1、 1 区政协 2017 年度重点提案 133 号 提案者：民建黄岩区总支加快推进我区旧城改建的几点建议旧城改建是公共利益项目，也是重大的民生工程，涉及到群众的切身利益，其目的是完善城市功能、提升城市品位、改善居民生活环境。当前的城市改建工作已经进入新状态，特别是新的国务院国有土地上房屋征收与补偿条例 、 浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例出台以后，旧城改建工作面临新形势。一、黄岩旧城改建存在的主要问题自上世纪 90 年代以来，黄岩城市面貌发生了翻天覆地的变化。区政府在旧城区实施了一系列的建设项目，到目前为止拆迁达 180.2 多万平方米。如西北片一期、二期改建、北门一期、二期改建、滨江世纪工程
2、、商业街区、江北片等重点工程，一个个都是大手笔的城市改建及更新项目，还有 104 国道、82 省道、横街路、温州路、朱砂街等城市主要道路陆续建成通车，城市形象得到进一步提升，群众生活品质有了大幅度提高， “十一五” 期间城区框架由原来的 35 平方公里扩大到 40 平方公里。但与其他兄弟县（市、区）相比，步伐明显滞后，城区框架并未真正拉开，城市基础设施不够完善，城市功能弱化、环境问题日益突出，离宜居城区目标还有不少差距。特别是老城区（东至 104 国道、南至环城南路、西至老环城西路、北至 82省道） ，80 年代以前的老房子仍然有 70 多万平方米未改建，危旧房隐患突出，（一）项目实施周期过长
3、，百姓长期得不到安置。如西北片旧城改建工程于2001 启动拆迁，到安置时点整整用了 12 年；江北片 2003 年启动，直到 2013 才完成外迁安置，回迁房到现在只安置了 300 套左右，更多的回迁房尚在建设中，且至今还有 80 多户拆迁协议尚未签订。主要原因有：一是安置房建设报批程序耗时太长。常规的财政投资项目从项目立项到开工建设，一般前期报批时间要 15 个月左右，由 2 于项目迟迟未开工，大大影响老百姓的签约积极性，另外工程开工建设到验收还要4 年多时间，这些都使得拆迁增加了难度；二是拆迁难。往往老城区的地类比较复杂，有各种划拨、出让的国有土地，也有各种集体土地；有企业厂房，也有各类到
4、户公房和农民自建房，还有各种有买卖纠纷的住宅，可能同类型的房屋有确权的也有未确权的，不一而足，如果前期调查摸底未到位的话，拆迁文件制订出来必然造成各种不平衡性，都给拆迁带来了较大的困难；如果拆迁地块内有企业，不仅涉及到拆搬迁的补偿，还牵涉到新厂房的规划选址，新地块的征地、拆迁、安置以及项目报批，新厂房的复建等等，时间大大延长。三是征地难。常规安置都有回迁和外迁两种安置方式，外迁安置不但要征地，还要解决安置地块连带的拆迁安置。近年来，由于征地而引发和出现的各种矛盾和问题，未能得到根本性解决，已成为当前和未来新项目征地的难点，不仅影响了拆迁安置的速度，还连带出安置所在村的积累性矛盾。新条例的颁布实
5、施，进一步明确政府要认为符合公共利益的需要才可以作出征收决定；取消原条例中行政机关自行强制拆迁的规定，规定由政府申请法院强制执行；征收过程程序化，强调尊重被征收人的意愿；强调了房屋征收范围确定后违法建筑将不补偿，都增加了征迁工作的难度。（二）融资渠道单一，拆迁成本剧增致政府负担过重。首先政府是旧城改建主体，除了每年对基础设施或者公益性项目投资之外，很难有专项资金用于旧城改建，特别是成片的大规模改建；而目前大部分的建设资金都依靠银行贷款，或者是拆东墙补西墙、寅吃卯粮，县区级财政负债经营情况较为严重。如 2001 年的西北片改建，安置房工程在前期还算顺利开展，但碰到 2004 年银行信贷一紧缩，原
6、材料大涨的情况下，工程建设资金链断裂、造成工程停工一年多的现象，无论是政府还是建筑商都是损失不少；且连带造成政府在过渡房费的双倍支付，本指望街区的改建能带来财政的收益，由于时间拖延反而直接造成了财政负担。二是拆迁成本剧增，旧城改建压力加大。老城区由于地处中心，人口密度大、拆迁量大，改建成本要远远高于 3 新区开发。从已经完成的改建项目来分析，我区房屋拆迁的拆安比（拆迁面积与安置面积的比例）大致为 1：2，就是说拆老屋 100 平方米，就要安置 200 平方米以上，成本太高，这就导致政府要想尽办法提高容积率以确保项目盈利，但这同时使环境容量提高，居住环境变差；目前天长北路区块已经调整为 1：1.
7、551.75，相对而言有点收紧。三是拆迁指挥部机构过多使得面上政策执行不平衡。政策操作层面存在不公平情况；在政策执行过程中，由于不同指挥部对于政策的把握和产权认定方面，都存在很大的差异，包括建设部对于建筑面积的计算规范也有调整的，使得同等的房屋确权结果不同，同时由于地方操作层面的差异，使得最后的结果存在较大的距离，也导致了成本的增加。 （三）程序上的完整性、合法性有待补充。一是房屋征收实施单位的工作经费出处问题。新条例明确设区的市、县（市、区）人民政府确定的房屋征收部门，组织本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以
8、营利为目的，其实施房屋征收与补偿工作所需经费由财政予以保障。而目前老城区部分地块改建经费存在开发商出资情况，这与新条例规定有冲突，老百姓无形中也会产生反感心理，进而影响到签约的进度；二是征收补偿方案应当包括的九条内容必须齐备，即对安置地块相关内容的知情权。如房屋征收部门拟定征收补偿方案内容里，要明确告知用于产权调换房屋、周转用房的基本情况和交付时间，还补充说明用于产权调换房屋，有条件的设区的市、县（市、区）人民政府应当安排为现房。内容要求说明的时点是上报征收补偿方案时。而目前对于就地回迁地块项目定位、用地性质还有容积率、密度以及建筑限高等指标都不太明确，老百姓只担心拆了以后容积率无限制的提高，
9、环境反而变差更导致了不信任。三是程序合法很有必要。前期曾经有不少旧改项目，区块内拆得剩下最后一户，但由于前期拆迁许可证等存在瑕疵，强制执行就会带来太大风险，只有任由项目拖延，带来的拆迁成本及社会反响巨大，拖延了整个区块 4 的改建，成本是成几倍的增加。（四）新区开发力度不够，疏散老城区人口的功能没发挥好。往往老城区的改建必须结合新区的开发，为了加快城市化建设，我区上马了商业街区、委羽山新区、江北片、新前城市新区等一批大区块工程，但由于建设资金紧缺、征地难、拆迁难等原因，新区块的开发进展缓慢。有的区块在前期没有充分论证的情况下仓促决定，遇到国家宏观调控的大背景，资金来源就成了大问题；或者有些城市
10、次中心的规划与城市发展方向违背，与市民的心理需求有较大的出入时使得项目遇冷，问题凸显而致进展缓慢。还有新区块开发由于政策处理不到位等原因，建设进度慢，道路、公益设施配套跟不上，无法吸引老城区的人口和产业向外疏散。另外，我区过去城市建设遵循着“ 以旧城改带动新区开发 ”的方针，将重点放在老城区改建上，新区开发处于从属位置。实践证明，这种城市建设思路存在着很大的局限性，非但城区框架拉不开，老城区面貌依旧落后，也导致老城区开发强度越发提高，人口更加聚集，城市交通更加拥堵。三、对加快老城区旧城改建工作的建议（一）完善和优化多种安置补偿方式，促进拆迁工作顺利推进。一是产权调换政策，即被征收房屋价值和用于
11、产权调换房屋的价值，由同一家房地产价格评估机构以房屋征收决定公告之日为评估时点，采用相同的方法、标准评估确定；二是实行货币安置政策。即被拆迁人的房屋价值由房地产价格评估机构按照市场价评估确定，以不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，要求拆迁人支付货币，自行到市场上购买居住房屋，是被拆迁人与拆迁人之间一种现金补偿的关系。实行货币安置政策能满足不同层次被拆迁人的实际需求，对于加快拆迁速度、简化房屋拆迁程序有着积极的作用，使得拆迁人能够集中精力推进后期建设。但同时必须严格控制好房产置换房源的面积，以控制回迁的数量；三是实行房票安置结算。即在一定的时限内，被拆迁人自行到市场上选取合
12、适的房源，再到拆迁人 5 处进行货币结算的方式。这种方式目前已经也有几个项目已经实施，效果不错，但由于黄岩目前可供选择的盘相对不多，建议尽量多的加大供应，另外建议最好能把房源扩大到二手房的序列，这样使老百姓选择余地更大。（二）提高决策的科学性和准确性。一是在旧改之前，针对项目的公益性进行合适的定位，即项目是否能体现公益的性质，项目是否能为居民生活环境带来大的改善；二是将区块改建的主动权更多交回给居民。在在房屋征收范围确定后，即在改建之前更多征询居民的意愿，改建后土地性质、规划情况、公益设施概况、回外迁安置区块概况等作简单介绍，让居民自己主动去作计划，而不是被动的参与；另外必须在 90%以上居民
13、同意改建的，方可进行旧区改建；三是政府也应该就区块改建作好绩效分析。即以改善城市形象的改建，就不要过多考虑经济上的平衡；以经济收益为导向的，则在公示之前就要核算好经济帐，且把拟规划意向尽早安排及图示，在有知情权和话语权的情况下，让居民自己来保障自身的权益，以体现更平等公正的权益；（三）加快新区建设，结合老城区改建。一是按照打造宜居城区的目标，继续加快南片新区开发，近几年医院、学校、体育馆、博物馆、青少年活动中心等配套设施的建设，使得南片成为一片投资热土，加大开发力度使得南片早日成熟以更集聚人气；二是做精江北中心商务区；新城城市综合体的引进，使得北片因了商业配套的提升更吸引人，加之自身优越的自然
14、环境和高集聚的人口，这里已然成为城市的主名片，继续加大东区块的改建这里终将成为北片亮丽的风景点；按照沿江发展战略，往东沿着永宁江沿岸开发王西、马鞍山及王林洋区块，把城市框架拉大到江对岸，并架设更多的桥梁，如加快九龙街、祺祥街建设，将老区人口往东北岸发展；三是沿二环路沿线整合及挖掘可用商住地块，将老城区人口进行疏散，并使沿线城市形象得到改善；四是往西城市副中心，在加快黄长路改建、庆丰大道等道路桥梁建设的基础上，重点打造区块配套设施；五，老城区地段按照成熟一块推进一块的 6 原则，在不以盈利为目的的前提下，更好的改善居住环境，如天长北路区块，并加大公共绿地、广场和停车场等配套设施建设，在现在整治街
15、巷的机会中，挖掘当地的历史文化内涵，做出更多城市文化精品；六是改建北门广场和老倌店至青年东路区块，结合市域铁路 S2 线及有轨电车 T3 线，将该区块结合地铁上盖物业的发展思路，在此处打造老城区的形象建筑双子楼等等，成为老城区的商业中心；七是对于城中村改建，尽量由村集体进行自主拆迁，但在开发方面必须加以时限和规划控制，不然黄岩有太多的黄金地段的土地掌握在村集体手中，每届村委会都有小思想，单纯搞搞违章建筑出租，长期不开发，形象不好还制约了面上的土地开发量，村集体经济还长期没收益。 （四）拓宽融资渠道，给社会资金参与的机会。要改变过去由政府独家投资并且完全依靠银行贷款的旧城改建体制，面向社会，充分
16、调动社会力量。一是从安置房建设资金方面，黄岩已经开创性的迈出了一步，从 BOT 方式演变而来的 BT 建设模式，以及中央提倡的 PPP 模式，目前已经成功挤身黄岩的项目融资渠道，即由传统的政府投资建设安置房工程转到招商投资公司由其来实施工程建设的全过程的方式，这方法阶段性的解决了政府的积累性问题；二是安置房建设尽量由开发商代建；尽量包装相对大的地块，部分开发部分回购的形式，以更快的速度完成安置房的建设；三是基础设施先行，多种模式筹资。加快 82 省道复线（马鞍山后洋） 、内环快速、黄长复线、北院线等城市主干道路建设，对于北门广场与北门大桥进行节点交通组织改善，与世纪大道以及 S2 线的立交方案
17、，对此节点进行提升，使城市形象更上一台阶，投资方式可适当采取 PPP 模式，或者 BOT 模式，引进更多民资，使得城市建设进入良性循环。关于台州市黄岩区政协十四届一次会议 7 第 2017133 号提案答复的函民建黄岩区总支：你们在在台州市黄岩区政协第十四届一次会议上提出的关于加快推进我区旧城改建的几点建议 （第 2017133 号）已收悉。经研究，现答复如下：黄岩地处江南水乡温黄平原，老城区四面环河（分别为东官河、南官河、西江和北面的永宁江） ，历史悠久，一直是县级行政中心所在地。由于老城区老旧房屋密集，城市配套设施落后，客观上难以满足居民日益增长的生产生活需求，所以群众要求旧城改造的呼声很
18、高。上世纪 90 年代初期，我区采取“大拆大建，全盘改造”的方式，启动旧城改造工程，对老城区部分区块实施改造，先后完成了横街路、西北片等区块的整体改造，一定程度上改善了城市面貌，提升了城市形象。但由于财政资金负担过重，安置房建设进度缓慢，历史遗留累积欠账过多，造成部分项目长时间无法完成安置。2004 年后，我区基本停止新的旧城改造项目，转而把工作重点放到安置房建设和委羽山、商业街区、新前等新区建设上。经过 10 多年集中努力，到 2014 年底我区才基本完成安置房建设，有效解决一批旧城改造历史积累问题。在此基础上，2015 年，我区重新启动了以天长路区块为试点的新一轮旧城改造工程，以加快改善老
19、城区环境面貌和形象。目前，天长路区块已完成签约，进入腾房阶段；天长南路 D、E 地块也已进入意见征询阶段。同时，我区在深入调研排摸老城区“36 街 72 巷”发展现状的基础上，于 2016 年初正式启动“美丽街巷”改造提升工程，采取“局部改造、有机更新”方式，完成对东、西城街道范围的斗鸡巷、花园巷、仁风路、肇泽池巷、学前巷、教善巷等老街巷进行改造提升，保护黄岩街巷格局和历史文化风貌。考虑到旧城改造工作 “涉及面广、政策性强、关联度大”的特点，必须要做到“科学规划、有序推进、适度保护” 。今后，我们将以 新型城镇化为引领，结合当前 8 我区大力推进“城村双改”的大形势，坚持问题导向，在规划设计、
20、功能完善、宣传引导等方面下足功夫，努力将老城区改造成为生态宜居美城。（一）加强顶层设计，切实优化整体规划编制。坚持“保护性开发、开发性保护”原则，抓紧开展老城区全面深入细致的调研摸底，重新调整修编老城区规划，对空间关系、用地调整、市政配套、文化保护、交通路网等进行科学合理布局，特别是要把老城区具有传统文化、古街巷文化、抗战文化等文化因子独特城市建筑风貌融入到规划中，形成兼具全局性、整体性和远见性的改造规划蓝图。同时，要在黄岩城市建设总体规划框架下，做好老城规划与新城规划之间的有效对接，实现新、老城区人口集中、基础设施、配套功能等要素之间的良性互动；做好老城区规划与美丽经济发展专项规划之间的有效
21、对接，挖掘和发挥老街巷的历史文化积淀作用，着力打造一系列美丽街巷，助力我区全域旅游加快发展。（二）注重文化保护，不断丰富城市发展内涵。结合我区老城区实际，坚持远、近相结合思路，重点在深入挖掘城市文化内涵上做文章。近期来看，要在认真总结“36 街 72 巷”美丽街巷改造经验的基础上，深化探索旧城改造新模式，启动并深入推进“城市文脉延续工程”：一是实施孔园改造扩建工程，恢复完善孔庙历史建筑构架，并通过对周边相关建筑改造，建设青少年活动中心和配套地下停车场，打造黄岩城区文化保护新节点，争取年内启动建设。二是推进五洞桥修复及环境改造工程，加固修复五洞桥，并结合“五水共治” ，启动实施沿河滨水区环境改造
22、，彻底改变五洞桥周边环境及水资源环境，打造绿脉、水脉、人脉“三脉”相融的和谐生态空间，争取年内启动建设。三是继续深化美丽街巷“36 街 72 巷”工程。加大改造提升力度，实施仁风路、直下街改造，及斗鸡巷区域和肇泽池巷区域扩面覆盖，挖掘街巷特有历史文化内涵，保护黄岩街巷格局和历史文脉，提升城区人居环境质量。四是全面完成九峰书院重建工程。在完成九峰书院建筑及配套工程建设的基础上，探索充实书院功能，打造凸显黄岩传统特色和历史人文内涵的文化平台。远期来看， 9 要牢牢抓住城市文脉保护这条主线，不断深化历史文化重要节点保护，打造一批兼具底蕴深厚和现代气息的文化新视点和新亮点，并形成有机统一的保护机制，充
23、分彰显历史文化保护的现代价值，实现旧城改造与文化保护的平衡发展，为生态宜居城市发展提供重要的历史文化支撑。（三）完善配套功能，加快推进老城区有机更新。按照“局部改造、有机更新”原则，以工程性手段完善老城区市政配套设施，进一步挖掘和拓展老城区生态发展空间。一是扎实推进交通路网建设。在老城区主次干道体量无法拓展的前提下，重点推进老城区与外部区块的交通联系建设，加快打通县前街向东至环城东路、缙云路向南至复元东路、嘉木路以北等城区断头路，加紧内环高架建设，形成相对畅通的内外道路交通体系，把老城区的车流量能顺畅疏散到外部主干道路。二是加快构建城市生态网络。以“小城镇环境综合整治行动”和“ 美丽经济”建设
24、为契机，在做好城区公园、广场、道路景观带等绿化精细化管理的基础上，推进永宁江绿道提升拓展工程建设，并深入调研规划，通过打通永宁公园、五洞桥公园、西江公园、南官河沿河绿地等关键节点，探索构建沿永宁江、西江、南官河等城区“护城河”绿道网，拓展城市生态空间。三是不断完善市政配套功能 。深入推进“市政道路改造提升工程”和“背街小巷改造提升工程” ，进一步提升老城区主次街道和背街小巷的通行能力，有效缓解城区交通出行压力。同时，可考虑在城区外围修建大型停车场，利用地下空间进行停车场建设，减少进入老城区的车流量。（四）坚持公开公正，积极引导公众参与。考虑到旧城改造直接涉及群众切身利益，从规划设计、拆迁安置到
25、改造建设等各个环节，都要做到公开、公平和公正。一要加强宣传引导，利用电视广播等传统媒体平台、微博、微信、短信等新媒体媒介、以及宣传橱窗和发放宣传资料等多种方式，广泛宣传旧城改造的重要性和必要性，让群众从心里接受改造，提升公众参与改造的自觉意识。二要实施“阳光”规划，引导和支持广大公众参与旧城区改造的规划编制、审批、执行等各个环节，提 10 高旧城区改造规划、政策等方面的透明度和公信度，保障公众核心利益。三要积极协调各方利益，认真听取群众意见，特别是一些居民提出的对超面积安置的意见，可以由被拆迁人先提出申请，在规划条件允许的情况下，最大限度的满足居民的需求，增强公众的参与热情。四要积极发挥政府主导作用，充分运用市场规律，积极引导公众个人、社会资本参与旧城改造项目，为旧城改造提供充足的资金支持，实现商业利润和公众利益之间的合理平衡。感谢你们对我区城乡建设工作的关心和支持！联系单位：黄岩区住房和城乡建设局 联系人：叶 建联系电话：84273109 邮 编：318020台州市黄岩区住房和城乡建设局 2017 年 6 月 1日
