1、宁夏回族自治区城市公共交通“十三五”规划纲要城市公共交通是为社会公众提供基本出行服务的社会公益性事业和重大民生工程，优先发展城市公共交通是缓解交通拥堵、转变城市交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平的必然要求，是支撑新型城镇化建设、推进供给侧结构性改革、实现政府治理能力现代化的战略选择。“十三五 ”是宁夏全面融入 “一带一路”战略、全面建成小康社会的关键时期，城市公共交通面临着更高、更新、更快的发展要求。为贯彻落实国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见（国发2012 64号）和 交通运输部关于印发的通知（交运发2016126号），根据 自治区人民政府关于印发宁夏回族自治
2、区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知（宁政发 201630号）特制定宁夏回族自治区城市公共交通“十三五”规 划 纲要，作 为指 导全区城市公共交通 发展的纲领性文件。一、发展基础（一）取得的成效。“十二五” 时 期，自治区 紧紧抓住国家深入 实施西部大开发战略发展机遇，在自治区党委、人民政府的统一部署下，各地深入贯彻公交优先发展战略，加大城市公共交通建设力度，在基础设施、运输服务、智能公交和综合管理等方面取得了显著成绩，为支撑全区社会经济发展做出了重要贡献。1.优先发展呈现新局面。2014年6月，发布了自治区人民政府关于城市优先发展公共交通的实施意见（宁政发201454号），要求在设
3、 施用地、投资安排、路 权分配、财税扶持等方面给予城市公共交通优先保障。全区各地级城市积极落实国家和自治区有关文件精神，研究出台地方性的优先发展城市公共交通政策，固原市于2013年发布了固原市人民政府关于加快推进固原城市公共交通发展的实施意见（固政发 201314号），从政府 层面明确了公交 优先发展地位。同时，各城市大力实施多项城市公共交通优先发展措施，包括编制专项规划、加大基础设施投入、完善管理体制机制、丰富运营服务方式、提升车辆装备水平等。2.服务水平迈上新台阶。城市公共交通在运输网络、信息服务方面均取得了较大进展。一是运营网络逐步扩大，截至2015年年底，全区公共汽电车运营线路长度达7
4、949公里，比2011年增长了25.8%。二是服务模式更加丰富，银川至宁东、银川至灵武、吴忠至宁东城际公交开通运营，进一步促进了城乡客运一体化发展。三是信息化建设稳步推进，卫星定位装置、智能调度平台全面推广应用，提高了城市公共交通服务管理水平，2015年全区公共汽电车GPS安装率达到85.1%，高于全国平均水平6.7个百分点。城市公共交通服务水平的提升，吸引了更多的居民选择公交出行，2015年全区城市公共交通客运总量达4.54亿人次，较2011年增长了36.3%，年均增长8.06% 。3.设施装备取得新进展。随着城市公共交通设施装备投入的不断加大，城市公共交通基础设施规模和供给水平明显提升，城
5、市公共交通运行环境得到显著改善。一是场站面积大幅度增加。各城市注重公交场站的规划建设，2015年全区公共汽电车车均场站面积达到176.4平方米/标台，比全国平均水平高65.9平方米/标台。二是运输装备规模稳步增长。2015年全区公交运营车辆达4558标台，较2011年增长了48.7%，万人公共交通车辆保有量达到11标台，比全国平均水平高3.2标台。三是大中运量公共交通建设开始起步。“十二五” 时期，我区加快BRT 大中容量快速公共交通系统的规划建设，取得了突破性进展，全区共建成BRT线路21.2公里。4.运营管理取得新成效。城市公共交通呈现由“办公交”向“ 支公交” 、“促公交” 、“管公交”
6、转变，城市公共交通行业管理取得了阶段性成果。一是逐步理顺管理体制。各地级城市抓住大部制改革机遇，积极推进城市交通管理体制改革，交通运输管理部门“三定方案 ”相继实施，理 顺了各部门职能与责任。二是加强法规建设。“十二五” 时 期，城市公共交通主管部门综合运用法律、行政、经济、技术等手段，及时解决行业发展中的矛盾和问题。2012年，银川市出台了银川市城市公共交通条例，实施效果显著。三是强化规范运营。各地积极探索城市公共交通特许经营制度，加快推进经营主体结构调整，2012年，固原市首先实施了城市公共交通国有化改造工作，吴忠市、石嘴山市也相继实施，全区基本形成以国有化为主导的城市公交运营体系。四是重
7、视安全生产。全行业积极建立安全生产制度体系和突发事件应急管理体系，定期开展安全生产专项治理工作，保障居民安全出行。（二）存在的问题。与经济社会快速发展对城市公共交通的需求相比，我区城市公共交通发展总体滞后的局面并没有得到根本性改变，体制机制不健全、基础设施落后、服务质量不高等问题仍然普遍存在。1.主体地位尚未建立。虽然各级人民政府积极制定和出台政策措施，但是城市公共交通优先发展仍未得到全面落实。一是优先发展理念尚未落到实处。部分城市对公交优先发展战略的重要性认识不足，虽然许多城市出台了优先发展公共交通的实施方案，但在城市规划布局、公共交通设施建设、服务水平提升、体制机制完善等方面，仍有部分政策
8、未落到实处。二是主体地位尚未完全确立。主要表现在：全区大多数城市公共交通出行分担率平均不足10%，除银川市公共交通分担率超过20% 以外，其他城市平均约6%，与国内同类城市相比差距较大。三是服务水平不高，吸引力有限。全区大多数城市公共汽电车准点率、覆盖率较低，出行信息服务系统刚刚起步，“等车时间长、行车速度慢、乘车环境差” 等问题仍较为突出。四是城市公共交通与对外交通、城市慢行交通等交通方式衔接不畅、换乘不便，直接影响了城市公共交通的吸引力。城乡客运公交化改造环境复杂，城乡客运基本公共服务均等化水平还有待提升。2.发展基础亟待夯实。全区城市公共交通发展基础薄弱，城市公共交通在投资、信息化、路权
9、优先等方面落实不够充分，造成全区城市公共交通发展缓慢。一是城市公共交通投资不足，财政补贴措施不到位，部分城市虽然出台了政策，但由于财政困难，无法切实落实到位。二是城市公共交通信息化建设水平落后。截至到2015年底，全区公共汽电车一卡通客运量比例为45.5%，与东部地区发达省份相比还比较低，与全国最高的北京市相比还低36.2%。三是公交专用道发展缓慢。2015年全区公交专用道总长度74.3公里，虽然较2011年增长55.85%，但是与全国平均长度276.4公里相比差距仍然很大。目前全区只有银川市开通了公交专用道，其他城市均无公交车专用道。3.政策法规落实有限。城市公共交通政策法规和标准规范出台仍
10、然缓慢，造成城市公共交通规划、建设、运营和管理缺乏充分的依据，优先发展扶持政策很难落实。一是规划引导城市发展力度有限。城市公共交通规划与城市总体规划和详细规划衔接不够充分，新建道路、居住小区、开发区、大型公共活动场所等重大建设项目，将公共交通场站作为配套设施的不多，城市公共交通用地得不到保障。二是城市公共交通行业经营主体多，线路重复系数高等问题在多个城市仍然突出，服务质量招投标制度和绩效评价体系尚不成熟，企业服务质量和经营权考核结果未与准入退出、补贴发放相挂钩，补贴补偿“一事一 议” 现象较为普遍， 导致城市公共交通建设和管理抓手不够。三是城市公共交通管理所需的法规与标准规范不够完善，行业监管
11、缺乏依据，行业监管信息化水平偏低。二、形势要求（一）全面深化改革要求完善治理体系提升治理能力。随着我区经济社会快速发展和人民生活水平不断提高，以及把宁夏作为一个城市规划建设的要求，城市公共交通发展面临着新的机遇和挑战，行业服务和保障能力有待进一步提升，政府监管和扶持力度有待进一步加大，企业经营和管理的方向有待进一步明晰，因此需要通过进一步深化改革，建立完善城市公共交通治理体系，提升治理能力。这就要求坚持完善公益性和市场化相结合的机制，以强化规模经营、有序竞争为导向，深化公共交通行业体制改革，进一步突出行业公益性；以提高运行效率、提升服务水平、降低营运成本、强化政府监管为目标，进一步完善市场化运
12、作机制，推进公共交通行业更好发展。（二）全面建成小康社会要求提升基本供给能力和供给水平。全面建成小康社会更加注重产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“ 农村” 到“城市”的 转变，目的是让农村居民真正进城。大力发展城市公共交通，不仅是解决我区当前交通问题的重要内容，也是我区全面建设小康社会的必要条件。 “十三五” 时 期，我区 经济高速增长将使得人民生活水平普遍提高，消费结构发生较大变化，必然产生大量多样性、个性化的城市公共交通出行需求，对方便、快捷、舒适、安全的公交服务要求也会不断提高。这要求城市公共交通必须注重提高运输服务品质，提供差异化、高品质的运输服务，有效满足不同群体的出行需求
13、。（三）新型城镇化建设要求由被动追随向主动引导转变。“十三五” 时 期，我区将构建 “一带三区，一核两极”的空间格局，要求城市公共交通必须从被动适应需求向主动引领城市布局转变。一是加快城际客运系统的建设，以此优化生产要素分布和城镇空间的聚集扩散过程，促进城镇空间结构和经济结构的优化调整，使生产力布局向交通发达区域集聚。二是加快发展大容量快速城市公共交通系统，有效支撑高强度开发地区大规模居民出行需求，引导沿线土地开发向高密度、高强度、集约化方向发展，有效避免城市低密度、蔓延式扩张和“ 摊大饼” 式的 发展模式。三是 整合公路短途客运与城市公共交通线路、场站和运营，统筹城乡客运网络布局和设施建设，
14、为城乡经济统筹协调发展提供基础支撑。（四）资源环境约束要求尽快确立公共交通的主体地位。资源环境约束压力日益增大，要求城市交通必须转变发展模式，走集约高效的发展道路。同时，新型城镇化强调土地、能源、水资源等节约集约利用，注重带动城镇消费增长，追求城镇化的可持续发展。这就要求城市交通发展必须转变发展方式，坚持以公共交通为主导，充分发挥公共交通容量大、效率高、能耗低、污染小的优势，以最低的能源、资源和环境成本来满足快速增长的城乡居民出行需求。同时，要求必须加快新能源、清洁能源车辆装备的推广应用，不断提高城市交通系统的节能减排水平。（五）落实“一带一路”战略亟需构建完善高效的公交系统。“十三五” 时
15、期是综合交通运 输发展的“黄金时期”。我区正在着力打造丝绸之路经济带重要战略支点以及内陆开放型经济试验区，不断扩大对外开放，未来我区各城市尤其是银川市城市公共交通通勤半径将进一步扩展，近郊新城、远郊区县都将融入城市交通系统，这为城市公共交通发展带来了新的挑战。我区城市公共交通发展必须与新的产业布局、旅游规划、综合交通规划及生态文明建设紧密结合，构建设施完善、方便快捷、高效畅达的城市公共交通体系，以支撑“十三五”时 期全区经济 社会科学发展。（六）构建综合运输体系要求实现城市公共交通现代化。构建综合交通运输体系要求从综合交通走廊、交通圈层结构以及运输方式和功能的合理组合等方面综合统筹，整合资源，
16、发挥大部制的体制优势和各种运输方式的比较优势，实现发展模式由“单 方式规模扩张” 向“复合式有效衔接”转变。这要求“ 一体化和 现代化运输服务” 的思想必 须贯穿城市公共交通优先发展的全过程，注重客运枢纽中公交优先的落实，将公交布局为衔接最便捷的方式，推进各种运输方式之间和运输方式内部在基础设施、运输组织、运营管理等方面实现物理和逻辑上的紧密连接和无缝衔接，实现运输过程的一体化。三、总体思路、基本原则与发展目标（一）总体思路。坚持“创新、 协调、绿 色、开放、共享” 发 展理念，以全面贯彻落实国务院、交通运输部和自治区优先发展城市公共交通一系列政策为基本点，以转变发展方式为主线，以“一带一路”
17、 国家 战 略为契机，以加大供 给、提质 增效、创新服务、精细管理为重点，以深化改革为动力，着力推进城市公共交通治理体系和治理能力现代化，按照“一 带三区，一核两极” 的空间格局，积极构建城际、城市、城乡、镇村“四位一体、普遍服务” 的公共交通体系，努力为广大居民提供高效、便捷、安全、经济、公平的公共交通服务，努力走出一条西部地区城市经济发展与公共交通建设“双赢” 的可持 续发展之路，全力打造宁夏城市公共交通“发展升级版” ，为加快生态文明建设提供强大支撑。（二）基本原则。以人为本，提质增效。坚持把建设人民群众满意的城市公共交通系统作为出发点和落脚点，以公交优先促进公交优秀，不断提高城市公共交
18、通吸引力与竞争力，让人民群众主动优选公交；坚持绿色发展、安全发展，有效发挥科技支撑作用，努力提升城市公共交通供给能力、服务质量和综合效能。深化改革，依法治理。加快破除行业管理体制机制弊端，推进政府购买城市公共交通服务、票制票价、用地综合开发等关键制度创新，完善行业治理体系；加强行业法规政策和标准规范体系建设，着力提高行业依法治理能力，推进形成“政府善治、市场和社会共治”的治理模式。统筹规划，协调发展。科学修编城市公共交通规划，合理确定项目实施序列，确保规划、建设、运营各环节协调发展；加强城市公共交通规划与城镇体系规划、城市总体规划、详细规划的衔接，充分发挥城市公共交通对城市发展的引导作用；统筹
19、城乡及城市群、城市带，建设一体化公共交通体系，大力推进基本公共交通服务均等化。因地制宜，分类指导。结合城市规模、经济发展水平、资源环境条件、自然地理特点等因素，因地制宜选择城市公共交通发展模式；按照不同类型城市发展对城市公共交通的功能定位要求，分类确定发展目标、发展重点和发展策略。政府主导，市场运作。坚持城市公共交通的公益属性，明确城市人民政府作为落实“公交优先发展” 战略的责任主体、投入主体和管理主体，落实城市公共交通资源配置、购买服务、成本定价、服务质量监管等政府主导责任；坚持市场运作，落实企业服务提供主体责任，推行企业规模经营、适度竞争。推动城市公共交通基础设施建设、维护与运营市场化改革。（三）发展目标1.总体目标。到“十三五 ”末，基本建成与全区 经济社会
