1、成都统筹城乡综合配套改革专题研究之八 城乡基本公共服务均等化的成都试验发展实 践、宝贵经验与完善建议 研究报告中国人民大学课题组 郑功成等 “公共服务均等化”是 2005 年党的十六届五中全会提出的重要理论命题，也是 2010 年 10 月党的十七届五中全会提出的重要发展目标。在国民经济持续高速增长 30 余年的基础 上，我国已经跨入中等收入国家行列，并以当今世界第二大经济体的综合实力和新兴工业 化国家的姿态从世界边缘地带走到了舞台核心，公平正义共享成为新时代的主流价值取向： 民生诉求在发展中全面升级，推进基本公共服务均等化作为统筹城乡发展、完善政府职能 的关键内容和实现公平正义、保障国民共享
2、发展成果的必要举措，正在成为国家“十二五” 乃至更长远时期经济社会协调发展与社会建设的主要目标。 成都市作为国务院 2007 年批准的全国统筹城乡综合配套改革试验区， 自 2003 年以 来在推进城乡一体化和基本公共服务均等化方面做出了巨大努力，并取得了显著成效，引 起了广泛的关注。笔者曾于 2007 年 12 月、2010 年 4 月先后两次陪同领导同志到成都调 研城乡统筹和就业与社会保障情况，2009 年 6 月参加成都统筹城乡发展论坛并了解有关医 改情况。2010 年 10 月 36 日，再率调研组到成都围绕基本公共服务均等化进行专题调 研。在此次调研期间，通过召开 5 次座谈会，先后听
3、取了成都市统筹委、发改委、人力资 源和社会保障局、民政局、教育局、卫生局、文化局、规划局、财政局、城管局、公安局、 建委、交通委、广电局、新闻出版局等部门以及锦江区、温江区、郫县有关部门就各自相 关领域推进城乡公共服务均等化的情况介绍；实地考察了锦江区(城区) 大安桥社区、红砂 社区、三圣街道和温江区（近郊区）永宁镇隆兴场社区、万春镇以及郫县部分乡（镇）村 的政务服务中心（站）、中小学校、卫生院(站) 、农业服务中心等公共服务设施及其运行 状况。在上述调研活动的基础上，结合相关文献资料，形成了本报告。 一、基本公共服务均等化及其必要性与紧迫性 在对成都的试验进行评价之前，有必要先明晰什么是公共
4、服务与基本公共服务均等化。 从理论上讲，公共服务是与公共产品密切相关的概念。公共产品是指具有收益的非排他性 和消费的非竞争性的产品和服务(包括物质形态与非物质形态) 。广义的公共服务与公共产 品同义：是指公共领域所有的产品和服务。包括公共基础设施、教育、就业、社会保障、 公共卫生、公共文化体育事业、公共交通系统、环境保护、社会治安、消防救灾、市场监 管、信息服务等一切由政府承担主要责任，并有利于城乡居民物质文化生活水平不断提高 的社会经济事业：狭义的公共服务则是指具有福利性的、非物质形态的公共服务，包括公 共基础设施服务、基础教育(主要是指义务教育) 服务、就业服务、社会保障相关服务、医 疗卫
5、生服务和公共文化体育服务等内容。 事实上，有些公共服务是物质形态与非物质形态融为一体：如中小学校与义务教育、 公共交通设施与公共交通服务、公共文化娱乐场所与文化娱乐服务等；另一些公共服务则 需要建立在相应的公共产品(制度、设施) 基础之上，完善的公共服务构成了充分发挥公共 产品效能的必要条件，如公共卫生服务往往要以相应的医疗服务机构为基础，各项社会保 障服务要以相应的社会保障制度为基础，等等。 基本公共服务均等化，是指平等地、非歧视性地满足城乡居民的基本公共服务需求， 是全体国民共享国家发展成果的基本途径。它以公民平等的公共服务享有权为基础，以政 府为责任主体，以相关制度安排与服务供给为载体，
6、以公共资源合理配置为支撑，以向城 乡居民提供与其基本需求相适应的普惠性公共服务为目标。 尽管不同阶段的基本公共服务会有不同的标准：但使城乡居民在享受基本公共服务的 内容、数量、可及性和质量方面大体均等无疑是其核心所在。为此，需要遵循以下原则： 一是坚守公平、正义、共享的核心价值理念，用是否实现或促进了社会公平作为评价公共 服务的基本标尺；二是用制度(设施) 的城乡一体化带动服务均等化，消除各种制度安排中 的歧视性是重要前提条件；三是满足普遍性需求与兼顾特殊性需求相结合，教育、就业、 医疗卫生、社会保障、文化等是城乡居民的普遍性需求，其供给应当努力实现城乡均等化： 而农业生产公共服务则是从事农业
7、生产的农民的特殊需求，同样应当得到满足；四是相对 集中、方便群众、有效服务。 而要真正实现城乡居民基本公共服务均等化，就要通过相关法制赋予城乡居民享有基 本公共服务的平等权利，通过有效的资源配置和有力的公权监察切实保障城乡居民享有基 本公共服务的平等机会。 无须讳言，长期以来，我国政府(或通过国有单位) 提供的公共服务一直是城镇居民的 专利，广大农村主要依靠农民互助的方式解决十分有限的公共服务需求问题：如传统的合 作医疗、义务教育、五保制度等就是农民自己举办的公共服务。 改革开放 30 多年来：国民经济持续高速增长，GDP 与政府财力增长均超过 100 倍： 城乡居民收入与生活水平有了大幅度提
8、升，但社会事业的发展却相当滞后：公共服务供给 不仅总量有限，而且在城乡之间、群体之间的差距依然极大。一方面，城乡居民对基础教 育（含学前教育)、就业培训及信息服务、公共卫生服务、社会保障相关服务等的需求还无 法得到充分满足：另一方面：各种公共服务又因有需要者的户籍壁垒导致的身份差异，在 城乡之间、地区之间、群体之间的非均等化现象十分严重。 例如，以教育为例，全国农村小学的校均固定资产总额为 70 万元，而城市小学的校 均固定资产总额则达到 580 万元，是农村地区小学的 8.3 倍，更不用说教育质量在城乡之 间、城区之间的巨大差距了。在医疗领域，从设施上看，全国仍有近 10的行政村没有卫 生室
9、，全社会每千人口医疗机构床位数为 3.31 张，而每千农业人口乡镇卫生院床位数仅为 1.05 张；从医师数量上看，城镇社区卫生服务中心平均拥有 3.2 个执业医师，而该比例在 村卫生室仅仅为 0.12；在城镇的社区卫生服务中心中，有超过 95都是非营利性的，但 在农村卫生室中，只有 67是非营利性的。 在就业领域，公共就业服务网已经遍布城市，而乡村却普遍缺乏，相关的就业培训也 往往是在进入城镇之后才获得的。 在社会保障领域，城镇居民基本上能够享受到相应的社会保险、社会救助与社会福利， 而乡村还有许多空白；即使是城乡均建立了相关制度，其待遇差距也通常在数倍以上； 在社会保障服务方面，城镇从业人员
10、的社会保险费由企业代扣，社会保险金也实现了 社会化发放，而农村地区往往是在乡镇上才有社会保险的经办机构，社会保障服务的社会 化程度远远低于城镇地区。不仅如此，由于农村居民居住相对分散，农村地区公共服务设 施的服务半径远大于城镇集中居住地区，由此导致农村居民获得公共服务的时间和交通成 本随之提高，获得同样服务的代价通常是城镇居民的倍数计算。 综上所述，我国的公共服务非均等化表现为各项公共服务在总量、结构和质量等各方 面的非均等化，它其实是传统户籍制度束缚、行政体制僵化、相关制度分割、公共服务供 给机制陈旧和公共资源配置失衡综合影响的结果。 公共服务不均等的现象，直接放大了城乡差距，损害了社会公平
11、。2009 年我国城乡收 入差距达 3.33:1 倍，如果加上各种福利保障及其他公共服务，这个差距达到 6:1。因此， 包括各种福利保障在内的基本公共服务的不均等现象，客观上是导致城乡差距、地区差距、 群体差距持续拉大的重大因素。公共服务不均等一方面受城乡二元分割的影响，另一方面 又进一步固化了城乡二元分割。农村地区公共服务的严重不足，对农村居民的货币收入产 生了直接的替代效应，收入分配差距和城乡居民生活质量差距的扩大。公众对社会公平度 认可度严重偏低，社会矛盾日益尖锐化：干群关系的紧张，在很大程度上都与公共服务供 应不足和基本公共服务不均等有着密不可分的内在关系。 可见,在努力增加公共服务的
12、同时，切实推进基本公共服务均等化：对我国经济社会协 调发展、城乡统筹发展和合理调节社会财富分配格局、促进社会公平正义共享不仅具有必 要性：而且具有紧追性。在现阶段，农村地区与农村居民更是建设与发展公共服务体系的 重点区域与重点群体。 二、成都市推进城乡基本公共服务均等化的发展实践 正是在这样的大背景下，作为西南地区特大中心城市同时也是大城市带大郊区的成都 市，于 2003 年就在全国率先拉开了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化实践的序幕。 2003 年时，成都市有户籍人口 1044.3 万人，其中，非农业人口 386.23 万人，农业 人口 658.08 万人，成都市的城市化水平只有 36.
13、9%，低于当时全国平均水平，城乡经济 社会发展不协调的矛盾突出，统筹城乡经济社会发展成为成都市改革与发展的重大任务。 2003 年 3 月，时任市长的李春城同志要求龙泉驿区、都江堰市、双流县、郫县、大邑 县等 5 个区（市）县开展“统筹城乡经济社会发展，综合运用各种政策，加快城市化进程， 全面建设小康社会”试点，随后又增加锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区五城区作 为加快推进城市化进程的试点。同年 10 月，成都市委、市政府在试点基础上出台了 关 于全面推进规范化服务型政府建设工作意见，开始在全市政府机关和各区(市) 县全面推 进规范化服务型政府建设。2004 年 2 月，市委、市政府出台
14、关于统筹城乡经济社会发展 推进城乡一体化的意见，对统筹城乡规划、产业布局、基础设施建设和社会事业发展提 出进一步要求，成为成都市推进城乡一体化实践的第一个指导性文件。随后，成都市委、 市政府成立了成都市推进城乡一体化工作领导小组，全面推进城乡一体化工作战略部署。 2006 年 1 月，成都市正式提出了“ 城乡统筹、四位一体科学发展总体战略”，其基本思路 是：坚持以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障， 整体推进城乡经济、政治、文化、社会建设，把经济社会发展转入“四位一体” 科学发展的 轨道。 2007 年 6 月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验
15、区。7 月，在中 共成都市十一届二次全委(扩大 )会议上，提出要用“全域成都”的理念实施城乡统筹，按照建 设 1.24 万平方公里的现代化都市区，推动市域经济、政治、文化、社会建设一体发展，整 体推进城市和农村的现代化，努力建设现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文 明交相辉映的新型城乡形态。随后，市委、市政府出台了关于推进统筹城乡综合配套改 革试验区建设的意见。2008 年 11 月，市委、市政府出台关于深化城乡统筹进一步提 高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行) ，以构建城乡统一的公共服务制度为关键， 提高农村基层公共服务和社会管理水平，推进城乡基本公共服务均等化。 2009 年
16、 4 月，国务院批复成都市统筹城乡综合配套改革实验区总体方案，要求成 都要加强重点领域和关键环节的先行先试，加快建立统筹城乡发展的体制机制，促进公共 资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合， 为全国深化体制改革、推动科学发展和促进社会和谐提供经验和示范。至此，成都形成了 “以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统 筹、四位一体(经济、政治、文化、社会建设)科学发展总体战略”，以推进城乡规划、产业 发展、市场体制、基础设施、公共服务、管理体制六个“一体化” ，加快形成城乡经济社会 发展一体化新格局的全面系统的思路、办法。
17、在这一过程中，成都市针对传统的公共服务 行政管理体制、相互分割的相关制度安排、政府包办的公共服务供给机制和失衡的公共资 源配置方式进行改革，全方位地推进“全域成都” 的城乡公共服务一体化建设，做出了难能 可贵的探索，取得了显著的成效。 (一)重视城乡基本公共服务均等化的基础建设 基本公共服务均等化的关键，是城乡居民能够平等地享受到相应的公共服务，但这必 须打破城乡分割分治的传统格局，剥离传统户籍制度上的特定身份标识，并创造相应的条 件。在这方面，成都市着眼“全域成都” 的城乡统筹规划，以户籍、农地产权等基础性制度 改革和强化农村地区基础设施建设等为着力点，为城乡公共服务均等化建设工作奠定了较
18、为扎实的基础。 1将“全域成都 ”视为一个整体，坚持城乡统筹规划。在前期推进城乡一体化工作基础 上，2007 年 6 月，成都市正式提出要用“ 全域成都”的理念来实施城乡统筹。明确要求在规 划中贯彻城乡一盘棋、大中小城市和小城镇协调发展的原则，突出以中心城区为核心，以 县城、区域中心镇为重点，从空间格局、城镇体系、总体功能区和战略功能区、产业发展 与空间布局、综合交通枢纽等几个方面着手，强化“全域成都” 的概念，形成了城乡统筹、 总体规划与专项规划相互衔接、全面覆盖的“全域成都” 规划体系和监督执行体系，这一要 求不仅在市级层面得到实践，而且在区县、乡镇规划中亦得到了体现。 例如：在教育方面，
19、全市农村初中、小学建设被全部纳入城乡一体化发展规划，整体 谋划，合理布局，做到学校选址与重点镇、中心村建设相结合，规模扩大与人口集聚相适 应，资源配置与教育需求相统筹，校舍调整与功能划分相协调。在卫生事业发展方面，先 后制定了成都市区域卫生规划、成都市卫生事业十一五规划、成都市医疗卫生 资源布局规划(2005 2020) 。按照规划，整合卫生资源，调整结构布局，突出以公共卫 生、农村卫生、社区卫生为重点，卫生资源配置及相关政策向公共卫生、农村卫生和社区 卫生倾斜，同时根据一定的服务半径对城乡医疗卫生院（站）及社区或村级医疗服务中心 进行合理布局。在公共交通方面，先后编制了成都币综合交通运输规划
20、、成都市综 合交通第十一个五年规划、成都市县道公路网规划(修编) 、成都市乡镇客运站建 设规划、成都市国家公路枢纽总体布局规划等一系列规划，等等。正是这些立足城 乡统筹的市级、区县、乡镇总体规划和各公共服务专项规划的协调编制，为推进城乡公共 服务体系的建设提供了具体依据。 2推进户籍制度改革与农村产权制度改革。城乡分割的户籍制度是造成诸多公共服 务项目产生城乡差异的重要原因。许多社会福利和公共服务制度都附着在户籍制度之上， 使得原本以居民登记管理为主要职能的户籍制度衍生为能否获得相关福利和服务的载体， 客观上阻碍了公共服务的城乡均等化。而要改变传统户籍制度的城乡分割，就必须解决好 农村土地的产
21、权及流转问题，只有让农民能够摆脱对土地的人身依附关系，人口才能实现 自由迁徙。成都市正是认识到了这一点，在推进城乡统筹发展与基本公共服务均等化过程 中，将户籍制度改革与农地产权改革作为基础工程加以推进。 在户籍制度改革方面，成都市早在 2003 年就着手打破城乡户籍壁垒，破除阻碍农村 劳动力自由流动的枷锁，在全市推行一元化户籍管理制度。此后，全市先后进行了 5 次大 的户口政策调整。2003 年，取消了入户指标限制，以条件准入制代替入城标准，出台 购房、投资、纳税、人才引进等入户政策；2004 年，打破沿袭 50 年的二元户籍登记制度， 取消“农业户口”和“ 非农业户口” 性质划分，统一登记为
22、“居民户口”；2006 年；为鼓励农民向 城镇集中，率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户：2008 年 4 月，实现本市农 民租住私人住房可入户，彻底打破阻碍农民向城镇转移的壁垒；2008 年 12 月，进一步放 宽购房、投资、纳税、暂住期满入户条件，使成都市入户政策更加人性化，实现市域范围 的全域迁移，2010 年更是全面推进户籍制度改革，提出在 2012 年实现城乡居民在全域成 都范围内的自由迁徙。此外，还积极开展村房屋门(楼) 牌规范化建设，在全国率先实行一 元化户口登记制度。户籍制度改革打破了城乡居民的身份分割，为城乡居民享有公共服务 权利的均等化奠定了基础。 在农地产权制度改
23、革方面，2008 年 1 月，成都市委、市政府出台关于加强耕地保护 进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行），围绕建立健全“归属清晰、权 责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，开展了农村集体土地和房屋确权登记， 创新耕地保护机制，推动土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋所有权流转， 推进农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展、解决“三农” 问 题创造条件。截止 2009 年底，全市共向村组集体颁发集体土地所有证 3.37 万本，向农户 颁发农村土地承包经营权证 158.28 万本、林权证 54.21 万本、集体土地使用权证 149.94 万本、
24、房屋所有权证 145.67 万本。同时，由市、县两级政府每年从财政预算安排 26 亿元 设立耕地保护基金(补贴标准为基本农田每年每亩 400 元、一般耕地每年每亩 300 元)，为 承担耕地保护责任的农民提供养老保险补贴，调动农民保护耕地的积极性，确保耕地总量 不减少，截至 2009 年底，市级耕地保护基金筹集全部到位，共发放耕地保护基金 11.7 亿 元，涉及农户 1118 万户。同时，开展土地承包经营权、集体建设用地使用权、林权、 房屋所有权的流转服务。制定农村产权流转配套办法、交易规则、交易流程，基本建立农 村产权交易市场规则，保证农村产权的有序流转。截至 2009 年底，全市在确权颁证
25、后实 现产权流转共计 6.63 万宗，金额 33.62 亿元。2010 年 7 月 1 日，成都市正式实施市政府 发布的关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治的意见（试行），进一步完善土 地交易制度，试行建设用地的地票方式来促进农村土地的综合整治。农地产权制度改革明 确农民的财产所有权和收益权，再次激发了土地作为基本生产要素的活力，实现了土地在 城镇化和工业化进程中的增值，为农村居民享有基本公共服务如参与医疗、养老保险和购 置经济适用房等奠定了新的物质基础。 3加快农村地区的公共基础设施建设。农村是公共服务十分薄弱的地方，基本公共 服务均等化的关键在于农村居民能够享受到与城镇居民大体相等的公
26、共服务。因此，成都 市在推进基本服务均等化的过程中，将农村公共基础设施建设作为重点，把促进城乡基础 设施一体化作为实现城乡公共服务均等化的前提条件。 在公共道路建设方面，实施了市域高速公路网、多通道路网、县道公路网、旅游公路 网、加密乡村公路网等“五网 ”建设，初步建成连接城区、覆盖乡村、城乡一体的交通基础 设施体系，2009 年年末公路通车里程达 19489 公里；同时，加快推进“三轨九路” 建设，建 立市域现代交通体系，增强对农村的辐射、带动能力；积极推动城市公交向农村延伸，率 先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路和城乡客运一体化。 在农村基本设施建设方面：加强农田、水利、供电、供气等
27、基本建设，改善农村发展 环境。加快城乡垃圾污染物处理、污水处理、园 林绿化等环境基础设施建设，加强农村环境综合整治，改善农村卫生条件和人居环境， 同时适应农民集中居住区建设的需要，认真做好水、电、气、路、电视、电话、网络等基 础设施配套，实行了农村垃圾集中处理，使农民的生产生活条件明显改善。 在教育设施方面,开展灾后教育重建工程、乡镇标准化中心幼儿园建设工程和村小改造 工程，市政府筹集资金 48.8 亿，全部重建的 169 所中小学在 2009 年秋季开学前如期交付 使用，17.5 万灾区中小学生告别板房进入永久性校舍；实施“校舍安全工程” 项目学校 90 所， 总体基本完成。采取新建或改扩建
28、方式，在全市 224 个农村乡镇（街道）各建成 1 所标准 化中心幼儿园，并以此为骨干和示范，带动和促进全市农村学前教育优质发展。2009 年底， 消除了全市原有的 294 所村小，建成一批农村寄宿制小学或完全小学，以及乡镇中心校校 区，新建改造校舍面积 7 万平方米，投入资金约 9849.5 万元。 在公共医疗卫生机构建设方面，在农村地区加强了县、乡、村卫生服务体系建设。按 照统一规划、统一标准、统一风貌、统一标识、统一设备配置的标准对公立卫生院进行了 标准化改造，223 个乡镇公立卫生院、2396 个村卫生站标准化改造已全面完成。在城市地 区，加强城市社区卫生服务机构体系建设，以社区卫生服
29、务中心建设为重点，全面实施标 准化改造等多项工作。正是这些公共基础设施的建设，为推进城乡基本公共服务的均等化 提供了日益便利的条件。 (二)改革公共服务管理体制 在传统的管理体制下，城乡分割、部门分割、政策分割、资源分割具有历史惯性，管 理机构与管理者的观念及行为均很难适应城乡一体化与公共服务均等化的要求。因此，成 都市将建设规范化服务型政府作为行政体制改革追求的目标，将改革公共服务管理体制作 为突破口。 1调整现行行政架构与部门职能，建立统筹城乡的部门管理体制。除成立专门的城 乡统筹工作委员会，成都市还先后对与基本公共服务有关的规划、农业、水务、财政、交 通、卫生、社会保障、园林和林业等 3
30、0 多个部门的行政管理体制进行了改革调整，初步 形成了统筹城乡发展的管理体制。在整合政府部门行政职能的同时，对重点问题设立专门 机构进行攻坚。 以医疗卫生与医疗保险管理体制为例，成都市将医改方案的设计权交给具有宏观与综 合协调职能的发展改革委员会；剥离卫生行政部门与公立医院的直接隶属关系，成立专门 的医院管理局负责全市公立医院的管理；将原先分别由卫生行政部门与人力资源社会保障 部门管理的农村合作医疗与城镇居民医疗保险的经办机构合并，交由人力资源社会保障部 门统一监督管理：卫生部门则承担起切实推进城乡公共卫生服务等职责；经过上述改进， 成都的医疗卫生改革取得了突破性进展，城乡居民医疗保险走向统，
31、城乡公共卫生事业 同步快速发展。包括民政、文化、人力资源和社会保障、城管、公安等部门均进行了相应 的职能调整，促使其由主要关注城市居民甚至只管理城市居民向乡村延伸，真正成为全域 成都的行政管理机构。 2根据公共服务均等化要求，创新公共服务管理体制。例如，为促进优质教育资源 均等化，成都市锦江区创立了优质教育链制度。以区域内的优质学校为龙头，按照“名校+ 弱校”或“ 名校+新校”的方式建立，优质名校为链头：其他学校为链点，以链动的方式实观 教学内容、教学方式以及优质教师资源在不同学校之间的共享，促进城乡间基础教育服务 的均等化：温江区对全区范围内中小学教师实施“区管校用” ，即在全区范围内统一调
32、配教 师资源，鼓励名师进入乡镇中小学教学，实现优质教育资源向乡镇延伸。 在卫生领域，成都市打破了卫生行政部门直接管医院的传统体制，成立专门的医院管 理局，代表市政府行使出资人职责，负责公立医院的管理及其业绩考核，行使融资决策权、 院长选聘考核权和国有产权监督权，由其切实推进公立医院、国有医院管办分离改革，促 使公立医院走向基层，为城乡居民提供便捷的医疗卫生服务；再以武侯区为例，专门成立 社区卫生服务管理中心，对全区社区卫生服务中心(站) 实施行政管理、业务指导、督查考 核，形成了体系健全、责任明晰的“管理中心一服务中心一服务站” 社区卫生服务三级管理 和运行体系。 在就业与社会保障领域，主管部
33、门通过职能调整，将乡村劳动力的就业与城乡居民的 社会保障纳入统一体系并承担起相应的管理责任，职能部门通过按照城乡统筹发展、城乡 一体化的原则调整服务对象、服务内容，使就业与社会保障公共服务均等化进展很快。在 城市管理方面，市城管局为推进城市管理工作城乡一体化发展，于 2006 年成立了郊区(市) 县工作处，同时比照市上城市管理和执法机构整合在一起的模式改革郊区（市）县城市管 理体制，至 2006 年底，19 个郊区（市）县均成立了与市城市管理局职能大体对应的城市 管理机构，建成了管理标准分类统一、业务上统一指挥、层级管理、属地为主的新型管理 体制，实现市容环境管理工作真正做到由中心城区向郊区(
34、市) 县城区和镇(乡)的“ 两个延伸”， 进而在全市建立起农村生活垃圾集中收运处置体系和运行机制，着力构建城乡环境卫生管 理一体化新格局，对农村生活垃圾建立了“户集、村收、镇( 乡)运、区(市) 县处置”的四级管 理体制。等等。 在调查中发现，成都市通过机构重组、职能调整及管理职责向乡村延伸等方式，确实 打破了原有的公共服务管理城乡分割格局，加之公共服务标准化与信息化的推进，为城乡 公共服务一体化与均等化创造了十分重要的有利条件。 3改革基层行政管理体制，建立直接面向城乡居民的集中开放式政务服务中心。根 据以往的行政管理体制，凡上级政府部门均会通过在乡镇设置具有行政职能的所(站) 将其 职能延
35、伸到乡镇一级，导致每个乡镇都有若干个相互分割的行政管理所(站) ，这不仅极大 地浪费了公共资源、损害了行政效率，而且因这些所(站)只要对上负责而不是向下服务， 导致了政府职能无法转变，干群关系也处于相互疏离甚至关系紧张状态。成都市针对这种 状况进行改革，在乡镇一级 彻底打破各部门条条分割体制，将有关所(站) 集中到相应的政务服务中心，直接面向 当地城乡居民开放式办公，这种改革不仅方便了群众办事，提高了行政效率与公共资源利 用效率，而且真正实现了政府职能由管理走向服务的转换，为推进基本公共服务均等化奠 定了相应的组织基础。 4.加强基层组织的民主化建设。成都市全面推行乡镇和村（社区)党组织书记公
36、推直选， 健全基层政权干部对上负责与对下负责相结合的长效机制，构建在村(社区) 党组织领导下， 以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。积极推行以村民会议为村最 高决策机构、村民(村民小组 )议事会为常设议事决策机构、村民委员会为执行机构的村民 自治机制。充分发挥村民议事会的作用，由村民议事会决定市、县两级财政每年对每个村 安排的不少于 20 万的专项资金如何使用。郫县还制定了 “六步工作法”和“10 名以上村民代 表联名提案制”等创新做法。 农村基层组织的民主化建设，既畅通了民意表达的渠道，又吸引了村民对公共事务的 关心与直接参与，使面向乡村的公共服务能够符合村民意愿，农民的主
37、体作用得到了尊重。 5重视基本公共服务的标准化建设。为了明确政府在公共服务方面的职责，规范政 府在公共服务方面的行为，成都市将标准化建设作为建设规范化服务型政府和推进城乡公 共服务均等化的基本依据，在公共基础设施、公共服务内容、公共服务质量、公共服务可 及性等方面确立明确的标准，并以此为依据明确不同类型公共服务的责任主体，明确不同 层级政府在不同类型公共服务项目中的基本责任。 在基础设施建设方面，2008 年 12 月，成都市统筹城乡工作委员会下发了关于村(社 区)及新居工程公共服务和社会管理配置标准的指导意见(试行)，对村(社区) 公共服务和 社会管理事务开展所需要的硬件设施和软件条件进行了
38、规范，使得村(社区) 的基础设施建 设有据可依，防止了重复建设和运行低效的问题。在学校设施建设方面，实施了农村中小 学标准化建设工程，通过撤消、合并、新建、改扩建的方式，对农村中小学进行标准化建 设，整个工程历时 3 年，投入资金 14.5 亿元。 在公共卫生服务方面，成都市按照国家基本公共卫生服务项目，制定了成都市城乡 基层医疗卫生机构基本公共卫生服务 C 类服务包( 试行)，明确了基层医疗卫生机构应当 提供的医疗服务内容。 在教育方面，成都市制定了标准化的义务教育校际均衡发展监测和评估指标体系，通 过教育经费投入、教育资源配置、教育质量三个方面共 14 项主要指标，对全市各区县区 域内义务
39、教育校际均衡的总体程度逐一测评，促进城乡间义务教育的均等化。2008 年 11 月，成都市委、市政府颁布了关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水 平的意见(试行)，规定了 59 项村级公共服务的内容以及责任主体。正是各项基本公共服 务有了相应的标准：政府作为也有了具体的依据和接受城乡居民评价的标尺。 尽管成都市在公共服务管理体制及标准化建设方面的探索还不能说是完全成熟或定型， 上述改革还有待完善，有的做法可能还是一种过渡性措施，但这种改革确实打破了原有的 导致公共服务非均等化的僵化体制，触及了部门分隔、城乡分割的利益失衡格局，为推进 城乡基本公共服务一体化与均等化起到了巨大的推动作
40、用。 (三)推进基本公共服务相关制度城乡一体化 基本公共服务的非均等化，根源于相关制度的城乡分割与群体分割，以及由此带来的 公共资源配置的失衡。成都市正是意识到了这一点，较早便将相关制度的城乡一体化作为 推进基本公共服务均等化的重点，并做了卓有成效的工作。 1构建城乡一体化的社会救助体系。按照现行格局，针对困难群体的生活救助、教 育救助、医疗救助、就业救助、住房救助等是由不同部门按照城乡有别的原则分别实施的， 实践中往往是部门各自救助、重复与遗漏现象并存，城乡救助的标准、内容、条件差异很 大。对此，2005 年 5 月，成都市委、市政府就出台了关于构建城乡一体化社会救助体系 的意见(成委发20
41、0534 号)，提出了城乡一体、统筹协调、科学分类、一口上下、不重 不漏、高效快捷的社会救助体系建设目标，建立“党委领导、政府负责、民政牵头、部门联 动、社会参与”的社会救助工作管理体制和联席会议机制，确定了 11 项救助内容，形成了 以最低生活保障为核心，以帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助为配套，其他专项救 助、临时性救助和社会帮扶为补充的综合型社会救助体系，并通过全市社会救助信息平台， 有效地整合了民政、劳动、教育、残联、卫生、房管等 8 个部门的救助资源，避免了多头 申报、多头救助，实现纵向到底、横向到边、不重不漏、全覆盖的社会救助目标。2009 年， 成都市从丰富救助体系内涵、扩展
42、救助体系外延、创新救助机制入手，又出台了关于进 一步深化城乡一体化社会救助工作的实施意见(成办发2009)49 号)，使社会救助城乡一 体化进一步完善，除城乡低保标准尚有差别外，教育救助与医疗救助真正实现了城乡平等。 2建立城乡一体化的居民基本医疗保险制度。在前期分割试点的基础上，根据城乡 统筹发展与一体化原则，成都市早在 2007 年就成立了医疗保险局，在全国率先统一了城 乡分割的医疗保险经办机构。2008 年 11 月，成都市政府出台成都市城乡居民基本医疗 保险暂行办法，从 2009 年 1 月 1 日起在全国范围内率先将新型农村合作医疗、城镇居 民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险
43、统一整合为城乡居民基本医疗保险，做到 了筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等化，全市城乡基本医疗保险 实现了市级统筹、城乡统筹、全域结算。 从 2010 年起，根据成都市委、市政府制定出台的成都市深化医药卫生体制改革总 体方案（成委发30 号），又进一步统一了城乡居民医疗保障标准，如将全市城 乡居民基本医疗保险最高支付限额由原来的 4 万元、5 万元、6 万元、8 万元统一提高到 10 万元以上；将城镇职工、城乡居民基本医疗保险参保人员整体纳入门诊医疗报销范围； 将城镇职工和城乡居民基本医疗保险参保人员全部纳入大病医疗互助补充保险覆盖范围。 医疗保障制度的城乡一体化，不仅为全市
44、居民平等地享有疾病医疗保障权益奠定了制度基 础，也对医疗卫生服务均等化起到了极大的推进作用。 3建立城乡一体化的居民基本养老保险制度。在持续推进职工基本养老保险的条件 下，成都市人民政府先后出台成都市农民养老保险试行办法(2007 年 1 月) 、成都市 城镇个体劳动者基本养老保险和基本医疗保险补充规定(2008 年 9 月) 、成都市农民养 老保险办法(2008 年 10 月) ，建立了覆盖城乡居民的养老保险制度。在完善耕地保护基 金补贴农民参保机制、全域实施新型农村社会养老保险的基础上，2010 年又将新型农村社 会养老保险和城镇老年居民养老保障制度有机整合，制定出台了成都市城乡居民养老保
45、 险试行办法，自 2010 年 4 月 1 日起实施，实现了城乡居民养老保险制度一体化，并与 城镇职工基本养老保险衔接。至此，成都市实现了基本养老保险制度对全域城乡居民的制 度全覆盖。 目前，按照城乡统筹社会保障体系建设的要求，正在将征地农民和农民工的社会保险 制度向城乡居民社会保险制度并轨。城乡居民养老保险制度“碎片化” 现象全面消除。 4确立城乡一体化的公共卫生政策。成都市委、市政府把卫生改革与公共卫生事业 的发展作为统筹城乡综合配套改革的八项重点推进的工作之一，2007 年市委、市政府连续 出台了关于进一步加强农村卫生工作的意见、关于乡镇公立卫生院规范化建设的实 施意见、成都市乡(镇)公
46、立卫生院管理办法(试行) 和成都市人民政府关于加强城市 社区卫生服务工作的实施意见等文件，不仅进一步加强了农村三级医疗卫生服务体系建 设和城市社区卫生服务中心体系建设，而且将城市社区卫生“六位一体” 服务职能和服务模 式延伸到农村，达到了医疗与预防结合的目的。 在城市社区卫生服务中心体系建设方面，成都市卫生局制定了关于进一步加强社区 卫生服务工作的实施方案，打造城镇社区 15 分钟健康服务圈。将五城区的二级以下医 院逐步整体转型为社区卫生服务机构，2009 年实现了社区卫生服务各街办全覆盖。基本完 成全市疾病预防控制体系建设，在全省率先建立基层卫生执法监督协管员制度，建成了市、 县、乡(街办)
47、 卫生执法监督体系。同时，成都市还统一将乡镇公立卫生院为居民提供的传 染病、地方病、寄生虫病和慢性病预防控制、计划免疫、妇幼保健、老年保健、残疾人康 复、健康教育宣传、计划生育技术服务、卫生信息管理等公共卫生服务项目列入财政补助 范围：公共卫生经费纳入财政预算，市政府每人每年补助北元：并积极化解乡镇公立卫生 院发展过程中产生的历史债务。采取债务锁定。剥离挂帐的形式逐年解决。正是这种向农 村倾斜的公共卫生政策，使公共卫生服务均等化程度获得了大幅度提升。 5建立城乡一体化的就业政策与就业服务体系。成都市强化政府促进就业的职能， 坚持“政策制度城乡统一，公共服务城乡一体，就业机会城乡均等” 的工作思
48、路，实施积极 的就业政策，把农民就业纳入整个社会的就业体系，经过不断改革、发展，全市已基本建 立起劳动力资源配置市场化、服务管理规范化、保障机制制度化的城乡就业促进体系， 2007 年被国家列为统筹城乡就业试点城市。其主要做法是形成城乡一体的积极就业政策体 系、就业技能培训体系和统一开放的人力资源市场体系，覆盖城乡所有劳动者。同时，还 建立了覆盖城乡困难群体的就业援助体系。2009 年 10 月，成都市委、市政府发出关于 进一步做好促进城乡充分就业工作的通知，明确要求进一步强化公共服务，促进稳定就 业，建立健全了市、区(市)县、街道(乡镇) 、社区(村)四级公共就业服务体系和工作平台， 落实了
49、人员和工作经费。全市建成多功能、现代化的人力资源市场 23 个，拥有各类职业 介绍服务机构 157 个，全市劳动力市场信息网络已与 1424 个街道( 乡镇)、社区和失地农 民集中居住区的劳动保障机构、非营利性职介机构实现联网运行，为城乡居民寻求就业机 会提供便捷的服务。 在其他方面，成都市也出台了相应的政策，积极推进城乡基本公共服务均衡发展。例 如，在公共文化政策方面，成都市于 2007 年即启动城乡基层公共文化设施达标全覆盖工 程，迄今基本建成了城乡一体的“15 分钟公共文化服务圈”。2009 年 4 月，成都市委、市 政府又发布了关于进一步加强基层文化建设的意见，除了一揽子解决管好用好基层文 化设施的人员、经费、产权等体制机制问题外，还确立了常年公共文化服务经费项目及其 随财政经常性收入同步增长的原则，并对远郊市县实行由市财政给予补贴的倾斜政策。在 城市管理方面，成都市制定了关于开展农村生活垃圾集中收运体系提升工程实施方案 等政策性文件，明确将环境治理与清洁卫生工作延伸到乡村，实行城乡一体化管理。在道 路交通方面，按照全域成都的交通规划，将公共交通延伸到郊区。 总之，虽然成都市还未
