1、惠 州 市 “十 三 五 ”基 本 公 共 服 务 均 等 化 规 划- 2 -目 录一、规划背景 .- 5 -（一）基本概念 .- 5 -（二）发展基础 .- 6 -二、总体要求 .- 10 -（一）指导思想 .- 10 -（二）基本原则 .- 11 -（三）总体目标 .- 12 -三、基本公共服务制度 .- 13 -（一）制度框架 .- 13 -（二）服务清单 .- 15 -四、基本公共教育 .- 16 -（一）建设目标 .- 16 -（二）阶段目标及工作措施 .- 16 -五、劳动就业服务 .- 24 -（一）建设目标 .- 24 -（二）阶段目标及工作措施 .- 24 -六、社会保险
2、.- 34 -（一）建设目标 .- 34 -（二）阶段目标及工作措施 .- 34 -七、基本社会服务 .- 41 -（一）建设目标 .- 41 -（二）阶段目标及工作措施 .- 41 -八、基本医疗卫生 .- 51 -（一）建设目标 .- 51 -（二）阶段目标及工作措施 .- 51 - 3 -九、基本住房保障 .- 61 -（一）建设目标 .- 61 -（二）阶段目标及工作措施 .- 62 -十、公共文化体育 .- 65 -（一）建设目标 .- 65 -（二）阶段目标及工作措施 .- 66 -十一、公共交通 .- 74 -（一）建设目标 .- 74 -（二）阶段目标及工作措施 .- 74 -
3、十二、生态环保 .- 81 -（一）建设目标 .- 81 -（二）阶段目标和工作措施 .- 81 -十三、公共安全 .- 86 -（一）建设目标 .- 86 -（二）阶段目标和工作措施 .- 86 -十四、财力供求分析 .- 95 -（一）基本公共服务均等化财力总体供求分析 .- 95 -（二）县（区）间基本公共服务支出水平均衡分析 .- 95 -十五、保障措施 .- 97 -（一）加强组织领导，明确责任分工 .- 97 -（二）优化权责划分，提高保障能力 .- 97 -（三）着力补足短板，促进公平共享 .- 99 -（四）加强制度对接，统筹城乡发展 .- 101 -（五）优化资源配置，促进区
4、域协调 .- 102 -（六）创新供给模式，提高服务效率 .- 103 -（七）完善考评体系，加强监督问效 .- 105 - 4 -基本公共服务均等化，是十八届五中全会提出共享发展的重要内容，是保障改善民生、彰显公平正义的助推器。加快推进基本公共服务均等化，既是 协 调 城 乡 和 区 域 发 展 的 需 要 ， 更 是维 护 社 会 公 平 ， 保 障 基 本 民 生 ， 实 现 全 体 人 民 共 同 迈 入 全 面 小 康社 会 的 需 要 。 “十 三 五 ”时 期 是 我 国 全 面 建 成 小 康 社 会 的 决 胜 期 ， 是全 面 深 化 改 革 的 攻 坚 期 ， 应 当 抓
5、 住 机 遇 ， 坚 持 人 民 主 体 地 位 ， 从解 决 人 民 群 众 最 关 心 最 直 接 最 现 实 的 利 益 问 题 入 手 ， 把 增 进 人 民福 祉 作 为 发 展 的 出 发 点 和 落 脚 点 ， 完 善 基 本 公 共 服 务 体 系 ， 实 现基 本 公 共 服 务 全 覆 盖 ， 让 各 县 （ 区 ） 服 务 基 本 均 等 、 全 体 人 民 普遍 受 惠 。本规划根据广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020） 和惠州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的有关要求编制，明确了全市基本公共服务的涵盖范围、主要任务、实施标准及工作重点，引导公共
6、资源合理配置，是未来一段时期完善全市基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化的综合性、基础性和指导性文件。一、规划背景（一）基本概念。基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需求、与经济社会发展水平相适应的公共服务。享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化，即在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，- 5 -保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，确保全体公民在基本公共服务上的权利得到基本满足和维护。基本公共服务是一个动态范畴。随
7、着经济社会发展，基本公共服务的内涵和外延都会发生变化。为更好地衔接国家“十三五” 基本公共服务均等化规划及 广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020 年），综合考虑惠州经济社会发展水平和群众对基本公共服务的需求，本规划的范围确定为基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、基本住房保障、公共文化体育、公共交通、生态环保、公共安全十个领域的基本公共服务。（二）发展基础。惠州市历来高度重视基本公共服务均等化工作，特别是2012 年被确定为全省首个基本公共服务均等化综合改革试点市以来，惠州市紧紧围绕建设科学发展惠民之州的目标，坚持尽力而为、量力而行，大幅度增加基本公
8、共服务的财政投入，初步建立起与市情财力相适应，并随着经济社会发展而动态调整的、可持续的基本公共服务体系，基本公共服务水平和均等化程度显著提高，走出了一条具有惠州特色的推进基本公共服务均等化的路子。服务体系更加完善。以国家基本公共服务体系“十二五” 规划 和广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年） 为基础，结合惠州的实际，在全市层面对基本公共服务体系建设作出整体设计，把着力点放在“ 织好网、补短板、兜住底”的政策制度建设上，初步建立起覆盖城乡、区域、不同群体，机会均等、可持续的基本公共服务体系。综合改革试点三年间- 6 -出台一系列政策，全市财政投入基本公共服务资金累计超过 34
9、0亿元，在基本公共教育、社会保险、基本社会服务和基本医疗卫生等 10 个基本公共服务领域实施了义务教育免费、城乡居民养老保险、城乡最低生活保障和居民健康档案等 542 个基本公共服务项目，不仅涵盖了国家和省规划适用于我市的所有项目，而且部分基本公共服务项目保障标准超过全省平均水平，基本公共服务均等化水平大幅提升，人民群众更多地分享改革发展成果。制度配套基本形成。注重改革的系统性、整体性、协同性，加强顶层设计，逐步形成具有惠州特色的基本公共服务均等化五大基础性机制。这五大机制相互配套、相辅相成，成为支撑基本公共服务体系的“五大支柱 ”：一是政府主导、社会参与的多元投入机制。坚持“民生财政 ”理念
10、，新增财力优先投入民生，确保基本公共服务财政投入稳定增长。综合改革 3 年中，全市一般公共预算民生支出 669.3 亿元，其中基本公共服务支出占比达 50.9%。二是筑网托底、强化基本的底线均等机制。从群众的实际需求出发，探索界定基本公共服务的范围和标准，每年确定一批底线均等保障项目，由财政统一标准、托底保障。三是共建共享、均衡发展的资源配置机制。通过设立“市级基本公共服务专项统筹资金”，实施巡教制度，建立医疗资源交流制度以及重大医疗设备共享机制等多种措施，统筹城乡资源要素配置，促进要素资源流转共享。四是持续发展、动态调整的服务保障机制。既尽力而为，又量力而行，不盲目追求高标准，不冒透支财力的
11、风险，注重可持续发展。一方面，立足财力实际和群众需求，确保服务标准不低于全省、全国水平并尽力提- 7 -高；另一方面，注重持续发展，根据经济财力发展水平动态调整服务，让群众共享发展成果。五是问需于民、科学评价的需求反馈机制。践行“由民做主” 理念，服务项目群众参与选，服务提供主体群众自己选，服务效果群众说了算，逐步形成政府与民间双向反馈的需求反应机制，提高了群众在均等化改革中的获得感。创新能力不断增强。作为首个试点市，在没有经验可循的情况下，始终坚持创新发展，积极探索，勇于开拓，着力破解制约基本公共服务均等化的难点和障碍，为基本公共服务均等化改革提供了持续动力。一是首创“ 市级基本公共服务专项
12、统筹资金” ，解决区域发展不均衡的问题。市财政每年安排不少于 1 亿元，各县（区）按公共财政收入的 3%上缴资金，统筹用于各县（区）横向转移支付。2012-2014 年共 统 筹 资 金 19.3 亿 元 ，有 效 促 进 了 不 同 县 （ 区 ） 基 本 公 共 服 务 水 平 均 衡 。 二 是 改 革 分 配方 式 ， 保 障 资 金 来 源 渠 道 不 断 拓 宽 。 探 索 建 立 经 营 性 国 有 资 产 收益 收 缴 机 制 ， 为 财 政 持 续 投 入 基 本 公 共 服 务 拓 宽 了 资 金 来 源 渠 道 。三 是 创 新 公 共 服 务 要 素 流 转 机 制 ，
13、 缩 小 基 本 公 共 服 务 差 距 。 比 如 ，在 全 省 率 先 实 施 “城 乡 教 育 联 动 发 展 计 划 ”和 教 师 “县 管 校 用 ”的 巡 教制 度 ， 促 进 优 质 资 源 跨 区 域 流 动 。 率 先 建 立 公 立 医 院 医 护 人 员 在城 乡 、 区 域 间 定 期 交 流 制 度 以 及 重 大 医 疗 设 备 共 享 机 制 ， 使 不 同区 域 群 众 可 以 公 平 共 享 优 质 医 疗 服 务 。 四 是 探 索 推 行 电 子 教 育 券 、文 化 惠 民 卡 等 公 共 服 务 券 ， 通 过 创 新 方 式 ， 提 升 基 本 公
14、共 服 务 效率 。改革成效逐步显现。经过三年基本公共服务均等化综合改革试点，惠州市提前两年基本实现国家基本公共服务体系- 8 -“十二五” 规划目标，基本公共服务均等化综合改革效应逐步显现。一方面，在 2012 和 2013 年度全省基本公共服务均等化绩效考评中，惠州市的所有指标均达到优秀等级，居全省第一。2014 年，基本公共服务均等化考评指标有所调整，惠州市均等化系数为 0.9854，总体考评分数达到 94.18 分，为优秀等级，明显高于全省平均水平。另一方面，惠州市结合实际、大胆创新，在试点中突出了改革的全局性、创新性和协同性，探索出一套具有示范性的制度体系和工作框架，基本公共服务均等
15、化工作走在全省前列。惠州市成功的做法和经验，为全省推广提供了有益的借鉴。为省政府在江门、阳江、清远、珠海、河源和湛江市中进一步扩大改革试点提供了有益探索。共享水平明显提升。坚持共享发展，着力增进人民福祉，优先保障底线公平，建立起全市统一标准的底线均等保障机制，同时灵活运用财政贴息、补助、奖励、竞争性分配等方式，引导和撬动社会资金投入公共服务项目，实现了资源使用效益的最大化。一是三大差距逐步缩小。通过统一城乡服务标准、均衡区域资源配置、打破群体身份界限等方式，服务对象覆盖全体城乡居民，重点向农村、贫困地区和生活困难群体倾斜，有效缩小了基本公共服务在城乡、县（区） 、不同群体间的差距。三年综合改革
16、试点结束之时，实施的 115 项基本服务标准中，按可比口径统计，有 99 个项目实现城乡标准一致，65 个项目实现户籍人口与非户籍常住人口标准一致。二是群众获得感逐步增强。惠州市扎实开展基本公共服务均等化综合改革试点工作，努力使全市人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居” ，群众得到实惠，获得感普遍增强，幸福感- 9 -普遍提升。在全省基本公共服务均等化公众满意度指标考评中，惠州市公众满意度排名第一，也是全省唯一一个达到优等的地级市。与此同时，受经济发展水平、公共服务供给差距等因素影响，惠州市在推进基本公共服务均等化中还存在一些矛盾与问题，主要表现在：一是基层财力与事权不对称，
17、乡镇事权大于财力，自主性、积极性不高，影响了城乡、区域基本公共服务均等化进程；二是县（区）基本公共服务的联动推进还不够协调，县（区）之间的发展不平衡，基本公共服务资源的共建共享、优化配置还不够合理；三是社会力量参与基本公共服务的积极性还不够高，基本公共服务的多元参与机制尚未全面建立。四是各个领域发展不够平衡，个别短板还比较明显。总体上看，基本公共服务的规模和质量仍难满足人民群众日益增长的需求。针对上述问题，必须采取有力措施，切实加以解决。当前和今后一个时期，进一步完善基本公共服务体系的机遇与挑战并存，机遇大于挑战，要顺应全市人民过上更好生活新期待，努力提高基本公共服务水平和均等化程度，推动民生
18、持续改善和幸福指数进一步提升，为实现经济社会转型、跨越发展和率先实现现代化夯实基础。二、总体要求（一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表 ”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，统筹- 10 -推进“五位一体 ”总体布局和协调推进 “四个全面”战略布局，牢固树立五大发展理念，围绕“全面建成小康社会、以更好质量更高水平进入珠三角第二梯队”目标，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，建立基本公共服务清单，健全基本公共服务制度，完善基本公共服
19、务体系，提升基本公共服务水平，促进城乡、县（区）各类人群更加公平更加均等地享有基本公共服务，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断提升城乡居民幸福指数，努力实现更高水平的惠民，为建设绿色化现代山水城市营造良好的社会环境。（二）基本原则。政府主导，统筹全局。牢牢把握基本公共服务的公益性质，明确政府的主体责任，完善公共财政体系，科学划分各级政府基本公共服务事权与支出责任，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。加强统筹规划，优化资源配置，完善制度对接，提升保障水平。底线公平，共建共享。按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。合理设定基本公共服务保障标准，保障城乡居民享有一定标准之上的基本公共服务。基本公共服务供给重点向农村、欠发达地区和困难群体倾斜，在覆盖全体居民的基础上逐步提高供给水平，切实保障公民享有最基本的公共服务，保证公民平等参与、平等发展的权利。量力而行，动态调整。坚持保基本、广覆盖、促均等、可持续方向，坚持立足实际，尽力而为、量力而行，区分轻重
