财政社会学视野下的财政制度变迁与社会经济转型.doc

1、精品文档No.财政社会学视野下的财政制度变迁与社会经济转型刘志广上海行政学院经济学部 博士 讲师转 型 国 家 经 济 发 展 论 坛OCT. 2006. 北京 1财政社会学视野下的财政制度变迁与社会经济转型兼论 20 世纪末社会经济转型的实质及其发展趋势 刘志广(上海行政学院经济学教研部,200233)内容摘要 在掠夺性国家模型下，财政制度是关于产权的基本制度安排，在不同的财政制度下会形成特定的产权结构，并产生不同的国家形态和社会经济形态。社会经济转型是财政压力下财政制度变迁及产权结构调整的必然结果。各国向全面计划时代的转型其实是利润型财政制度的产物，20 世纪末的社会经济转型是原计划经济国

2、家的财政制度从利润型财政制度向税收型财政制度变迁所导致的，它带来了各国向市场化社会的转型，但由于在这一过程中政府的权力并未受到较好的限制，其追求短期财政收入最大化的行为使国家的财政制度具有了租金型财政制度的特征。所以要实现社会经济健康转型，必须规范政府权力，加快税收型财政制度的建立。关键词掠夺性国家 财政制度 财政收入最大化 产权结构 社会经济转型The Change of Fiscal System and the Transition of the Economy in the View of Fiscal Sociology: The substance and trend of the

3、 economic transition since the end of the 20th centuryAbstract:In the model of predatory state, the fiscal system embody the property rights, formulate different structure of the property rights and determine the patterns of the state and the economy. 刘志广，男，1976 年生，经济学博士，上海行政学院经济学部讲师。本文写作得到复旦大学经济学院张

4、军教授的悉心指导，复旦大学经济学院章元博士、上海大学詹宇波博士等为本文提供了许多宝贵意见和建议，在此表示感谢。当然，文中一切错误和不当之处皆由本人负责。 （联系电话：13764155348，电子邮箱：）转 型 国 家 经 济 发 展 论 坛OCT. 2006. 北京 2Therefore the change of fiscal system and the structure adjustment of the property rights under the fiscal pressure result in the economy transition. All countries t

5、ransition towards the whole planned was actually the outcome of the profit-fiscal system, so the change of the fiscal system from pursuing profit to tax in the planned-economy countries leads to the transition of economy and society since the end of 20th century. However during that process the fisc

6、al system of the state pursuing the revenue maximum is characterized by rent because of the loss restriction to the government power. So the paper assert that the government power should be regulated and the tax-fiscal system should be established in order to achieve success transition. Keywords: Pr

7、edatory countries, fiscal system, maximum of the revenue, the structure of property rights, the transition of the economy and society社会经济转型是 20 世纪末最重大并延续至今的事件之一，其典型特征是人们在社会分工中的地位和权利的深刻改变带来社会分工利益配置和社会合作与交往方式的深刻变化。我们没有理由相信转型是独立于社会经济发展规律的特殊事件，也不能否认发生在 20 世纪末的转型与历史上发生过的社会经济转型之间的逻辑和历史联系。因此，好的转型研究，应该使转型问题

8、嵌入历史和未来之中。这就要求我们在统一的框架和视角下更好地理解国家的本质、形态和命运。笔者认为，财政社会学（Fiscal Sociology） 1的研究方法和思路为此提供1财政学曾是政治经济学的核心领域，19 世纪的财政学文献表明，重商主义时期的财政学具有鲜明的学科综合化特色（Backhaus,2002） 。但 20 世纪以后，随着学科分化的发展，财政学越来越技术化，忽视了财政与社会经济结构之间的有机联系。财政社会学是在批判财政学技术化和试图复兴财政学古典色彩的努力中出现的，它属于新政治经济学范畴，并日益显示其重要性。 美国经济与社会杂志 （American Journal of Econom

9、ics and Sociology）2002 年在刊发 Backhaus 和 Olter 文章时专门加了一个编者按（Editors Introduction）,明确指出了财政社会学与新古典经济学和新政治经济学的关系，而在 Moss（2002）主编的新政治经济学中更是将财政社会学摆在显要位置，排在宪政经济学（Constitutional Economics） 、奥地利学派（Austian Shool Perspectives）和转型经济学（New Perspectives on 转 型 国 家 经 济 发 展 论 坛OCT. 2006. 北京 3了基础，其主张正如熊彼特（Schumpeter,1

10、9181954）所强调的，对财政历史的研究能够使人们“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式从国家财政入手的这种研究方法，在用于研究社会发展的转折点时，效果尤为显着在社会转折时期，现存的形式相继殒灭，转变为新的形式。社会的转折点总是包含着原有的财政政策的危机”事实上，这种研究在托克维尔（1992） 、希克斯（1999） 、诺斯和托马斯（1989） 、诺斯（1994） 、奥尔森（2005） 、布伦南和布坎南（2004）等的著作中也得到了体现。本文以人性为基础，借鉴前人的研究成果，从财政角度构建了一个掠夺性国家模型，并在财政制度

11、分类的基础上以财政危机为着眼点分析财政制度变迁所导致的产权结构调整和各种社会经济转型，从而使现有的转型在国家和社会经济发展史中得到一致的解释。一、 努力的转移与财政收入最大化下的掠夺性国家模型休谟（1980，第 6-8 页）曾说过， “一切科学对于人性或多或少有些关系，任何学科不论似乎与人性离得多远，它们总会通过这样那样的途径回到人性任何重要问题的解决关键，无不包括在关于人的科学中间。 ”笔者认为，对于国家和社会经济转型的研究也应该从人性开始。（一）努力的转移与掠夺的产生巴斯夏（1995）认为， “需要、努力和满足”这三个词包容了人类的命运，其中需要和满足“必然始终共存于同一个人身上” ，但努

12、力却是可以转移的，它使人成为社会的而不是孤立的存在物，因此， “社会原理和政治经济学的根源，不应到需要和满足中去寻找，而应该到中间那个词，即人的努力中去寻找。 ”（巴斯夏，1995，第 74 页）在努力转移中，一个非常重要的方式就是劳务的交换，正如亚当斯密（1972）所说，交换是人类所共有和特有的倾向。但人性是有弱点的，巴斯夏（1995，第 73 页）认为，除自由交换外， “还有一种倾向也是所有人所共有，那就是：如果可能的话，就以他人为代价来求得自己的生Transition Economics）之前,仅次于历史学派（Historical Perspectives） 。关于财政社会学的研究情况，

13、可参见刘志广（2005） 。转 型 国 家 经 济 发 展 论 坛OCT. 2006. 北京 4存和发展。 ”也就是说，掠夺也是人们使需要得到满足的重要办法。因此，奥尔森（2005，第 2 页）认为：“仅仅理解自愿交换理论是不够的，我们还必须理解力量的逻辑（logic of force） 。 ”（二） “流寇-坐寇”理论与掠夺性国家国家的起源不是人民自愿将权力交给国王，在这点上我们应该接受奥尔森（2005）的观点：大群体内出现政府，不是源于社会契约或自愿交易，而是出于无政府状态下匪帮首领的自利目标。理性的、自利的流寇头子好像是在一只看不见的手引导下变成坐寇，戴上皇冠，自封君主，以政府取代无政府

14、状态，从而在共容利益（encompassing interest）机制下改变了掠夺习惯，变无限掠夺为有限掠夺，积极维持社会秩序安定，创造生产条件，甚至愿意兴修水利、铺路架桥、提供其它公共物品。尽管国家的产生是人性弱点的产物，但却也是人类社会经济发展史上最重大的事件之一。国家通过规模效益为社会提供了最廉价的安全保证，并且以暴力为后盾重新界定产权，制定交换规则，并将其作为普遍标准有效于其统治的所有共同体，因而使产权和社会合作与交往脱离了熟人社会而进入到陌生人社会。（三）财政收入最大化、财政制度与国家由“流寇”到“坐寇” ，再到国家，改变的是掠夺的形式，而不是掠夺的本质。国家产生后，掠夺财富从形式上

15、也转变为追求财政收入。国家从原初意义上可称为所有者国家（owner-sate） ，它从名义上垄断了一切产权，这些产权成为其财政收入的来源和依据。奥尔森（2005）在“流寇-坐寇”基础上建立了纯粹掠夺性的国家起源理论，也合乎逻辑地推导出国家在本质上是追求财政收入最大化的这一重要结论。受成本和能力约束，国家不可能靠直接支配和使用所有的产权来实现其财政收入最大化，它必然要将产权界定给其它人或组织，从而确定了社会不同群体在社会分工中的权利与地位。财政制度是国家为了实现财政收入最大化并保持其合法性，通过对其财政收入、支出等的划定实现对产权界定和配置的基本制度安排。财政制度使国家的掠夺深深“嵌入” （em

16、beddedeness）社会经济生活当中，它像一柄“把手” ，改变着社会分工的利益配置，指挥着人们如何进行合作与交往，从而塑造出具体的社会经济形态。因此，以财政利益为根基的冲转 型 国 家 经 济 发 展 论 坛OCT. 2006. 北京 5突是社会冲突的基本形式，国家和社会经济的转型都可以从财政制度及其变迁中得到较好的解释。二、 财政制度变迁与社会经济转型的一般理论财政制度是关于产权的基本制度安排，在不同的财政制度下会形成特定的产权结构，并产生不同的国家形态和社会经济形态。因此，从逻辑上说，社会经济的转型是财政制度变迁及产权结构调整的必然结果。（一）财政收入的具体形式与财政制度分类由于国家从

17、本质上说是追求财政收入最大化的产物，所以“不同的国家收入来源对于解释国家形式之间以及它们如何与其国民交往之间存在的差异显得十分关键” （Moore,2004） 。我国台湾学者葛克昌（1995，第 140 页）也认为：“按财源为国家之物质基础，犹资本之于公司，财源之取得方式足以影响国家之性格，尤其是基本法律秩序” 。因此，从财政收入的角度对财政制度进行分类并研究其下的产权结构是恰当的。亚当斯密（1974，第 376 页）曾将国家财政收入区分为两个来源，一是特别属于君主或国家，而与人民收入无关的资源，由资财及土地构成；二是人民的收入，主要是各种加在利润、地租和工资上赋税和公债等。Tarschys（

18、1988）则将历史上国家财政收入的来源分为四种，即贡纳、关税、税收和贸易。综合前人的研究，本文在此将财政收入的具体形式主要区分为贡纳（tributes） 、租金（rents） 、利润（profit） 、税收（taxes） 、关税（tariffs）和公债（bond） 。各个国家的财政收入的具体形式不是单一的，而是上述形式的综合，只是在不同的时期，各种形式在财政收入中所占比重不同，因而使其财政制度得以相互区别。笔者认为，如果一种财政收入形式在整个收入中居于主导地位，则可依其名称对财政制度进行分类。因此，根据上述六种财政收入形式，可以将财政制度分为六类，即贡纳型财政制度、租金型财政制度、利润型财政制

19、度、税收型财政制度、关税型财政制度、公债型财政制度。（二）不同财政制度下的产权结构贡纳型财政制度是国家产生后较早的财政制度。在贡纳型财政制度下，君转 型 国 家 经 济 发 展 论 坛OCT. 2006. 北京 6主虽然是产权的最初界定和配置者，但其实际控制权却在各级领主手中，特别是诸候手中，诸候国是实际的国家单元，但由于层层受封，每一层领主都不能拥有完全的产权，因而其利益状况也是不同的。而在领主之下的劳动者则完全处于依附地位。我国西周时期和古希腊的雅典采取的都是这种制度。政府财政收入中的租金是指政府通过垄断性权力的出租而获得的使用权转让收入，或者说是特许收入。租金型财政制度要求国家对一切财产

20、性特权和非财产性特权的垄断，所以它的形成是与中央集权型或绝对王权的形成是紧密联系在一起的。在 17 世纪的英国和法国，政府都把出售垄断权利，包括出售官职，当作汲取国家收入的一种手段，也就是说，君主出售垄断特权是为了获取现金或出于其它考虑（常常是以优惠条件获取贷款） 。以绝对王权时的法国为例，官鬻爵收入构成 17 世纪法国中央政府的重要财源，甚至占其财政收入一半以上。对于租金型财政制度来说，其产权结构的基础是特权，其特征是特权与非特权的对立。政府以利润为财政收入主要来源有很长的历史，二战后产生的计划经济国家采用的财政制度是利润型财政制度典型代表，在前苏联，企业利润占政府总预算收入的 1/3，流转

21、税也占 1/3，但实际上在计划经济体制下，流转税相当于商业企业的利润，所以前苏联的预算完全来自于工业和商业部门的利润。在罗马尼亚，3/4 以上的政府收入来源于政府企业的利润（转引自 Tarschys，1988） 。但随着东欧剧变、前苏联解体和中国等向市场经济转轨，这种类型的利润国家越来越少，国家财政对利润的依赖越来越弱。现在很多中东石油国家也采用利润型财政制度，其国家的财政收入主要来自国家控制下的石油开采和销售利润。在利润型财政制度下，国家直接控制和垄断了产品的生产和销售，操纵价格，从而实现财政收入最大化。在利润型财政制度下，私人产权是微不足道的，产权主要归国家直接支配，而为了组织生产，压低成

22、本，国家也会限制甚至是侵犯人们的自由择业权、工资谈判权等。因此，在利润型财政制度下，产权配置呈现政府所有的单一格局，这是其宏观结构，而从微观结构上看，其产权结构表现为层层代理关系或交错层级式产权结构，任何一级可能都不具有完全的权能，也不能有完全的受益。在税收型财政制度建立的过程中，国家的权力越来越受到有效的制约，从转 型 国 家 经 济 发 展 论 坛OCT. 2006. 北京 7而使国家的掠夺性得到一定的遏制，国家的公共性或契约色彩逐渐增加。西欧在绝对王朝后建立的财政制度以及现在较为发达的市场经济国家采用的财政制度都是税收型财政制度。对于产权的界定和配置来说，税收型财政制度的建立是一种革命性

23、的变革。现代意义上的税收建立在私人财产权利体系上，它意味着绝大部分产权被界定私有，其再配置主要通过市场机制完成。税收型财政制度的基础是产权受到明确的界定和保障，它不是残缺不全的，而是充分、自主和平等的。税收型财政制度的建立意味着传统特权时代的终结，而对征税权的限制也导致了绝对王权的瓦解和现代民族国家的出现，从而也内生出现代市场经济。关税型财政制度立足于政治实体对一定区域的垄断性统治权，其产权结构主要是强调内部产权与外部产权在权能和受益上的区别。公债型财政制度可能并不是一种纯粹形态，而是必须与其具体的来源和偿还资金结合起来具体分析，有时候，政府甚至是以其财政收入权为抵押的。所以从逻辑上说，在公债

24、型财政制度下，其产权结构特征与其主要偿还来源相关。（三）社会经济转型的实质：财政危机下的财政制度变迁与产权结构调整财政制度是国家追求财政收入最大化的制度安排。由于历史条件或社会环境的变化会导致原有财政制度和产权结构的失效，也即出现了财政危机，统治者不得不通过重新界定产权结构来建立新的财政制度。财政制度的变革和产权结构的调整使人们在社会分工中的地位和权利发生了变化，从而以改变了社会分工利益的配置为途径改变人们合作与交往的方式，这一过程就是社会经济转型。以近代西欧为例，西欧绝对王权产生也即近代民族国家的兴起，其基础是租金型财政制度取代贡纳型财政制度，它带来了西欧社会经济的深刻转型，即所谓中世纪。希

25、克斯（1999，第 85 页）在解释这段历史时对财政问题给予了极大关注，并且强调：“我之所以不厌其烦地详细叙述典型的中古时期的政府在财政上的缺陷及其原因，部分原因在于我认为要解释范围广泛的历史现象，不如此便难以理解；部分原因在于它使后来发生的事件脉络分明地显示出来。 ”而后来英国的光荣革命和法国大革命则最终导致税收型财政制度取代租金型财政制度，使特权化的产权结构被市场化、平等性产权结构所代替，其背后的原因转 型 国 家 经 济 发 展 论 坛OCT. 2006. 北京 8也是国王的财政危机，托克维尔（1992）对法国大革命的分析就以财政危机作为分析旧制度的最重要线索。在新的财政制度和产权结构下

26、，社会分工利益打破了原来依据特权配置的规则，使人们的合作与交往越来越建立在平等的基础上，并反过来推动了对国家掠夺性权力的限制。笔者认为，这一过程是人类历史上最为重要的社会经济转型，它使人类社会由特权时代进入到非特权时代，它使国家以掠夺为鲜明特征转变为以公共服务为主要特征。就人类已有的历史来说，财政制度和产权结构的变迁呈现出的明显趋势是：贡纳型财政制度、租金型财政制度和税收型财政制度及其下的产权结构的依次转换；而在租金型财政制度之后建立的利润型财政制度，从短期看具有回归租金型财政制度的趋势，但从长期看也仍然是朝税收型财政制度演化。特别是经济全球化下，各国的社会经济发展越来越紧密地联系在一起，致使

27、国家谋取财政收入最大化的行为不仅受国内相关条件和环境的限制，同时也越来越多地受国际环境的影响和限制，建立与市场经济相适应的财政制度越来越成为各国的共同选择。但是，世界各国的历史说明，由于政府关注短期财政收入最大化，财政制度的变迁和产权结构调整不一定优化社会经济福利，甚至可能是损害。同时，虽然在税收型财政制度下，虽然国家财政已经具有了公共色彩，但这并不意味着人们的局部利益会与公共利益或其它人的利益完全一致。巴斯夏（1995）所说“掠夺产权的阴谋”正以利益集团政治的方式在合法进行，税收型财政制度在消除了旧的特权结构后，又在新的财政制度下产生着新的特权，割裂或者损害人们在平等基础上的合作与交往。正因

28、为如此，布伦南和布坎南(2004)主张“财政立宪” ，其基本立足点是财政政策不能任意歧视任何个人和集团 1。三、财政制度变迁与 20 世纪末社会经济转型以中国为例的简要分析1而也就意味着财政立宪不能依据“多数人同意”决策来实现。正如布伦南和布坎南（2004）指出的：“不断操纵基本纳税份额的分配，是税制改革之不可取的特点，即使它是在最民主的选举过程中，即使它的政治后果准确地反映着选民从而也是纳税人中实际的多数团体的成员的真实需要。在这种情况下，税制改革的鼓吹所呈现出的面貌，是为改变不同团体纳税份额而做的相互抵消的努力。在这一过程中任何团体都将一无所获，并且在多周期背景下，可以预见所有的团体都将蒙

29、受损失。 ”转 型 国 家 经 济 发 展 论 坛OCT. 2006. 北京 9从财政制度的具体形式看，中国的财政制度经历贡纳型财政制度、租金型财政制度和利润型财政制度，目前正在向税收型财政制度转型，并且每一种财政制度都得到较为充分的实施，都产生了让世人关注的社会经济转型。20 世纪末发生在中国的社会经济转型与其它国家的转型从背景和过程上看都具有相似性，因此，可以通过简要分析 1949 年后发生在中国的两次社会经济转型而获得一般性认识。（一）利润型财政制度的建立使中国社会经济走上了全面计划时代清在甲午战后的财政危机集中体现了其租金型财政制度的危机，反映了地方财政与中央财政的冲突，也反映了近代商

30、品经济与租金型财政制度的冲突。内忧外患没有能给清王朝以机会，国家陷入军阀混战（“坐寇”纷争） ，此后国民政府虽然从名义上统一了中国，但其重建中央集权制度的努力因抗日战争、解放战争而中断，最后因其财政的严重掠夺性失去了政权的合法性。与中国古代独立探索财政制度建设不同，共同的意识形态和类似的国际国内环境，使新中国对财政制度的设计以苏联中央集权制度和利润国家为模本，而且它也有解放区经验作为基础。在国内局势稳定后，国家在城市加快了国有化步伐，重新赋予国有企业特权，实现私营工商业剩余向国营企业转移；在农村重新界定农村土地产权，实现农业剩余向工业转移。国有化和农业集体化使社会完全失去了独立的资源和经济发展

31、能力，一切都在国家控制之下。国家将农业剩余通过工农业价格剪刀差转移到了国有工商业之中，而国有工商业利润则直接成为国家财政收入。在利润型财政制度下，国家成为唯一的所有者，通过全面计划直接经营所有资产并安排所有劳动力，整个国家成为一个大公司。这带来了中国历史上最为深刻的社会经济转型。但是利润型财政制度导致国家投资和经济发展严重向工业倾斜，国民经济比例失调，并且国有企业效率低下等问题也十分突出，而与农业剩余转移相配套的各种政策，则从政治、经济、文化、社会等各个方面全面塑造了一个二元社会 1。国家呈现政治与经济高度一体化特征。1城市人口不仅能享受到现代城市文明，而且在上学、就业、医疗、养老等方面都享有特权，国家的就业政策、医疗保健、退休等制度安排都是专门为城市人口提供的，不仅如此，城市居民还享受着国家在粮油、副食、住房、甚至交通等诸多高额补贴。而农民的剩余除被各种途径汲取外，还被严格的户籍制度所约束1，不能分享城市人口的经济福利。与此同时，在严格的户籍制度下，大量的农业剩余劳动力滞留在农村，从而更加强化了既有的二元结构。