 聘 人 员 按 照 平 等 自 愿 、 协 商 一 致 的 原 则 ， 通过 签 订 聘 任
3、 合 同 明 确 双 方 权 利 、 义 务 而 任 命 的 公 务 员 。 机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。聘任制公务员是指机关与拟聘人员按照平等自愿、协商一致的原则，通过签订聘任合同明确双方权利、义务而任命的公务员。其特点是：合同管理、平等协商、任期明确。根据公务员法规定，实行聘任制的是机关专业性较强的职位和辅助性职位。聘用制基本上是三种形式：身份的聘用，如工人身份聘用为干部；岗位的聘用，如聘任到某个领导职位、工作岗位或专业技术岗位；基本用人(用工)关系的聘用，有的称之为全员合同聘用制或全员聘用合同制、全员聘用制。二、公务员的聘用制度实施现状和存在问题公务员
4、队伍是我国干部队伍的重要组成部分，是党的路线方针政策和国家法律法规的重要执行者。近年来，随着公务员报考队伍不断壮大， “公务员热”的现象越来越明显，与此同时，现行公务员聘用机制中存在的一些问题电逐渐暴露出来。如何正确认识这些问题是当前公务员聘用面临的重大难题和首要任务。（一）聘用考核内容缺乏科学性、有效性1、聘用考核模式单一，职位与考核相分离不同的公务员岗位对报考者的知识与技能的要求是不同的，而单一的笔试与面试模式使职位与聘用考核相分离。在我国公务员的聘用考核制度下，不同职业、不同岗位的人员接受相同内容的测试，其中专业的考察所占比重小而少，聘用考核科目没有体现对职位分类的需要。现行的笔试与面试
5、，主要都是考察应考者的基础知识，如对法律、政治、经济等方面的掌握情况、逻辑思维、案例分析的能力，以及对资料的分析、归纳总结和表达能力等，这些方面的成绩都可以通过做大量的习题与机械式的记忆来获得提高。对发达国家采用的情景模拟、实际操作等有针对性的多方考查之应用匮乏。2、聘用考核内容冗杂，重理论轻应用公务员笔试题量多而复杂，虽然聘用考核内容涉及面广，但是专业性不突出，更多考察的是应考者的综合知识及数字运算能力，对应试者的应变能力、价值取向、心理素质等方顽的考察比较少。这种冗杂而不全面的聘用考核很难测量出考生的真正水平，聘用考核成绩优秀的人员在专业技能、实际工作中都并不能达到要求，不利于发掘岗位真正
6、所需的人才。不科学的聘用考核内容不但不利于人才的聘用，而且会让聘用陷入明清科举八股应试的窠臼之中，很大程度上降低公共服务的效率。（二）考录工作缺乏公平性、公正性我国公务员的聘用机制除了在聘用考核方式上缺乏效度外，在考录执行中还存在许多不合理的、歧视性限制规定等问题，降低聘用考核录取工作的公正性，影响聘用工作的有效开展。1、报考资格界定随意虽然公务员聘用规定(试行)中第十六条关于报考公务员资格条件指出，“经省级以上公务员主管部门批准，可以对报考人的年龄及学历作适当调整” ，但在实际工作中，一些政府部门在不违反公务员法的前提下，投机性地在原有条件基础上，随意增设附加条件，剥夺一些具备聘用考核资格人
7、员的权利；还有一些用人单位有意制定某些招考条件，为其中意的应试者广开“后门” 。这些行为都严重损害公务员聘用考核的公平竞争原则，对考录工作的公平性带来极大的负面影响。2、报考资格审查不严随着如今就业压力的不断增大，越来越多的学生瞄准公务员这个“铁饭碗” ，进而导致公考出现了“千军万马过独木桥”的局面，也就出现了“试考族”的现象，大量的非应届毕业生抱着“试试看” 、 “练练兵” 、 “碰运气”的心态参加国家公务员笔试。调查表明其中许多考生都脱颖而出，获得进入面试的资格，却不得不因为未完成的学业而放弃国考，这些“试考族”们很大程度上挤占了应届毕业生及其他社会考生的就业空间，让真正想进入公务员队伍的
8、考生错失良机。究其本质原因是公务员审查制度存在的缺失，没有对报考人的报考资格严格审核，造成部分不具备国考资格的人蒙混过关，为公务员招考的公平、公正带来不利影响。（三）公务员聘任制中的漏洞和缺失1、可聘用的职位不明确聘用制度适用于两类职位，一类是专业 性较强的工作岗位，另一类是辅助型职位，对那些是专业性强，那些 是辅助形职位缺乏具体而又明确的规定。2、聘任程序不完善公务员法定机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人员：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘可以采 用公务员考试录用程序进行，但是直接选聘却没有相关的程序规定， 才操作中可能引发腐败。3、聘任工资、福利、保险等无具体规定公务员法规定聘
9、任制公务员按照国家规定实行协议工资制， 但是有关聘任制公务员协议工资 如何确定，福利、保险等如何确定，都没有具体的法律规定。4、人事争议仲裁规定不明确公务员法规定建立人事争议仲裁制 度，但却有多处规定不明，人事仲裁委员会是常设机关还是根据需求 临时设立；如果是常设机关，那么应该设置在省、地、市、县的哪一 级政府里面；如果是根据争议的发生而临时设立的机构，那么它的公 正性、权威性如何保证；还有如果对仲裁不满意，应该向哪一级的法 院提起诉讼；这些在公务员法的规定都不明确。5、对聘任合同的司法救济存在的问题公务员法规定聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提起诉讼，现行行政诉讼法 明确把因“
10、行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”引起 的争议排除在受案范围之外。即便将其列入行政诉讼的受案范围内，也存在问题：首先，由于我国关于公务员聘任制聘任合同的法律法规 不健全，即使诉讼到法院，法院又依据哪些法律文件来做出公平公正的判决；其次，因聘任合同的履行发生争议而提起诉讼的既可能是公务员一方，也可能是用人机关一方。此外，对聘任合同的司法救济， 在审查范围、举证责任、证明标准等方面还存在很多问题。三、公务员聘用制度问题的改进对策任何国家的任何制度都不可能是完美无缺的，作为公务员制度组成部分的公务员聘用制度亦是如此。 “公务员热”所引发的对公务员聘用制度存在问题的思考，有助于充分认识公务
11、员聘用制度的本质，针对制度本身存在的问题积极采取措施，在适当借鉴外国发达国家的公务员聘用任用经验基础上，改进并完善我国公务员聘用机制，促进聘用工作的科学化、公平化、透明化。（一）提高公务员考选方式的科学性公务员聘用考核的目的是为了保障选取的公务员具备上岗资格，符合所在岗位所需的技能。针对我国公务员考选制度中存在的单一化问题，应当借鉴西方发达国家公务员聘用制度的有利方面，采取科学有效聘用方式，全面考查聘用符合标准的公务员。合理的试题结构和聘用考核内容，直接影响高素质人才的聘用效果，因此必须加强对公务员聘用考核内涵的科学性建设。1、考核模式多样化坚持以“为用而考”为原则，通过多层次、多角度的聘用考
12、核，尽可能多地掌握应考者的真实情况。当前我国公务员聘用模式主要为笔试与口试，对应考者的应变能力、合作能力、解决问题能力等方面的考察重视不够，只是单一地以基础知识与写作能力来筛选人员，这样不利于多方面的了解应聘者。在笔试方面，除了应当对应考者的知识进行聘用考核，还应加强专业知识的测试；在面试中，不但要考评候选人的语言表达能力与独立思考的能力，还应当运用情景面试、角色扮演，小组面谈等方法侧重考察应试者的应变能力、组织协调能力，对专业知识的掌握能力，进行择优录取。只有不断探索、不断丰富并改进聘用考核方法，才能确保考选制度的科学与合理。2、分类聘用考核公务员聘用考核应当符合公务员工作岗位的需要，根据公
13、务员应聘的不同岗位设置不同内容的聘用考核，使聘用考核内容与报考的职位相对接，从而提高聘用考核的信度与效度。可以增设岗位专业聘用考核，强调以职位为核心，实行分类聘用考核，根据不同行业、不同岗位的具体专业要求，增设岗位专业聘用考核，岗位专业聘用考核成绩作为聘用公务员的主要依据之一。日本公务员的聘用考核模式，根据不同级别、不同部门自身的特点以及对公务员知识技能的特殊要求来制定不同的聘用考核内容。3、明确聘任制的使用范围聘任制使用于两类职位：一类是专业性较强的岗位，包括领导职位和非领导职位，其特点是与机关的高效运行密不可分，而且具备较高的专业知识。另一类是辅助型职位，这类职位事务性较强，在机关工作中处
14、于辅助地位，这部分工作的社会通用性较强，可与人才市场相衔接，降低用人成本。4、聘任人员的产生方式事业单位可采用 2 种方法选拔合适的聘任人员：一种是公开招聘，公开招聘采用公务员考试录用的程序的进行。另一种是直接选聘，直接选聘是与符合招聘条件的人员直接签订聘用合同。 两种方式都应该坚持公开、 公平、 竞争、则优的用人原则。5、聘任合同的签订及合同内容签订聘任合同应当坚持平等自愿、协商一致的原则，采用书面形式进行，非书面的聘任合同无效。聘任 合同应具备以下几个聘任条款：一是合同期限，二是职位和其职责要求，三是工资、福利和保险待遇，聘用制的员工工资实行协议工资制，四是违约责任。6、科学定编设岗实行公
15、务员聘任制，必须在编制限额和工资限额内。因此，推行公务员聘任制治理，科学定编设岗是前提和保证。定编设岗要适应市场经济的要求，从人力资源合理配置的高度，围绕单位的发展中心和整体目标进行认真研讨。（二）加强公务员聘用考核程序的公正性1、科学设置招考条件实现考录机会平等。我国公务员聘用考核的资格条件应当由独立的公务员管理机构在广泛调查研究的基础上以职位本身的需求为中心进行设定，打破报考条件的各种限制：打破地域界限，取消身份限制，坚持不搞性别、年龄、身体机能等歧视，对身高、外貌、婚姻状况等不作限制，避免用人单位的不正当参与。打破报考条件的各种限制性规定，给考生营造一个客观公正、平等竞争的聘用考核环境，
16、真正把各类优秀人才集聚到公共部门中来。2、建立高素质聘用团队根据选考职位要求从各个行业中选出具备良好职业道德和专业知识的高素质考官，由学科专家、考录工作经验者等形成笔试命题组，共同研究并形成试题库。通过聘用，对符合条件的人员进行考官资格聘用考核与培训，合格者授予考官资格证书，并将合格者编入面试考官信息库，进行分类管理。根据考官的专业、职业特点，实行面试考官与面试考生双抽签制度，对初试合格者进行面试。同时，探索实行面试公民旁听制度或面试录音录像抽查制度，既有助于对应试者的综合素质与专业技能的考察，也能确保面试的公平公正。此外，考录队伍必须做好考生的报名与资格审查工作，对应考者的社会背景、学历情况
17、、报考资格等报考条件进行严格审核，确保应考者是符合国家规定的公务员候选人，确保聘用工作的公平有效。（三）革新传统观念我国的传统文化中， “官本位”的思想一直占据着其根深蒂固的地位，在人们心中普遍认为为政府部门工作就是做官，是一件光宗耀祖的事。而在长久的计划经济体系中，公务员的“终身制” 、 “铁饭碗”等名词都是人们日常生活中所再熟悉不过的。这也就或多或少的反映了人们对公务员这一职务的一种扭曲的期许。让聘定终身的公务员制度，变成“合同工”，一些人对公务员聘任制或许存在质疑，但反观当下，考上公务员就等于端上“金饭碗”，在体制内公务员只“上”不“下”，人浮于事逐渐丧失危机感，而部分公务员不求上进，不
18、想事、不干事，由此滋生腐败、慵懒散的官僚习气。因此，公务员聘任制的犹如一针“清醒剂”，将公务员从权力光环中“剥落”，为公务员职业竞争注入活力，迫使公务员更好地为百姓服务，增强其工作压力感和责任感。在我国的实践中，政府雇员制为公务员聘任制的实施提供了很多值得借鉴的经验。而公务员聘任制这一制度随着公务员法的颁布，又进入了一个法定的框架中去，在公务员制度这一框架中解决政府雇员制所无法解决或回避解决的问题。公务员法在肯定公务员聘任制的同时，也指出了公务员制度改革的开放性任用与民主性参与的趋势与方向。在这一层面上，公务员聘任制的实行为行政部门吸引高素质的人才开辟了一条新的道路，同时也为降低行政成本提出了
19、切实可行的路径选择。建立在以上的分析之上，公务员聘任制是值得积极推广的一种用人制度。这也必须建立在广大行政部门领导者更新观念，积极推广公务员聘任制的基础上。而对于普通公务员与社会民众来说，则要积极打破官本位的传统思想，建立公务员是人民群众的服务员，行政部门意志的执行者的新思想，从而在这一思想层面上拥护公务员聘任制的实行。在执行方面，也要加强对公务员进行职业风险教育，增强社会舆论风尚的导向，增强对公务员聘任制的实施有利的社会舆论条件。 （四）完善公务员聘任制配套法律规范1、应该完善聘任程序。完善，系统，规范的聘任程序是聘任合同制定的保证，同时也可以维护合同双方权益，避免不必要的纠纷。在完善程序的
20、过程中可以采用以下步骤:对用人单位进行人力资源配置调查，公布空缺职位与名额，聘任条件，工资待遇，应聘人员申请应聘，对应聘人员资格进行审查，对应聘人员进行考试或考核，确定应聘人员，合同双方就应聘事宜进行协商并签订合同。同时可以设定定量标准，量化准入标准，对应聘人的学历，工作经验，技能等级都做出相应的规定，避免公务员聘任制成为领导干部权力寻租的地带。此外，对于辅助性与专业性职位的聘任制公务员应该研究各种不同的考核形式，不拘泥于书面考核，甚至可以采取专业操作技能的考核，降低公共知识考核的比重，从而能够更加真实的了解应聘者的专业能力。在面试环节上，也可以采用当今私营部门中被证实行之有效的科学面试方法，
21、例如无领导小组讨论法、一对一专家面谈法、文件筐测法等。同时，在招聘过程中，应该有一定的监督力量监督招聘过程，杜绝公务员聘任制实施过程中的舞弊行为。2、要完善协议工资制度。公务员聘任制的基础是建立在契约精神上的。而收入分配的合理与否，则直接影响着聘任制公务员的经济利益。因此，工资作为其经济利益的直接体现，也成了聘任制公务员调动积极性的重要手段。而在对于聘任制公务员的工资标准的确立上，应该遵从一个什么样的标准则成了一个问题，给的太多，财政上会有压力，给的太少，又无法对高素质人才形成吸引力，因此笔者认为，聘任制公务员的工资标准应该同时参照公务员与私营部门同类职位工作人员两方面的情况而确定。此外，聘任
22、制公务员的工资福利等待遇应当高于同类同级委托制公务员，因为聘任制公务员身份不是常任的，如果违反合同，就可能被解聘。因此，聘任制公务员的职业风险要大于委任制公务员，在工资福利待遇上，应当考虑其职业风险要素。另外，聘任制公务员一般是以其特殊的才能服务于国家机关，一般都是经过竟聘的优秀人才，因此，在其聘任期内应当享有较高的工资福利待遇。协议工资的协议内容主要还要就工作岗位的性质、工作量多少、工作的难易程度等各种因素进行协商，最终根据对不同职位的分类分级，确立各自有竞争力的工资标准，确立合同规定的工资数额。同时，工资标准并不固定，应该定期进行调整，充分考虑到社会经济的发展变化，引入听证制度，听取民众意
23、见，增加公务员聘任制工资标准的透明度。 3、完善聘任制公务员绩效考核制度。绩效考核制度因为对聘任制公务员的行为存在有效的导向作用，因此是公务员聘任制得以持续有效实施的一个重要的配套制度。我国目前存在于公务员制度中的绩效考核制度缺乏科学性、系统性与制度性。考核主体比较单一，并且带有强烈的主观色彩，考核流于形式化，考核指标“德、能、勤、绩、廉”过于抽象，难以量化，因此难免造成强者不强，影响公务员队伍士气的结果。笔者建议，公务员聘任制的考核应该着重对以下几个方面进行完善:其一，完善考核主体。以往的公务员考核往往都是公务员队伍内部考核，考核主体难免带有内部或局部利益的影响，可以考虑扩大公民参与，加大公
24、民考核在整体考核中的比例，引入客户意识，让公共服务的消费者公民进行一定程度的打分。同时也可以在一定程度上引入专业评估机构以其专业能力对聘任制公务员进行准确、客观、公正的绩效评估。其二，分解出科学合理的绩效考核指标，进行适当的量化与细化。在职位分类与分级的基础上，推行分类考核，对不同部门，不同岗位，不同职务分别进行考核。积极借鉴私营部门经验，引入私营部门先进的绩效考核制度，比如 360 度绩效考核等工具，加大同级、下级之间的考核，加大考核比重，提升绩效考核水平。其三，平时考核制度化。我国目前的公务员考核流于形式的主要原因就在于国家公务员的考核制度只对平时的考核做了大致的规定。为了克服这一弊病，必
25、须严格执行考核规定，将绩效考核制度制度化、长期化、规范化，这样才能起到对公务员队伍的行为改善作用，起到绩效考核对公务员行为的导向作用。其四，对于长期考核优秀的聘任制公务员，可以在聘任合同的制定上逐步延长聘任期限，提升聘任工资，提升到上一职级任职，提高对优秀聘任制公务员的生活保障与福利保障。完善包括聘任制公务员在内的公务员绩效考核制度，对提升行政部门行政效率，激活公务员队伍活力，充分体现公务员聘任制优势有着其重要的意义。4、要健全聘任制公务员的救济方式与退出机制。如今，大多数学者已经肯定了公务员聘任合同为一种行政合同， 公务员法规定聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提起诉讼，但现行行
26、政诉讼法明确把因“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”引起的争议排除在受案范围之外，而如果将行政性的权利义务关系放在民事法庭进行民事诉讼的程序进行的话，自然也不会得到有效的解决的。因此，笔者建议对聘任制公务员救济方式做出新的设计，并且对人事争议诉讼中的审查范围，举证责任与证明标准等都做出明确的规定。而在聘任制公务员合同结束后的退出机制设计上，因为聘任制公务员不象传统委任制公务员一样拥有良好的社会保障，因此，在离开公务员队伍之后，行政部门必须设计完善切实可行的政府部门与企业部门之间的社会保障衔接制度，解决聘任制公务员退出以后的后顾之忧。各地行政部门应该应地制宜，根据本地区的实际情况，制
27、定相应的实施办法，切实提高可行性。例如深圳试点中在聘任制公务员中采取企业年金的制度就是一个可行的方法，深圳聘任制公务员不仅享有养老、失业、工伤与医疗保险，其企业年金的享有也为聘任制公务员在聘任合同结束而退出后与私营企业的社会保障衔接提供了便利，其企业年金账户可以在合同结束后转移到私营企业的企业年金账户中。此外，也可以采取鼓励表现不良的公务员提前退休，作为弥补提高其工资档位，或者鼓励公务员下海，政府提供创业补贴金以及相应的保护政策的方式将聘任制公务员与私营部门的交流渠道贯通。 （五）加强对聘任制公务员的日常管理日常管理是保障政公务员聘任制运转的关键，也是防止公务员聘任制成为各地方政府的形象工程的关键，因此，我国的公务员聘任制建设必须加强对受
