1、1论陆海统筹理念下地方海洋环境保护立法以江苏省陆源污染物防治为例 杨志成 黄文波 1摘要：随着陆域经济的发展和海洋的开发利用，海洋生态环境保护问题日益突出。当前，陆源污染物成为江苏省海域最主要污染源，但现行地方立法存在对环境保护与生态开发分割、管理体制多头、平行等不足，相关法律制度需要健全、完善。应当贯彻陆海统筹的立法理念，摒弃将海洋视为人类陆上发展的垃圾倾倒场的错误思想，树立生态本位主义立法思想，健全海洋环境保护管理体制，完善具体环境保护制度。关键词：陆海统筹；陆源污染物；地方立法 党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出的建设“海洋强国”理念已深入人心，海洋生态文明建设是我国社会主
2、义生态文明建设的有机组成部分，不可分割。2015 江苏省海洋环境质量公报显示，总体来看，江苏省近海、远海环境良好，但海水污染严重的情况在部分地区仍然存在，劣四类海水海域与全省海域总面积占比高达 9.4%，苏北浅滩生态监控区仍处于亚健康状态,主要污染物为无机氮、活性磷酸盐，水体呈富营养化状态。 （1） 陆源污染物排海仍然是最主要的海洋环境污染源，主要来源为生活污水、工业废水、农业面源污染等，主要污染物为无机氮、活性磷酸盐、油类、重金属等。海洋环保任务较重，地方立法有待加强。一、江苏省陆源污染物防治的立法现状陆源污染物指产生于陆上，直接或经过河流、空气等间接入海的污染物，主要类型有：石油、农药、有
3、机污染物、固体废弃物、放射性物质、热污染和传染病原体等。我国对陆源污染物的防治防治工作实行统一与平行相结合的管杨志成，连云港市委政法委副书记、市综治办主任。黄文波，连云港市中级人民法院助理审判员，法律硕士学位。2理体制，即由环境保护行政主管部门统一监督管理，海洋行政主管部门、海事行政主管部门等各司其职，协同治理的工作模式。 （一）防治陆源污染物的国家立法规定现行防治陆源污染物法律依据主要有；海洋环境保护法（以下简称海环法）、防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例（以下简称陆源污染物管理条例）、江苏省海洋环境保护条例等法律法规。除了法律规定的排污总量控制制度以外，主要包括以下主要具体制度内容；一
4、是达标排放制度。向海域排放陆源污染物，必须严格执行国家或地方规定的标准和有关规定。对于可以排放，但需要进一步处理的污染物，应当在合理处理达到排放标准后，向海域排放。主要包括：低水平放射性废水、含病原体的医疗废水、生活污水、工业废水、含热废水等。二是排污口管理制度。海环法对入海排污口的位置选择作了限制，对重要特别保护的区域不得新建排污口，排污口设置需报请设区市环保部门批准。三是排污申报制度。排污申报包括初次申报和排放污染物重大改变申报两类。初次申报指排放陆源污染物的单位，在初次排污前的申报；重大改变申报指污染物种类、数量、浓度发生重大改变时的申报。四是特殊污染物禁排制度。对于污染后果严重、不易降
5、解等污染物，严禁排入海洋，防止造成不可逆的损害后果。严禁排放污染物包括酸液、碱液、剧毒废液、高中水平放射性废水及重金属废水等陆源污染物。（2）江苏省相关立法情况及存在的问题目前，同其他省份一样，江苏省并未就陆源污染物污染海域问题进行专门立法，而是通过修订江苏省海洋环境保护条例（以下简称环保条例）作为本地区陆源污染物防治工作的法律依据。环保条例明确了保护海洋环境和保护海洋资源的次序，明确了预防为主的原则，明确了责任考核、追究制度。但是，条例针对的是所有海洋污染源和行为，对陆源污染物防治的相关规定还存在着一定的不足，主要体现在以下方面：一是环境保护与资源开发分散立法、条块分割。应对海洋环境问题，应
6、该用生态的、系统的、综合的视角看问题，利用生态学、管理学、社会学等原理来管理生态系统，达到环保目的。 （2） 我国部分城市立法就体现了上述生态、综合管理理念。 （3） 江苏省现行的环保条例注重的是环境监管保护，日前公布3征求意见的连云港市海洋牧场管理条例（草案），侧重点则是海洋资源的开发利用。这种分割立法模式明显的弊端就是容易导致重复立法、交叉立法或制度缺失。二是海陆分割的管理体制降低执法效率。环保条例秉承了海环法关于管理体制的规定，即环保部门统一监督管理，海洋行政部门、海事部门等各负其责。实务中，海洋行政部门对于陆源排污企业物权检查、处罚，降低了行政效率，不利于打击违法排污行为。现行分割管理
7、体制容易产生职能交叉、权力分散、一事多管、相互推诿。三是管理手段单一。环保条例注重对污染行为的行政控制和干预，强调行政许可、审批等行政控制手段，经济手段运用不足。四是防治措施力度不够。环保条例第五章规定的对于违法行为的处罚措施主要为罚款，最低为二千元，最高为二十万元。与高昂的污染损害、治理成本相比，违法成本过于低廉，违法处罚难以起到有效的震慑和惩戒作用，而且容易产生“以罚代管”。二、地方海洋环保立法应当贯彻陆海统筹理念（一）陆海统筹的内涵陆海统筹概念最早是 1996 年中国海洋 21 世纪议程提出的，即“要根据海陆一体化的战略，统筹沿海陆地区域和海洋区域的国土开发规划，坚持区域经济协调发展的方
8、针” （4） 。进而言之，陆海统筹就是要改变长久以来重陆轻海的传统观念，协调处理海洋开发和陆地开发的关系，加强海陆联系和互动，把海陆地理、社会、经济、文化、生态系统整合为一个统一整体。 （5）具体而言，陆海统筹基本内涵是：在经济社会发展过程中，立足陆地、海洋资源环境特点，国家综合运用规划、计划和政策手段，对海洋和陆地资源开发、产业布局、生态环境保护及综合管理等领域进行宏观调控，协调发挥陆地、海洋的经济功能、生态功能和社会功能，并实现综合效益最大化，以促进经济社会持续发展和热于自然的健康和谐。 （6）对于海洋环境保护立法，尤其是陆源污染物防治立法而言，贯彻陆海统筹理念要：一是统筹经济发展与环境保
9、护工作。环境包括海洋环境是人类发展的基础，经济发展要建立在环境容量范围之内，不能以牺牲环境为代价；二是统筹陆地开发与海洋利用。要摈弃陆地中心、海洋垃圾场观念，平衡海洋开发和陆地开发的关系；三是统筹行政监管与市场引导、民众参与。要改变海洋环4境保护完全依靠行政监管的局面，建立包括行政监管、市场引导、民众参与的多元化海洋环境保护体系；四要统筹立法与法律的实施。要防止“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化” （7） 的借立法扩权诿责的不正常现象。（2）海洋环境保护立法贯彻陆海统筹理念的必要性首先，海陆统筹可以有效降低陆源污染物对海洋环境的污染。陆源污染物占海洋污染物总数的 80%以上。长期
10、以来，我们习惯了以陆地为中心，社会生活中产生的废弃物绝大部分随着河流进入大海，陆源入海污染压力巨大，作为近岸污染的主要海域之一，江苏沿海局部海域污染严重。其次，陆海统筹可以有效改善当前沿海近岸海洋生态。近年来，江苏省近海生态环境的恶化与近海养殖、围垦滩涂等密切相关，需要陆海联动方能有效治理。而且沿海地区生态系统脆弱，被破坏后修复难度很大。第三，现行海洋环境保护管理体制需要统筹兼顾。实行统管并结合平行分管体制是当前海洋环境管理的主要特征之一，即由环境保护行政部门统管，海洋行政、海事、渔业等其他部门各司其职，共同管理。该管理体制的设计初衷是好的，但是由于海洋环境污染主要是陆源污染，需要多部门协同配
11、合才行，（3）海洋环境保护立法贯彻陆海统筹理念的可行性首先，陆海生态系统的一体性是陆海统筹的自然现实基础。海洋和陆地是全球生态系统中相互影响、互为依存的两个部分，它们之间时刻存在着能量与物质的交换，两个生态系统间千丝万缕的联系为陆海统筹思想提供了现实基础。其次，陆上经济产业与海洋经济产业的内在关联性是实现陆海统筹的基本突破点。陆上产业与海洋产业之间存在着一定的对应性。 （8） 海洋产业发展初期，均是依赖陆上产业发展起来的，形成了相互对应的关系。因此对应性，两个产业链条存在互动关系，使得陆海之间形成了一种能量梯度，并促使各种生产要素与能量相互联动，加强陆海产业的关联性。 （9） 第三，海洋强国建
12、设促进了海洋国土地位提升，加快了陆海统筹实施。我国著名经济学家于光远首次使用海洋国土概念。 (10)这一概念的使用，让人们认识到海洋的重要性，从陆地中心思想中解放出来，逐步提高对海洋资源的开发与管理。海洋国土概念已经成为海洋经济的发展理论动力之一，也是陆海统筹发展的理论基础。5三、完善江苏省陆源污染物治理立法的对策建议当前，江苏省海洋环保立法较为单一，还没有专门的陆源污染物防治立法，立法区域联系与协调性不足，多部门平行执法体制等，不利于江苏省陆源污染物治理工作开展。为更好的推动江苏海洋生态环境保护工作发展，应当坚持陆海统筹立法理念，建议从以下几个方面着手，完善立法工作。（一）立法指导思想一是树
13、立生态本位主义思想。以格老秀斯为首的人类中心论认为，一切立法应当以满足人的需要的目的，海洋只是作为人类可利用的一种资源。随着陆上可用资源日趋减少，环境污染、生态危机等问题凸显，人们应当理性反思生态对人类生存的重要性。二是贯彻矫正正义和分配正义原则。海洋环境污染的事后救济体现了矫正正义，“污染者付费”原则是其具体体现之一。海洋环保中的分配正义涉及应在哪些群体范围内按照何种原则对污染造成的风险和损失进行分配等，实现在社会群体内将损失按平等原则公平分摊给每一主体。其具体通过责任保险、财务担保和损害赔偿基金等将损害分散给不特定多数人承担、消化。 (11)三是要树立协调立法思想。海洋生态环境污染范围广、
14、具有强扩散性，单纯某地方立法已经远远不足以防治当前严重的海洋污染。应当要建立区域性的协调一致的立法体制，多地、多部门协调一致，才能够有效的防治海洋环境污染。（二）主要立法内容1.完善海洋环境管理体制。一方面，要扩大环保管理部门范围。立法要合理设置海洋环境管理机构，建立涵盖海洋生态环境保护、资源开发利用的“大环保”管理体制，将渔业、水利、交通等部门纳入其中。另一方面，要完善海洋环保的协调机制。中央层面，设立可协调中国海洋环境管理的协调部门，地方层面，沿海各省市设立跨部门、独立的下级分支机构，对特定区域的海域进行综合管理，同时对其他区域的涉及本地区的海洋环境问题进行协调。2.完善管理手段与机制。改
15、变目前海洋环保执法主要以单一行政命令的立法模式，引进市场调节、公众参与的社会化多层次机制，避免政府失灵。具体可以通过立法建立一个活跃的、普遍参与的第三方管理机制及龚红参与机制，将海洋环境管理从“政府直控”转变“社会制衡” (12)。63.注重陆海统筹规划编制工作。借鉴陆海统筹工作开展的先进地区经验，如深圳市先后组织制定了深圳市海域管理条例、深圳市海域使用金管理办法、深圳市海洋环境保护规划、深圳市海域利用规划等，形成了涵盖陆海、互相衔接、和谐互动的规划制度体系，使海洋生态环境保护工作有章可循。（三）具体立法防治策略1.立法控制陆源污染物入海总量。通过立法严格工业、企业排放标准，完善达标排放制度，
16、规范排污口的建设和管理工作。编制污染物总量控制计划、完善总量控制制度。立法鼓励发展循环经济，清洁 GDP。完善城市污水处理标准，立法引导市场参与城市污水处理，对先进工艺予以补贴，提高污水处理水平，减少污染入海排放。立法控制农业污染排放，对采取消减氮、磷的农业生产工艺，给予补贴鼓励，减少养殖业氮、磷径流损失。2.加强沿海城市环境综合整治立法工作。对于近来增长较快的城市生活垃圾、工业固体废物、医疗废弃物等，要加强相关标准的立法制定工作。同时，通过立法引导市场参与垃圾无害化处理。划定近岸海域环境功能区，同时，转变经济增长方式，发展循环经济，降低城市污染物排放。3.加强重点河口、海湾地区环境综合治理与
17、生态保护立法工作。对河口、海湾地区的排污口设置、改动、撤销等情况，详细规定，厘清责任，避免推诿塞则。对于在海洋自然保护区建排污口的，要严格禁止。对于现有的排污口，加强监测、管理。4.加强海岸带管理立法工作。通过立法引导、鼓励滨海湿地、沿海防护林等生态建设，对陆源形成的污染形成陆地拦截网络，使得海岸带的生态得到恢复。同时，细化、落实好水质交接责任制，厘清污染责任主体和责任主体，切断排污链条。参考文献：（1）2015 江苏省海洋环境质量公报，2016 年 2 月 4 日发布。载江苏海洋与渔业局官方网站 http:/www.jsof.G，2016 年 7 月 10 日访问。（2）高晓露，梅宏.中国海
18、洋环境立法的完善以综合生态系统管理为7视角J.中国海商法研究.2013（4）：16-21.（3）如宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例，2005 年 7 月 1日施行.（4）杨荫凯.陆海统筹发展的理论、实践与对策J.区域经济评论，2015，（5）.（5）王芳.对海陆统筹发展的认识和思考J.中国发展，2012，（3）.（6）杨荫凯.陆海统筹发展的理论、实践与对策J.区域经济评论，2015，（5）.（7）党的十六大报告学习辅导百问M，北京：党建读物出版社、人民出版社，2002：162.（8）栾维新，王海英.论我国沿海地区的海陆经济一体化J.地理科学，1998（1）：1-3.（9）韩增林等.陆海统筹的内涵与目标解析J.海洋经济,2012(2)：10-15.(10) 于光远.谈一点我对海洋国土资源经济学研究的认识J.海洋开发，1984（1）：1-3.(11) 李桢.论法哲学思想对海洋环境保护立法的影响J.东北师范大学学报，2013（5）：224-226.(12) 高晓露，梅宏.中国海洋环境立法的完善以综合生态系统管理为视角J.中国海商法研究.2013（4）：16-21.作者：杨志成，男，连云港市委政法委副书记、市综治办主任。联系电话：13505132039（552969）
