1、上海市财政改革和发展“十二五”规划“十二五”时期是上海加快推进“ 四个率先”、加快建设“ 四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期，也是上海实现“创新驱动、转型发展”的攻坚时期。为全面贯彻落实中央和市委、市政府的决策部署，进一步深化推进公共财政改革，加快构建有利于率先转变经济发展方式的财政体制机制，充分发挥财政的职能作用，根据国家和本市经济社会发展“十二五”规划纲要的精神和国家财政“ 十二五”规划纲要的要求，结合实际，制定本规划。一、本市“十一五” 时期财政改革和发展取得的成效“十一五”时期，是上海发展极不寻常、极不平凡的时期。面对国内外经济环境的复杂变化，本市各级财政部门坚持以邓小平理
2、论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，开拓创新，奋发进取，把筹办、举办上海世博会作为推动财政科学发展的重大契机，着力完善公共财政体系，大力推进科学化精细化管理，不断提高财政运行的质量和效益，财政的改革和发展取得了新进展，为全面完成本市“十一五”规划作出了重要贡献。（一）财政收入规模不断扩大，综合经济实力进一步增强。“十一五”时期，上海的整个财政状况有了新的改观，为全面落实中央和市委、市政府的重大决策部署提供了有效的财力保障，并为实现上海经济社会长远可持续发展奠定了坚实的物质基础（详见图 1）。2007 年，地方财政收入首次突破 2000 亿元大关，2010 年达到了 2873
3、.6 亿元，“十一五”期间年均增长 14.9%。五年间，在第二产业财政收入保持平稳增长的同时，来自第三产业的地方财政收入保持较快增长，所占比重从 2005 年的 70.1%上升到 2010 年的 75.4%。单位：亿元图 1“十一五” 时期本市地方财政收入情况（二）财政支出结构不断优化，公共财政的民生保障力度进一步加强。逐步提高养老金、城乡居民最低生活保障等标准，增加对低收入群体补贴，加大对保障性住房建设、旧区改造的支持力度，有力地促进了城乡居民生活的持续改善；加大对社会事业发展的支持力度，五年累计安排用于教育、卫生、文化、体育等社会事业发展的支出是“十五”时期的2.4 倍，有力地促进了经济与
4、社会协调发展；重点支持安全生产、突发事件应急处置、食品药品安全监督体系建设等，有力地保障了城市公共安全（详见图 2）。单位：亿元图 2“十一五” 时期本市地方财政支出情况（三）财政政策不断完善，财政政策的综合调控功能和作用进一步增强。在“十一五”前期，从经济运行总体平稳但结构性问题比较突出的实际出发，实施了稳健的财政政策。2008 年 10 月以后，为有效应对国际金融危机的严峻挑战，实施了积极的财政政策。五年间，财政扶持政策的产业导向不断增强、支持方式不断优化，财政对科技创新、结构调整、节能减排和环境保护的政策聚焦力度不断加大，有力地促进了国资、外资、民资企业的公平竞争和共同发展，实现了经济回
5、升向好。专栏 12004-2006 年市与区县财税管理体制改革按照市政府 2004 年 2 月出台的关于市与区县财税体制改革的实施意见，本市在2004-2006 年的三年间，分步推进了以 “税收属地征管、地方税收分享 ”为目标模式的市与区县财税管理体制改革。改革后，在税收征管体制上，将原按企业产权隶属关系划分的市与区县两级税收征管体制，调整为除涉及国计民生的特定行业（企业）由市级集中税收征管外，其他企业全部实行税收属地征管；在财政分配体制上，市级集中税收征管企业税收地方收入部分归属市级财政收入，税收属地征管企业的税收地方收入部分，分税种按固定比例由市与区县两级财政分享。（四）财税管理体制和预算
6、管理制度改革稳步推进，公共财政体系进一步完善。在20042006 年分步推进实施市与区县财税管理体制改革的基础上，结合推行“乡财区（县）管”试点，分步推进区县以下财政管理体制改革，逐步加大市对区县转移支付力度（详见图3），并超前谋划和研究制定了进一步深化完善“十二五”时期市与区县财税管理体制改革的若干意见。着力完善公共财政预算、政府性基金预算管理，依法将行政事业性收费（教育收费除外）全部纳入预算管理，并积极开展国有资本经营预算和社会保险基金预算的试编准备工作，初步建立“四本预算”联动的政府预算体系框架；积极探索项目支出零基预算改革，扩大报送市人大的部门预算范围，逐步将市级所有行政单位和参照公务
7、员管理的事业单位的经费纳入国库单一账户体系管理；大力推进全市一体化的政府采购信息管理平台建设，积极推进实施财政专项资金评审和绩效评价制度（详见图 4）；制定和实施市级行政事业单位国有资产管理暂行办法，进一步完善行政事业单位国有资产的管理体制和运行机制。单位：亿元图 3“十一五” 时期本市市对区县财政转移支付情况单位：亿元图 4“十一五” 时期本市政府采购情况（五）财政监管体系不断完善，财政经济运行的规范性、安全性和有效性进一步提高。从构建统一管理平台等方面入手，着力规范完善罚没收入管理；累计取消和停征 312 项行政事业性收费项目，清理面达 50%；认真开展会计信息质量和财政资金管理使用专项检
8、查，不断深化“小金库” 专项治理；全面清理规范本市地方政府融资平台公司，着力健全动态监管机制；逐步将财政信息公开范围从机构职能、财政政策、审批和办事流程等职能事项拓展扩大到财政预决算、政府采购、非税收入、专项资金和社会公共资金等领域，初步建立比较规范的财政信息公开机制。二、本市“十二五” 时期财政改革和发展的发展环境、指导思想、基本原则、主要目标和主要指标（一）发展环境综合判断国际国内形势，“十二五”时期我国和上海的发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，但是经济社会发展也呈现出一些新特点。从国际看，全球发展正步入后金融危机时代。围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，能源资源安全等
9、全球性问题更加突出，国际环境更趋复杂，面临的不确定因素增多。从国内看，我国发展正进入工业化中后期。原来相对充裕的人力、资源、土地等供给趋于紧张，物价上涨压力加大，内需与外需、投资与消费的结构性失衡问题仍然比较突出，制约科学发展的体制机制障碍依然较多，传统经济发展模式难以为继。从本市看，上海发展正进入转型发展新阶段。经济社会发展环境的不稳定、不确定因素明显增多。如本市财政收入增长的基础仍不稳固，财政收入结构还不够合理，财政收入持续稳定增长的难度进一步加大；财政支出的基数大、增支因素多、刚性强，收支平衡的难度进一步增大；财政政策的导向作用有待进一步增强，区域间基本公共服务水平差异仍然较大，对民生的
10、财政保障力度还需进一步加大；财政管理仍较粗放，科学化精细化管理有待进一步加强，财政预算的完整性和透明度有待进一步提高等。（二）指导思想高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以保障和改善民生为根本目的，立足当前、着眼长远，先行先试、聚焦突破，深入推进重要领域和关键环节的财政改革，加快构建有利于率先转变经济发展方式的财政体制机制，大力推进实施财政科学化精细化管理，进一步拓展和充分发挥财政在促进“创新驱动、转型发展”中的职能作用，努力在财政科学发展的道路上迈出新的步伐，为上海加快推进“四个率先”、加快建设“ 四个中心” 作出新的贡献。（三
11、）基本原则加大理念、体制、制度、政策和管理的创新力度，切实把“创新驱动、转型发展”的各项要求贯彻落实到财政改革的各个领域和全过程、体现到财政管理的各个环节和财政政策的各个方面，在发展中创新，在创新中发展。1.明确定位，有进有退。坚持以满足社会公共需要、追求社会公共利益为宗旨，科学界定财政支出范围。凡属于社会公共需要范围的事项，而市场机制又无法解决或解决不好的领域，公共财政应积极介入；凡不属于社会公共需要范围的事项，市场机制能够有效发挥作用的经营性、竞争性领域，公共财政应尽快退出。2.立足当前，着眼长远。财政政策的制定、财政预算的安排，既要考虑满足现实需要，又要综合考虑各方面的条件和财政承受能力
12、，充分体现财政年度之间平衡、福利代际之间公平的要求，确保实现经济社会可持续发展。3.统筹兼顾，突出重点。进一步整合财政资源，集中财力办大事，将财政政策支持和财力优先保障的重点更多地向推进实施上海“四个中心”建设国家战略倾斜，向支持改革创新倾斜，向推动科学发展、促进社会和谐倾斜。4.依法理财，公开透明。政府的所有财政活动必须建立在法治的基础之上，严格按照国家法规和法定程序办理，加快实现财政管理和财政资金分配的规范化、制度化、法制化；政府预算涵盖政府全部收支，切实做到规范统一、完整联动、透明公开。5.协同理财，合力推进。牢固树立协同理财的理念，建立健全政府预算责任制度，规范和明确各部门的职责分工，
13、强化部门之间的互联互通、信息共享和协调配合，加快完善协同理财机制，不断增强财政科学化、精细化管理的整体合力。（四）主要目标1.公共财政保障能力进一步增强。基本建立起比较完善的财政收入持续稳定的长效增长机制，财政收入与本市经济保持同步增长，财政收入的产业、区域、税种和所有制结构进一步优化，财政收入增长的稳定性、协调性和可持续性进一步提高，本市地方财政的风险防范能力、抗波动能力和宏观调控能力明显增强。2.财政政策体系进一步完善。财政政策的前瞻性、系统性、导向性进一步增强；财政政策与其他各项宏观经济政策的协调性进一步加强；财政政策的支持方式进一步统一、规范、透明，基本形成比较完善的政策宣传、执行、评
14、估和调整优化机制。3.财政支出结构进一步优化。财政支出的公共性、均衡性进一步增强；用于“三农”、教育、科技、医疗卫生、就业和社会保障、保障性住房、环境保护、节能减排和城市公共安全等方面的支出力度明显加大，财政的支出结构逐步优化，体现以人为本的公共财政支出体系进一步完善，基本公共服务保障水平进一步提高。4.财政改革进一步深化。市与区县财税管理体制进一步健全，财政分配关系基本规范，转移支付制度逐步完善，区县基本财力保障机制全面建立；预算管理制度改革进一步深化，以“四本预算”为主要内容的政府预算体系建立健全；预算编制、执行和监督管理制度逐步完善，预算的完整性和透明度不断提高。5.财政科学化精细化管理
15、水平进一步提高。财政法制进一步完善，依法理财能力进一步增强；税式支出的统计测算、报告和评估制度初步建立，税收优惠政策管理进一步加强；财政基础管理和基层建设得到切实加强，财务会计信息的真实性、完整性进一步提高；“网上财政局”的格局基本形成，预算管理各环节相互制衡、有机衔接的财政管理机制进一步建立健全，财政资金的使用效益明显提高。（五）主要指标本市“十二五” 时期地方财政收入与经济保持同步增长。同时，按照法律法规和有关政策规定要求，安排各项法定增长支出；按照市委、市政府确定的年度财政的民生支出比重指标，安排民生支出；2012 年，全市财政教育支出占地方公共财政支出的比重达到 15%。三、进一步深化
16、推进公共财政改革，加快构建有利于率先转变经济发展方式的财政体制机制按照中央对上海的战略定位和加快推进“四个率先”的总体要求，以加快建立健全“七个体系”为重点，逐步加大财政改革攻坚和制度创新力度，不断推动财税管理体制和预算管理制度改革向纵深拓展，努力取得改革的先发效应。（一）加快完善财政政策体系。把支持和促进“转方式、调结构、稳物价、保民生、促和谐”作为财政政策重要切入点和突破口，着力拓展财政政策的综合调控功能，充分发挥财政政策在稳定增长、改善结构、调节分配、促进和谐等方面的作用。1.拓展财政预算的政策调节功能。在编制和实施年度财政预算、合理确定政府财政收支的规模和结构的基础上，针对改革发展中遇
17、到的各种矛盾问题和亟待加强的薄弱环节，通过编制三年滚动规划，并根据经济社会发展的政策目标和优先次序，动态调整年度和中期财政预算的政策导向、聚焦重点、实施节奏和推进力度，着力构建中期预算管理机制，有效调节社会总需求和总供给。2.拓展政府购买性支出的资源配置功能。通过运用规范化的政府支出手段，引导和扩大社会有效需求；通过运用政府公共投资和政府债券等政府投资手段，加大对事关长远发展的重大公共基础设施和国计民生的重要项目的财政支持力度，有效弥补和克服市场机制难以有效进行资源优化配置的缺陷。3.拓展政府转移性支出的收入分配功能。通过运用社会救助等社会保障支出手段，逐步增加财政补助和涉及人民生活的消费性补
18、贴规模，不断提高离退休人员、农民和其他低收入困难群体可支配的转移性收入，减轻他们在教育、医疗、住房等方面的负担，有效发挥社会保障“安全阀” 、“ 减震器 ”的功能和作用。4.拓展政府采购的政策导向功能。进一步明确财政预算金额限额以下的政府采购项目应当从中小企业采购，切实保障中小企业有效参与政府采购活动；对纳入国家环境标志产品政府采购清单的环保产品，实行政府优先采购；对纳入国家节能产品政府采购清单的产品，实行政府优先采购，并逐步建立健全政府强制采购节能产品制度。5.拓展融资担保资金的乘数放大功能。在市与区县两级财政通过每年不断扩大中小企业融资担保专项资金规模，完善融资担保体系的同时，综合运用奖励
19、补助、风险补偿等方式，鼓励、引导商业银行和社会资金投向中小企业特别是科技型中小企业。专栏 2 中小企业融资担保情况为切实解决中小企业的“担保难、融资难”问题，着力支持和促进中小企业特别是科技型中小企业的加快发展，本市从 1999 年开始，借鉴国际上的成功经验，通过市与区县联动，逐步建立比较完善的中小企业政策性融资担保体系和运行机制。截至“十一五”时期末，市与区县两级财政的中小企业融资担保专项资金总量达到 23 亿元，担保项目达到 15807 项，担保贷款额达到 431.4 亿元，有效地缓解了中小企业发展中的资金瓶颈问题。（二）加快完善市与区县财力分配体系。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区
20、建设，在中央对地方、市对区县实行的分税制财政体制保持基本稳定，市与区县两级财政收入和财力比重保持基本稳定的前提下，进一步深化推进以“税收属地征管、地方税收分享”为主要内容的市与区县财税管理体制改革。1.优化财政分配体制，促进区县经济发展方式转变。按照“创新驱动、转型发展”的要求，适当提高与服务业和制造业发展密切相关的税种收入中区县财政的分享比例，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中区县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入和农业土地开发资金分配办法;进一步从财政体制上引导区县根据区域发展功能定位，集约利用土地资源，减少对房地产发展的依赖，加快推进经济发展方式转变。2.增强体制导向功能，促进
21、市与区县经济联动发展。在对部分与区县产业发展密切相关的市级集中税收征管企业实施税收属地征管和税收委托征管的同时，建立区县对属市级集中税收征管企业和市级税收委托征管企业的部分财力分享机制，并进一步完善财政超收激励办法，推动区域资源整合、产业集聚和能级提升，加快建立和形成市与区县经济联动发展、财政收入持续稳定增长的内在动力机制。3.完善财政转移支付机制，促进城乡一体化和区域协调发展。综合运用“转移支付”、“结算补助”和“ 支出补助”等多种补助方式，逐步增加市对区县财政转移支付总量，创新、优化和完善教育、城市维护、生态补偿和新一轮新型农村合作医疗等转移支付办法，并综合考虑常住人口、区域面积等多种因素
22、，调整完善转移支付分配系数设置；将市对区县转移支付类别从原来的一般性、体制性、专项三大类，调整为一般性和专项两大类，并在一般性转移支付类下设均衡性转移支付和体制性转移支付两个子类；科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，逐步提高一般性转移支付比重，将财政转移支付的重点进一步向郊区、人口导入地区和财力困难区县倾斜。（三）加快完善政府预算体系。围绕增强政府综合预算的整体合力，在完善公共财政预算的同时，进一步健全政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算管理办法，加快建立由“四本预算” 组成，有机衔接、相互联动、完整透明的政府预算体系，将政府所有收支全部纳入预算管理，全面反映政府收支
23、总量、结构和管理活动。1.进一步深化“四本预算”改革。按照政府预算各自的功能和定位，进一步细化政府性基金预算编制内容，提高政府性基金预算执行的均衡性和时效性。逐步扩大市本级国有资本经营预算实施范围，探索建立国有资本经营收益收缴比例调整机制；推动区县国有资本经营预算工作；完善国有资本经营预算支出政策，科学安排国有资本经营预算支出。不断扩大社会保险基金预算编报范围，加强社会保险基金预算执行管理，加快社会保险基金预算管理信息系统建设。2.进一步深化部门预算改革。在推进实施事业单位分类改革的基础上，积极稳妥地开展事业单位财政保障方式改革，科学界定财政支出范围；在本市社会公共服务领域，开展政府购买公共服
24、务试点，并在预算管理上试行“政府采购、合同管理、审计评估、信息公开”的预算管理办法；完善定员定额与实物费用定额相结合的基本支出标准体系，加强项目支出标准体系建设；完善项目库建设和项目支出零基预算管理，加大财政专项资金评审制度实施力度；全面实施事业单位国库单一账户体系改革，推进实现预算编制与财政性结余资金、政府采购、资产管理等的有机结合；进一步建立健全行政事业单位财务会计报表报送制度，逐步将事业单位年度财务报表和部门财政决算报表注册会计师审计制度的实施范围扩大到所有使用财政性资金的事业单位，对全部预算单位实施部门决算批复制度。3.进一步深化财政专项资金预算改革。按照深化推进公共财政改革和“转方式
25、、调结构”的要求，逐步加大对市级财政专项资金的整合、优化和规范力度，切实解决在财政专项资金管理上存在的资金设立过于分散、覆盖范围相互交叉重叠、分配使用部门封闭运行等方面的问题。在资金来源上，通过整合市级财政现有存量专项资金、优化财政支出结构、年度新增财力安排等多种渠道筹集资金。在支出范围上，严格区分政府行为与市场行为的关系，通过市与区县联动，将市与区县两级财政的专项资金统筹用于关系上海“创新驱动、转型发展”的重点领域、重点产业和重点项目。在预算管理上，由财政部门根据国家和本市的中长期规划、年度工作计划，综合平衡和分类编报财政专项资金预算，并对重点申报项目实行跨部门的联合协同评审，对项目资金实行
26、国库集中支付制度，对资金使用情况引入注册会计师审计和第三方绩效评价机制。（四）加快完善预算执行体系。进一步建立健全预算管理考核通报制度，完善预算支出责任制，加快建立和形成财政资金申请、审核、拨付、执行各环节紧密衔接、相互制衡的财政预算执行管理体系，着力增强预算执行的及时性、均衡性和针对性。1.健全现代财政国库管理制度。大力推进财政票据电子化管理改革，逐步将各类非税收入纳入收缴信息管理系统统一管理，进一步完善非税收入收缴管理运行机制；将国库单一账户体系和国库集中支付改革覆盖到全市各级预算单位，并逐步将各类专项资金、转移支付资金纳入国库集中支付；稳步推进公务卡管理改革，加快完善公务卡管理制度；进一
27、步深化国库现金管理制度改革，不断强化财政的筹资、理财功能，实现国库资金的保值增值；积极推进政府会计改革，逐步引入权责发生制，加快推进建立政府会计准则和制度体系。2.完善政府采购管理。深化推进“管采分离”改革，基本形成“决策监管执行”三分离的管理体制和组织体系；按照“制度加科技”的要求，进一步整合医疗卫生体系及工程类项目全市政府采购招投标平台资源，加快建设以“全覆盖、全流程、全上网、全透明”为主要特征的全市一体化政府采购管理信息平台；改革原由市与区县两级集中采购按行政隶属关系接受委托的采购模式，扩大电子集市采购商品范围和规模，实行电子集市采购商品全市统一采购，并逐步试行网上电子招标采购，推进实现
28、全市政府采购的一体化运行、规模化采购、信息化管理和规范化操作；逐步推进政府采购配置标准与资产经费标准相结合，严格政府采购需求标准管理；研究建立商品价格信息比较和第三方评估机制，逐步完善政府采购产品价格评价体系，在保证采购质量的前提下，有效降低采购价格。3.健全完善预算稳定调节基金制度。进一步加强预算执行分析工作，健全预算稳定调节基金制度，改进超收收入使用办法。年度执行中如有超收，除主要用于法律、法规和财政体制规定增加有关支出外，原则上用于安排补充预算稳定调节基金，以及保障性住房建设、偿还到期地方政府性债务等必要支出，以进一步增强预算执行的稳定性，有效保障重点支出需要，规范预算管理，推进实现预算
29、的长期平衡和可持续发展。4.建立健全财政资金运行监控体系。加快构建市与区县一体化、实时运行的财政资金全程信息管理系统，逐步实现预算单位预算执行和会计核算的网上实时跟踪监控，健全完善的财政资金风险防控机制；加大对重点领域财政资金支付使用的监控力度，增强财政资金管理的统一性、透明度和规范性；逐步将乡镇财政性资金运行情况全部纳入全市规范统一、市与区县联动的乡镇财政性资金信息管理系统，加快建立和形成“区县全面监管、市级重点监管、财政部专项监管”的格局，切实加强乡镇财政性资金管理。（五）加快完善财政监督体系。加大治本力度，着力构建“内外结合、上下联动、多层次、网络化”的财政监督体系，加快建立和形成覆盖所
30、有财政性资金和财政运行全过程的财政监督机制，实现事前审核、事中监控和事后检查的有机结合。1.建立健全现代财政监督制度体系框架。研究制订上海市财政监督条例，进一步明确财政监督责任主体、监督程序和责任追究等制度规定；研究制定会计违法违规行为举报管理办法、财政违法违规行为行政处罚裁量权基准制度；研究建立财政监督检查整改建议报告制度，建立健全财政监督信息披露和公告制度。2.完善财政监督管理体制机制。着力加强区县财政专职监督机构和队伍建设，加快完善市、区县、乡镇三级财政监督管理体系；尽快形成财政专职监督机构、财政业务日常管理机构、预算主管部门（预算单位）“三位一体”、既相互制约又相互促进的监督体系；加强
31、与审计、税务、工商、公安、法院、海关和监察等相关部门的协调配合，进一步增强监督合力；研究建立企业财务管理能力认证体系，推动企业财务管理创新；认真落实国家和本市有关进一步促进注册会计师行业加快发展的意见，充分发挥注册会计师行业在提高经济信息质量、规范市场经济秩序、维护社会公众利益等方面的重要作用。3.转变财政监督方式。在监督理念上，从以合法性、合规性监督为主，转变为以合法性、合规性、有效性监督并重。在监督目的上，从以查处型监督检查为主，转变为查处型监督检查和管理报告型监督检查并重。在监督内容上，从以对财政资金的监督为主，转变为对财政资金运行和财税政策执行情况的综合监督。在监督手段上，从以传统的手工监督检查方式为主，转变为主要依托信息化技术条件下的电子监督管理方式。在监督模式上，从以财政部门直接监督为主，转变为由财政部门直接监督和社会审计等中介机构间接监督相结合的双重监督模式。4.突出财政监督重点。以关系经济社会长远发展和人民群众切身利益的若干重大财政法规政策、重大财政支出项目、重大财政专项资金和财务会计信息质量为重点，有计划、有步骤地组织开展综合性与专项性相结合的财政监督检查，不断加强动态监管，坚决查处各种财经违法违规行为；积极探索组织社会专业机构参与本市重大财政资金投入项目跟踪
