1、 3 附件：全国生态保护“十一五”规划国家环境保护总局 4 目 录一、全国生态保护形势 .6（一）“十五”工作回顾 .6（二）生态环境现状 .91、主要问题 .92、成因分析 .10（三）机遇与挑战 .11二、指导思想、原则与目标 .12（一）指导思想 .12（二）基本原则 .121、预防为主，保护优先 .122、分类指导，分区推 进 .133、统筹规划，重点突破 .134、政府主导，公众参与 .13（三）工作目标 .131、总体目标 .132、具体目标 .14三、重点领域及主要任务 .15（一）深化自然生态保护工作 .151、完善全国生态功能区划 .152、推动重点生态功能保护区建设 .16
2、 5 3、提高自然保护区建设和管理水平 .164、加强自然生态系统保护 .17（二）强化区域生态保护监督与管理 .181、加强资源开发的生态环境监管 .182、提高生物多样性履约和管理能力 .193、重视生态敏感区和脆弱区保护 .20（三）加大农村环境污染防治力度 .211、实施“农村小康环保行动计划” .212、综合防治土壤污染 .213、加强农村面源污染控制，强化农产品产地环境监管 .224、防治畜禽和水产养殖污染 .23（四）巩固推进生态示范创建工作 .241、深化生态省、生 态市和生态县建设 .242、积极推进环境优美乡镇创建工作 .243、大力开展生态村建设 .24四、保障措施 .2
3、5（一）建立健全相关法律、法规和标准 .25（二）完善生态环境监督管理体制 .25（三）创新生态保护政策 .26（四）加强生态保护技术研究与推广应用 .26（五）建立多渠道的投资体系 .27（六）加强生态保护能力建设 .27（七）促进公众参与和监督 .28 6 7 一、全国生态保护形势（一）“十五”工作回顾党中央、国务院高度重视生态环境保护工作， “十五” 期间，先后印发了全国生态环境保护纲要（国发200038 号）和国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定（国发200539 号），把加强生态保护和建设作为实施可持续发展战略、构建和谐社会的重要内容。各级环保部门积极参与综合决策，加强生态保护
4、监管，创造性开展工作，部分地区生态恶化趋势得到一定程度的遏制。自然生态恢复工作取得显著成效。 “十五” 期 间，实施了林业六大工程，累计人工造林保存面积近亿亩，全国森林覆盖率显著上升。“三北” 和长江流域等防 护林体系建设工程取得一定成效。通 过封育保护、 预防监督和综合治理，全国综合防治水土流失 54 万平方公里，其中综合治理 24 万多平方公里。25 个省区市的 950 个县实施了封山禁牧，其中北京、河北、陕西、宁夏实行了封山禁牧。实施退耕还林与退牧还草工程，共完成退耕还林 1.3 亿亩，退牧还草 1.9 亿亩。生态功能区划工作逐步推进。从 2001 年2003 年，先后完成西部、中东部生
5、态环境现状调查，基本查清了全国生态环境现状。编制了全国生态功能区划草案和国家重点生态功能保护区规划。按照全国生态环境保护纲要的要求，抢救性地开展了 18 个国家级生态功能保护区建设试点，使一些对于维护国家生态安全具有重要意义的区域得到初步保护。部分地区划定了一批地方级生态功能保护 8 区，进行保护和建设。自然保护区建设管理取得新进展。 “十五” 期末，全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区 2349 个，其中国家级自然保护区 243个，总 面积已达 150 万平方公里，占陆域国土面积的 15%，超额完成了“ 十五”13% 的计划目标。已建自然保 护区涵盖了我国自然保护区分类系统中的全部 9
6、种类型，覆盖了我国的各个生物地理区域，初步形成了类型多样、区域分布比较合理的自然保护区网络。生物多样性履约和管理进一步强化。国家环保总局组织编写了中国履行生物多样性公约第三次国家报告，完成了我国核准生物安全议定书的程序，并于 2005 年 9 月 6 日正式成为生物安全议定书的缔约方，制订了中国国家生物安全框架，印发了加强外来入侵物种防治工作的通知，联合有关部门发布了中国第一批外来入侵物种名单。国务院办公厅在 2004 年 3 月发布了关于加强生物物种资源保护和管理的通知，建立了生物物种资源保护部际联席会议制度，组织开展了多项生物多样性保护和生物安全管理的国际合作项目。生态保护监管与执法工作得
7、到加强。 “十五 ”期间，国家环保总局在全国 107 个地区开展了生态环境监察试点工作，印发了关于加强资源开发生态环境保护与监管工作的意见，加大了对自然保护区、饮用水源地、农村、非污染性建设项目及淡水与海洋资源、矿产资源、林草资源、旅游资源、滩涂与湿地等重点资源开发和外来物种引进、 9 转基因生物应用的生态监管与执法检查力度，强化对流域开发和跨区域基础设施建设的生态环境影响评价工作。2004 年，在全国范围内开展了矿山生态环境保护专项执法检查与自然保护区专项执法检查行动。农村环境污染防治得到重视。国家环保总局先后印发了畜禽养殖业污染防治管理办法、 畜禽养殖业污染物排放标准和规模化畜禽养殖业污染
8、防治技术规范。联合建设部颁布了小城镇环境规划编制导则（试行）。制定了有机食品技术规范和国家有机食品生产基地考核管理规定（试行），会同商务部等 11 个部委联合印发了关于积极推进有机食品产业发展的若干意见，命名了一批国家有机食品生产基地。大力开展农村环境综合整治，加强农业面源污染防治工作，秸秆禁烧工作取得一定成效，正在研究制定农村小康环保行动计划。生态示范创建工作得到深入开展。 “十五” 以来，我国逐步形成了生态省生态市生态县环境优美乡镇生态村的系列生态示范创建体系。 “十五”期末，共批准 528 个生态示范区建设试点，其中 233个被命名为“ 国家级生 态示范区” ，海南、吉林、黑龙江、福建、
9、浙江、山东、安徽、江苏、河北等 9 个省开展了生态省建设，广西、四川生态省建设规划纲要已经通过专家论证，辽宁、天津等省（市）正在组织编制生态省建设规划纲要。全国有 150 余个市（县、区）开展了生态市（县、区）创建工作。在农村开展了创建环境优美乡镇和生态村活动， 10 目前全国已有五批 225 个镇（乡）获得了“全国环境优美乡镇” 称号。生态保护法规建设得到加强。 “十五” 期间，制定和修 订了清洁生产促进法、 环境影响评价法、 防沙治沙法、 水污染防治法等法律。2003 年 9 月 1 日， 环境影响评价法的正式实施，标志着国家把环境保护参与综合决策以法律法规的形式规范下来。 “十五” 期间
10、，一些地方实行了建设项目环保预审制、环保“一票否决 ”等制度，对污染产品税、生态补偿制度、排污交易制度等环境经济政策进行了积极探索。中组部、国家环保总局开展了把资源消耗和生态环境保护指标纳入到干部考核体系的相关研究和试点工作。（二）生态环境现状1、主要问题生态环境恶化的趋势未得到有效遏制。大江大河源区生态环境质量日趋下降，水源涵养等生态功能严重衰退；北方重要防风固沙区植被破坏严重，沙尘暴频发；江河洪水调蓄区生态系统退化，调蓄功能下降，旱涝灾害频繁发生；湿地面积减少、功能退化；森林质量不高，生态调节功能下降；生物多样性减少，资源开发活动对生态环境破坏严重。水生态失衡。我国人均水资源占有量仅为世界
11、平均水平的 1/4，部分河流开发利用率超过国际警戒线，黄河、淮河、辽河水资源开发利用率已超过 60，海河超过 90，生态用水被大量挤占；部分地区地下水位下降，形成了大小不同的地下水漏斗，造成地面沉降。近海 11 海域环境质量没有明显好转，局部海域污染加重， “十五” 期间，我国的四个海区中只有东海污染面积减少，其他三个海区污染面积均有不同程度增加。土地退化严重。全国水土流失面积达 356 万平方公里，沙化土地 174 万平方公里。虽然实施了林业六大工程，土地沙漠化趋势得到减缓，但北方干旱、半干旱地区荒漠化土地分布仍很广泛，水蚀、风蚀、土壤盐渍化与土壤污染并存，土地的生态服务功能降低。农村生态环
12、境质量明显下降。近年来，随着农村经济的迅速发展，农村生活污水、垃圾、农业生产及畜禽养殖废弃物排放量逐年增大，农村“ 脏、乱、差”现象普遍，农村地区环境状况日益恶化，直接威胁着广大农民群众的生存环境与身体健康。生物多样性锐减。我国现有自然保护区建设质量和管理水平不高，物种濒危和灭绝的速度加快，生物遗传资源流失严重，林草和生物品种单一化问题突出。目前濒危或接近濒危的高等植物已占高等植物总数的 1520 %。外来物种入侵危及生态系统安全，造成巨大经济损失。2、成因分析不合理的人类开发与建设活动对流域、区域生态系统破坏严重。随着我国经济社会的快速发展，对水、土地和生物资源的开发利用强度日益加大，人为开
13、发活动已经成为生态环境不断恶化的重要因素。粗放的经济增长方式是导致生态环境恶化的重要原因。我国人 12 均资源占有量不到世界平均水平的一半，但单位 GDP 能耗、物耗，单位 GDP 的废水、废弃物排放量均大大高于世界平均水平。全球经济贸易往来的加强，客观上增加了我国生态环境遭受外来因素影响的风险，增加了外来有害物种入侵风险。生态保护工作基础薄弱。目前尚没有建立完整的全国生态环境监测网络，不能对生态环境现状做出客观、全面的评价。一些生态产业在税收、政策等方面缺乏国家的政策支持。生态保护投入严重不足，41%的自然保护区未建立管理机构，广大农村地区环境基础设施建设严重滞后。生态保护管理与执法监督体系不健全。生态保护相关法律、法规、政策、标准不完善。生态环境管理体制不顺，环保部门难以发挥统一监管作用。生态保护能力建设落后。大部分地区尚未开展生态保护现场执法工作，各地普遍存在经费紧张、交通工具不足、装备落后等问题。（三）机遇与挑战近年来，生态保护工作得到了中央和地方各级政府的高度重视，得到了社会各界的广泛关注。党中央提出全面建设小康社会与构建和谐社会的目标，把“ 人与自然和谐相处 ”作为社会主义和谐社会的基本特征之一，为生态保护工作提供了有力的政治保障，为生态保护参与综合决策创造了条件。全国生态环境保护纲要、 国务院关于落实科学发展观加强环
