1、国外公共服务市场化的实践与启示【摘要】公共服务市场化是西方国家新公共管理运动的主题，也为后来的新公共服务所承继。国外公共服务市场化的动因主要源于政府自身的信任危机与财政危机、私营部门的示范效应、利益团体的参与推动以及公共管理新理论的推波助澜。国外公共服务市场化主要采取了合同出租、公私合作、非国有化、用者付费以及凭单制等实践形式。国外公共服务市场化的实践在创新政府管理体制，培育市场主体及其竞争机制，提升公共服务社会绩效等方面提供了重要的借鉴与启示。 【关键词】公共服务；市场化；启示 公共服务市场化是英美等国新公共管理运动的核心主题之一，也为后来的新公共服务所推崇。这引起世界各国的巨大兴趣，在近年
2、来的政府改革中争相效仿，为公共服务市场化的发展与完善提供了坚实的实践基础。十七大以来，我国各级政府纷纷致力于构建服务型政府，完善公共服务市场化是一个不可回避的课题。为此，深入研究国外公共服务市场化的动因与实践，特别是其借鉴与启示，对于优化我国公共服务市场化过程，完善政府公共服务的供给机制，构建和谐社会具有重要指导作用和现实意义。 一、国外公共服务市场化的动因 国外公共服务市场化有效的缓解了各国政府供给能力有限和公共需求不断增长的矛盾。诚然，任何形式的改革创新都离不开其驱动力的推进。公共服务市场化关涉到政府与市场、政府与社会、政府与企业关系的深层变革，其根本动因来自于以下几个方面： 首先，政府危
3、机迫使其寻求公共服务供给的新途径。这种政府危机表现在财政赤字、管理失效、民意缺损等方面。二战以后西方国家出现的政府扩张和经济滞胀，导致财政赤字累积日甚。在财政困境下，保证公共服务的有效供给便需要探索新的方法。西方国家过度官僚化的弊端所导致的管理失调、官僚主义和效率低下已经严重地阻碍了公共服务的有效供给。公共部门以垄断的方式和僵化的规则来履行对公共服务的供给，大批量地生产统一模式物品的能力有余，满足个性化和多样性公共需求的能力不足。传统的公共服务供给模式难以适应迅速变化的公共需求，迫切需要进行体制性变革。公共服务的缺失必然导致公众对政府的信任危机。随着民主化潮流的涌动，普通民众对公共服务表现出越
4、来越强烈的参与意识，他们要求政府的政务公开、高效。为此，各国政府期待通过改善公共服务，来赢得民众信任。其次，私营部门的压力和示范效应。私营部门为了在日趋激烈的竞争中求得生存和发展，在组织结构、管理技术和方法等方面不断创新，在经济、效率、质量、服务水平等许多方面优于公共部门。私营部门的革新精神和有效服务，无疑加深了公众对高水平服务的认识，进而提高了对政府公共服务的期望值。这些都为公共部门改革公共服务提供了范例和动力。再次，公共服务市场化得到各方利益团体的推动。市场化改变了公共服务的生产供给规则，其现实收益和预期收益能够同时满足制度供给者和需求者的利益要求。公共服务的市场化有利于政府开源节流，缓解
5、财政矛盾，有效配置行政资源，最大限度地满足公共需求以提升政府的公众形象。非政府组织和私营部门可以通过市场化手段承接公共服务项目，获取适当合理的收益，实现组织的战略且标。社会公众通过市场能够得到多样化的选择机会，获得更有效的公共服务，充分满足个性化的需要。 此外，公共行政理论的进展受到经济学、管理学、政治学新理论的巨大影响，为公共服务市场化提供了理论依据。例如公共选择理论主张用市场力量来改善政府的功能，提高政府效率，更多地依赖市场机制来提供公共服务；代理理论的观点直接影响到在公共服务市场化中合同的签订形式、代理人的选择以及代理人的激励等制度安排问题：交易成本理论则为选择公共服务供给的最佳方式提供
6、了理论指导。这些理论上对市场化的推波助澜，为公共服务的改革实践提供了明确的路径导向。 二、国外公共服务市场化的实践 自 20 世纪 70 年代以来，英国、美国、新西兰、澳大利亚等西方国家为了适应社会经济发展的需要以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府行政效率，相继掀起了政府公共服务市场化改革的热潮。诚然，西方各国因其国情不同，政府公共服务市场化改革的内容与方式也不尽相同。民营化大师 E-S萨瓦斯曾把公共服务市场化归纳为政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等十种形式。 英美等国在探寻市场机制和公共职能有效结合的市场化改革实践过程中，对
7、于适合由政府和市场共同提供的公共物品或服务，形成了各具特色的多种市场化形式。具体地说，主要有以下几种形式： 第一，合同出租。合同出租是公共服务市场化最主要的形式。合同出租，又称合同外包或合同承包，是指政府在不扩大行政规模、不增加财政支出的情况下，以合同的形式，在公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共物品的生产、提供权转让给私营公司、非营利组织等机构，而政府则以纳税人的税收去购买承包商提供的公共服务并依据合同对其进行监管。 国外的地方政府早在 20 世纪 80 年代初就开始尝试公共服务合同承包。随着公共服务市场化程度的加深，合同出租的适用范围包括环境保护、公共设施
8、维护、医疗救助、社会保障、精神保健、数据处理、选民登记、公共管理人员录用、犯人的监护管理、决策咨询与政策设计、公共项目的论证与规划、政策效力评价、项目影响评价、公共组织绩效评估等诸多领域和方面。英国在 80 年代以来，先后颁布了一批教育、健康等方面的法律文件，对公共服务的竞争性合同承包做出了多方面的规定，并不断扩大其范围。美国公共服务的合同出租也较为突出。1992 年美国用于政府采购的开支占财政开支的 1/6，达 2100 亿美元，环保署、宇航局几乎把所有的工作都交承包商来完成。据 1996 年的资料，美国地方政府（特别是市政府）把能够承包出去的公共服务（约为 100 余种）全部进行合同出租，
9、有力地提高了经济自由化、刺激了竞争与私有化31。此外，合同出租在当今西方国家行政改革实践中占有不同的比重。以信息系统（特指信息技术的设计、开发、运作和维持）为例，该项服务的合同出租在西方国家已很普遍，美国占 50%，法国占 25%，澳大利亚占24%，瑞典占 16%。合同出租在英国、美国的发展最为典型。公共服务的合同出租，扩大了政府供给公共服务的财源以及技术力量，降低了成本，提高了效率以及顾客的满意度。从各种数据来看，合同出租比政府直接供给降低成本约 20-30%。应该指出的是，合同出租为权力寻租提供了腐败的温床。同时，政府监督承包商执行合同的交易成本上涨也是个令人棘手的问题。 第二，公私合作。
10、公私合作是政府以特许或其它的形式吸引中标的私营公司参与基础设施建设或提供某项服务，而不需要以纳税人的税收去购买私营公司提供的服务。在政府的规制下，私营公司通过面向消费者的价格机制来实现投资回报，既能有效借社会资源提供公共服务，又能借价格机制反映消者者需求。公私合作通常包括特许经营和共同生产两种方式。特许经营是指政府通过出让一定期限经营权的形式吸引私人部门参与基础设施建设或提供公共服务，私人部门通过向使用者收费来追求投资回报，政府保留价格核准杈。这种方式特别适合可收费物品的提供，如自来水、天然气、电信服务等。共同生产是指政府部门与企业、金融机构、非政府组织形成项目性的单一的或多元的伙伴系，相互在
11、资源上取长补短，共同推进公共事务，其中包括一定比例是志愿服务或自我服务。比如，民众配合政府清理城市垃圾，安装警报器预防火灾，构建基层社会治安的防御体系等，就属于此类性质。例如美国明尼苏达州州府圣保罗市，政府与房地产开发公司、银行、基金会、保险公司等形成多元伙伴关系，先后达成一揽子合作协议，筹集巨额资金，大规模的开发破落街区。因此，各国都热衷于在公路、桥梁等基础设施建设领域，建立公私合作伙伴关系。 第三，非国有化。非国有化，又称私有化或民营化，是公共服务社会化最早采取的措施。虽然对民营化的概念界定不一，但核心是“更多地依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需要” ，即把原来属于国有的部分公共企业
12、和公用事业以市场化方式转给私人经营。政府失败的原因在于公共服务部门运转的呆滞性和政府服务的不可标价性，可以对其进行公司化改造，按照私人部门的方式进行运营，或者通过转让股份或招标向一些稳定的股东出让部分资产，面向雇员出让股份等方式实现公共服务部门的重新私有化，提高工作效率。 英国是最早采用私有化这一作法的国家。英国在上世纪 80 年代初的私有化浪潮中，为了提高公共服务的运营效率，大力推行公共服务私有化经营。政府由直接提供服务转变为由国营企业或私营企业提供，铁路、航空、城市公共交通、电力、煤气、自来水等公共服务业都先后实行了私有化。新西兰则被人们视为改革最为迅猛、系统、全面和激进的国家，特别是它对
13、政府公共服务职能的公司化与市场化改革，因其深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。新西兰政府公共服务市场化的一般原则是：凡是可以由私营部门和非政府组织履行得更好的任务不应继续保留在公共部门内，公共部门一切商业性质的活动应按照私营企业的方式组织运行。1986 年，新西兰颁布了国有企业法 ，为私有化提供了法律框架，为国有公司确定了目标、激励机制和运营环境。新西兰私有化的具体做法包括：公司化改组即将从事商业性活动的政府部门改组成公司：转让股份，即通过上市公开定价出售股份：私人购进，即将国有企业直接出售给私人公司：员工内部消化，即采用固定优惠价格将股份出售给本企业员工，使职工成为企业的股东
14、；招标售股，即以银行为依托在股票市场上进行。新西兰的公司化和私有化取得了显著成效，政府增加了财政收入，减少了管理困难。私有化后企业能够在资本市场上获得资金，改善了生产条件，改变了过去对政府投资的依赖。 第四，用者付费制。实行用者付费制的主旨在于通过用者付费，把价格机制引入到公共服务领域。它包括三个方面的收费行为：一是提供公共服务的政府或私营部门向消费公共服务的公众收费：二是政府雇佣或付费给其他政府以提供服务：三是政府付费给提供公共服务的非政府部门。消费者在使用政府提供的服务时必须向政府支付赖以收回成本的费用。消费者的适量交费，能弱化公共服务的内在膨胀。该项措施适用于具有消费可分性，使用者可以自
15、由选择服务，并且成本能够通过价格机制部分回收的准公共物品供给领域。据统计，大概有一半以上的公共服务可以采用付费的方式。用者付费制具有四大优点：一是它能够消除因免费提供公共服务而导致的对资源的不合理配置和浪费现象：二是由直接受益者支付成本，可以体现社会公平：三是，付费制以成本为基础，可以激励私营企业以较低的价格提供公共服务；四是，实行付费制，可以增加政府的财政收入。有鉴于此，国外在公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、保健服务、特殊事项上的警察服务、楼房检查、住宅区服务等领域和方面，广泛推行用者付费制。美国各级政府都普遍采取了用者付费制，其中地方政府占其预算的 25%0 因此，美国
16、政府全面市场化改革的基本取向是“政府职能的市场化，政府经济社会生活管制的放松。 ” 第五，凭单制。凭单制就是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放优惠券，有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中消费其手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。凭单制的实质是刺激公共服务提供主体之间的竞争。正如美国学者威尔逊所说： “任何组织，不管是政府的还是私人的，一旦具有垄断性，就会缺乏强烈刺激去提供它的服务对象所期望的服务。 ” “私营企业的经营更有效率的基本原因在于它的竞争能力。 这就意味着，职业性利益集团的收益多寡不由其游说能力决定，而是由消费者个体的“优惠 券”投票决定。消费者个体的
17、选择所引发的供给者之间的竞争压力，部分代替了政府对职业性利益集团的监督。该制度的作用在于创建竞争性市场，以打破垄断。这就是市场化制度安排代替政治化制度安排的优势所在。凭单制最生动的例子体现在美国教育券方式的改革。美国则采用教育券方式改革缺乏竞争的公共基础教育事业。以美国的中小学为例，常见的方式是根据家庭居住的学区选择学校：以某条街道为界，街道以南的孩子全部入学校 A，街道以北的孩子全部入学校 Bo 集中配置的方式保证了服务提供者的稳定生源，同时也消除了服务机构之间进行竞争的压力和动力：无论学校教学质量的优劣、学习环境的好坏都不影响学校招生。改革的方向是打破集中配置的传统做法，给客户以自由选择的
18、权利。因此，政府向纳税人发放有价教育券，学生家长则可以用教育券为其子女自主选择就读的学校，而不再限于在本街区或学区上学，政府按照教育券给学校下拨教育经费，这一方式使公立学校之间开展了竞争，有助于学校教学质量的提高。 国外公共服务的市场化在有效改善和提升公共服务水平以及推动行政改革方面起到了重要作用。公共服务市场化有效调整和优化了政府职能，为机构改革指明了方向。同时，提高了政府公共服务的效率，降低了管理成本。在公共服务领域引入市场机制和社会力量，能够使公民通过协商、听证、公决等形式最直接地参与公共服务的运作过程，从根本上有利于行政改革与社会民主的发展。 三、国外公共服务市场化的启示 国外公共服务
19、市场化改革，在有效改善公共服务和推动行政改革的同时，也对世界各国形成了广泛、积极的示范性效应。由于，中国与西方国家在现代化程度、政府职能结构、政府与社会关系以及第三部门发育状况等诸多方面存在巨大差异。所以，中国不能直接机械地移植西方的策略和经验。但是，中国与西方国家在行政管理的一般规律、政府权威与市场交换的协调互动、公共物品生产与供给、官僚组织的弊病等方面有其共同性和普适性。这些共性要素的存在又决定了国外公共服务市场化对我国的公共服务改革具有若干理念和实践上的启迪。 首先，是要求我国创新政府运行体制，实行决策、执行、监督三分开，推进政府管理体制的整体变革。国外的实践经验表明，公共服务的市场化改
20、革无法在传统的政府体制架构内推展，而应该创建一种具有很强的公共性、回应性、责任性、透明性和有效性的政府体制，才能为公共服务市场化这一革命性变革提供制度化平台。有鉴于此，我国公共服务市场化改革应当致力于政府体制的整体创新，建立执行机构，将决策、执行、监督分开。从而，使决策者能够摆脱日常琐事的缠扰，集中精力制定政策和进行战略规划和管理：使执行者能够根据公众对服务的真实需求，创造性、高效率地开展工作：使监督者能够独立地履行职责，实施对执行者的绩效评估和责任控制。其次，遵循市场经济法则，引入竞争机制。我国当前的公共服务改革应当借鉴国外在公共领域引入市场竞争机制的做法，提升公共服务质量、降低公共服务成本
21、。再次，发展各类中介组织，促进公共服务提供主体的多元化。成熟、发达的中介组织是政府转变公共服务职能、进行市场化改革的不可或缺的社会基础。中介组织的公益特性使其具有承接政府转移出来的公共服务职能的能力和动力。因此，我们应该大力发展和壮大中介组织，形成功能完备、行为规范的组织体系。在此基础上，把一些政府管不了、管不好的公共服务职能交由它们去履行。最后，变革管理方式，提升公共服务的社会绩效。我国应该变革政府公共服务重投入、轻产出，重内部考核、轻外部评估的弊端，以结果为导向、引入市场化的绩效管理方法，促使公共服务提供者不断提升服务的质量和效能。总而言之，笔者认为，我国政府应该在吸收借鉴国外公共服务市场
22、化成功经验的基础上，结合本国具体国情，把握好市场化改革的限度、进度和效度，积极稳妥地推动公共服务市场化的进程。 值得强调的是，在西方国家公共服务市场化效用凸现的同时，非法竞争、欺诈顾客、逃避责任等弊病也充分暴露出来。必须清醒地认识到，市场化是一种有效改善公共服务的重要举措，但是它不能够解决公共服务的所有问题。正如欧文休斯所言： “市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难，不应把它看成是一种包治百病的灵丹妙药。在我国市场经济尚未完善、社会结构激剧转型的条件下，公共服务市场化改革一定要慎思明辩，在理性反思的基础上最大限度的发挥市场化的优势，克服市场化带来的负面效应。 参考文献： 1（美）
23、ES萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系M北京：中国人民大学出版社，2012. 2 Ingraham,New Paradigm for government:issues for the Public Service, Jossey Bass, 2014. 3转引自宋世明工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示J.政治学研究，2000， (2). 4韩继志政府机构改革M北京：中国人民大学出版社，20065（澳）约翰哈里甘澳大利亚和新西兰c 载国家行政学院国际合作交流部，西方国家行政改革述评M.北京：国家行政学院出版社 2008 6毛寿龙西方政府的治道变革M北京：中国人民大学出版社 2008 7（美）詹姆士Q威尔逊美国官僚政治 M.北京：中国社会科学出版社，2015 8（澳）欧文E休斯，公共管理导论M 北京：中国人民大学出版社，2011
