1、清远市环境教育规定起草说明一、立法背景1. 生态文明建设的重要性日益凸显：党的十八大以来，五位一体总体布局成为指导我国社会主义强国建设的重要方针，十九大报告更是强调“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计” 。在最近举行的全国生态环境保护大会上，习近平总书记进一步强调：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。中华民族向来尊重自然、热爱自然，绵延 5000 多年的中华文明孕育着丰富的生态文化。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰” ，将生态文明建设的重要性提到了新的高度，开启了我国生态环境保护事业的新时代。动员全民族参与生态和环境保护，践行绿色发展成为当前发展的主旋律。2. 打赢污染防治攻坚
2、战需要高素质公众参与：随着清远市经济和社会不断发展，环境保护形势越来越严峻，要实现良好的环境管理，打赢污染防治攻坚战，不能仅仅由政府唱独角戏，如果没有高素质公众的广泛参与，良好的环境管理将是不可能的任务。因此，我市经济和社会发展要求进一步提升公众环境意识，发动更多市民参与环境保护。3. 社会各界对环境教育的重要性已经形成广泛共识：环境教育是提高全民环境保护意识，培育公众生态自觉的重要举措，我市社会各界对此已经凝聚了广泛的共识，从政府、学校、企事业单位、社会组织从业人员、志愿者到社会大众，无不认同环境教育的重要性，同时也认识到当前环境教育体制尚远不能满足在我市形成良好环境教育局面的要求。因此，在
3、我市开展环境教育立法是当前社会发展的现实需要，也与十八大和十九大确定的建设生态文明的大政方针相符。随着生态文明建设越来越成为党委政府工作的重点领域，制定一部可以规范环境教育的政府、机构和公民责任的规章，对于促进清远市新形势下的环境教育有着十分现实的意义。二、清远市环境教育立法的必要性、紧迫性和可行性1. 环境教育立法的必要性（1）环境教育是落实生态文明建设工作的最直接体现。环境教育本身就是生态文明建设的具体工作。目前，环境教育在政府、学校、企事业单位、社会组织等的日常工作中缺乏约束性，居于“想起来重要，干起来次要，忙起来不要”的可有可无的地位，处于普及水平低，组织实施体系缺乏、内容深度缺乏、环
4、境教育人员缺乏、资源配置缺乏的“一低四缺乏”境地。解决这些问题的唯一出路便是建立有约束力的环境教育规章制度。（2）环境教育是从根本上解决环境问题的关键。环境教育在生态建设和环境保护工作中起着先导和基础性作用，是解决现有环境问题，实现经济社会可持续发展的基石。要解决当前面临的生态和环境问题，除了依靠科技手段和加强政府监管外，最根本的在于提高公民的环境意识或生态文明意识，只有大家对环境问题都有正确的认识，人们的意识、行为、态度、生产与生活方式都秉承环境友好原则和精神，各种生态和环境问题才能迎刃而解。（3）环境教育是生态文明体制改革成功的根本保证。党的十八大以来，我国最高决策层密集作出了关于生态文明
5、体制改革的一系列决定，生态文明建设已经成为党委政府的中心工作之一。但是，由于我们以往对环境教育的轻视，当代人中的大部分成年人环保意识十分薄弱，这将给我国生态文明体制改革带来较大阻力。可想而知，如果我们的下一代仍然是无知的、缺乏生态文明意识和环保责任感的一代人，我们将要承受十分严重的后果，生态文明体制建设必将举步维艰，美丽中国也将无从谈起。（4）新环保法对环境教育提出了新的要求。2015 年 1 月 1 日实施的我国新环保法第九条大大增强了对环境保护宣传教育工作的要求，我国的环境保护体系是宣教起家的，我国环境保护事业发展到今天，环境监管体系日臻完善，环保基础设施建设投入很大，许多方面都拥有国际领
6、先的设备和技术。但是，相对于“硬环境”建设的极大进步，环保宣教这一具有基础性作用的“起家之宝”却进步不大，导致全民环保意识或生态文明意识这一“软环境”极大落后于“硬环境”的发展水平，也成为制约先进“硬环境”发挥效益的关键“瓶颈”因素。新环保法针对这一现实问题，强化了对环境教育的要求。鉴于新环保法对环境教育尚未作出具体的规定，因而有必要制定针对环境教育的地方性单行法律或政府规章，才能使新环保法的有关要求落到实处。2. 环境教育立法的紧迫性（1）我市环境教育与国内外先进地区的差距越来越大。由于缺乏环境教育立法，我市的环境教育水平发展缓慢，不仅与已经立法的环境教育先进国家如美国、日本、韩国的快速发展
7、形成鲜明对比，而且与我国已经立法的台湾、宁夏、天津等省（直辖市） 、自治区以及洛阳、哈尔滨、南京、厦门、张掖等城市的差距也越来越大。因此，尽快建章立制使我市环境教育工作具有约束力，是扭转我市环境教育落后局面的急迫事项。（2）环境管理效率受公民环保意识制约的程度越来越大。环境保护和可持续发展必须有一大批具备强烈环保或生态文明意识以及社会责任感的公民作为基础，培养公民的环境自觉既是生态文明建设的根本任务，也是生态文明发展的终极目标。事实上，由于我市公民的环境意识与社会环境管理的要求存在巨大差距，已经在很大程度上制约了我市环境管理制度的施行，使得环境管理行政成本居高不下，效果则是事倍功半。此外，近年
8、来频繁出现的环保“邻避”事件、群体性“散步”事件已经极大影响了政府施政和重大项目上马，其中有些事件的起因与决策者以及公众环保知识缺乏不无关系。（3）环境教育有利于各种不同利益群体在享受良好生存环境的诉求下组成利益共同体。环境教育应该是全民教育，清远市有高校和中等职业学校 17 所、中小学近 500 所（在校学生 51 万余名） 、企事业单位 45700 家，其中有 78 家企业属于排污企业（排污许可证持证单位） ，有 2374 家企业为高污染高耗能企业，这些单位的受教育者或从业人员都是环境教育的重要受众，通过环境教育，在学习环保知识和增强环境社会责任的情况下，这些有不同利益诉求的群体将很容易共
9、同参与环保事业，联手建设生态文明。3. 环境教育立法的可行性（1）国内外已经有成功的环境教育立法经验。清远市在环境教育立法进程方面虽然未能“敢为人先” ，却也可以在立法质量上“不落人后” ，站在前人的肩膀上编制一部理念更先进、措施更具体、法律责任更明确的环境教育政府规章；（2）清远市严峻的资源环境形势促使人们对厉行环境教育形成高度共识，人们对加强环境教育在认识上有着高度的一致；（3）清远市已经成功完成第一部地方性法规清远市饮用水源水质保护条例和第一部政府规章清远市教育设施规划建设管理规定的立法，因而积累了一定的制定政府规章的经验。生态文明已经提高到前所未有的重要地位，在今后清远市的法规建设中，
10、 清远市环境教育规定应该成为重中之重；（4）环境教育是生态文明建设的“瓶颈”但并非“难点” 。只要解决认识问题，环境教育并不难，许多实践说明，环境教育的立法效益将会很高，并且可以在很短时间内大幅度提升全社会生态文明建设的“软实力” 。清远市已经有绿色学校 74 所，绿色幼儿园 27所，绿色社区 22 个、环境教育基地 14 个，在创模期间，全市中小学连续三年开展环境教育，且课时数达到了 12 学时。这些前期工作为今后实施清远市环境教育规定奠定了良好的基础。三、起草规定的依据1. 2014 年 4 月 24 日修订通过的我国新环保法第九条对环境教育做出如下规定：（1）各级人民政府应当加强环境保护
11、宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。（2）教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识。（3）新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。2. 2016 年 3 月 30 日，环境保护部、中宣部、中央文明办、教育部、共青团中央、全国妇联合发布了全国环境宣传教育行动纲要（2016-2020） ，明确指出要“总结各地各部门环境教育立法实践，支持推动地方性环境教育法规的立法工作” 。3. 在省级立法方面，宁夏回族自治区和天津市已经分别于2
12、011 年和 2012 年颁布实施环境教育条例 ；在城市立法方面，河南省洛阳市、黑龙江省哈尔滨市、江苏省南京市、福建省厦门市、甘肃省张掖市已经分别颁布实施了环境教育政府规章。三、 规定主要内容说明（一） 规定内容概述规定分为五章，共二十九条。第一章总则，主要解释了环境教育的定义、规定的适用范围，明确了环境教育工作由各级人民政府负责并纳入国民经济和社会发展规划，并开展“环保宣传活动月”活动。第二章机构与职责，明确了环境教育领导小组及其各组成成员的工作职责。第三章基本要求，对中小学生、高校学生、公务人员、企事业单位、社会组织人员及宣传单位的环境教育责任作出了约束性规定。第四章保障措施，对工作检查、
13、环教机构、人员、环境教育经费及管理等多个方面作出了规定。第五章奖励和惩罚，明确了对环境教育先进集体和个人的奖励办法以及对违反本规定的具体处罚规则。（二） 规定中与教育相关的内容规定中对教育行政主管部门的职责作出了明确要求，要求其应当对高校、中小学校和幼儿园的环境教育进行指导，制定学校环境教育规划，并对高校、中小学校开展的环境教育进行监督，报送年度总结（见第七条（二） ） 。并要求中小学和幼儿园应当将环境教育内容纳入教学计划，规定中小学各年级（高三除外）学生每年接受环境教育不得少于 8 个学时（第九条） 。对高校则要求必须开设环境教育必修或选修课程，非环境类专业学生每年接受环境教育不得少于 18
14、 个学时（第十条） 。关于环境教育师资建设， 规定中规定市、县人民政府应当加强环境教育师资力量建设，做好环境教育专、兼职教员的选拔、培训和管理工作（第十七条） ，还规定市环境教育领导小组应公开环境教育机构和人员的相关信息（第十九条） 。规定中要求市、县财政部门对环境教育相关机构和人员的环境教育活动经费给予支持（第二十条） ，并明确了学校组织学生环境教育经费列入年度教育经费预算（第二十一条） 。（三） 规定中与企业相关的内容规定中明确要求经济和信息、商务主管部门应当结合行业特点，指导和监督企业开展环境教育（第七条（四） ） ，要求一般企业员工每年接受环境教育时长不得少于 4 小时（第十一条） ，
15、高污染高耗能企业负责人及环保相关人员不得少于 8 小时（第十二条） ，有环境违法行为的企业负责人及相关责任人必须接受不少于 24 小时的环境教育且须通过考评（第十三条） 。在经费方面，要求企业应当将开展环境教育所需经费在本单位职工教育经费中列支（第二十一条） 。（四） 规定中与国家机关、事业单位及社会组织相关的内容规定中要求市、县人民政府应当成立环境教育领导小组负责统筹协调和指导本行政区域的环境教育工作，并对生态环境行政主管部门，教育行政主管部门，公务员、干部、专业技术人员主管部门，经济和信息化、商务主管部门，农业农村，社会组织登记主管部门和业务主管单位，文化和旅游部门、广播电视管理部门、党委
16、宣传部门，发展与改革部门，财政部门的具体职责作出了明确要求（第七条） 。同时规定市环境教育领导小组可以召集专家、学者和社会组织代表设置环境教育专家咨询机构，为市、县环境教育决策提供专业意见（第十六条） 。规定中要求国家机关和事业单位全体干部职员每年接受环境教育不少于 4 个小时（第十一条） ，同时要对各有关单位的环境教育工作进行检查，检查内容包括年度工作计划和总结（第十五条） 。规定要求市、县财政部门应当制定支持开展环境教育的机构和人员的政策和财政制度，择优对相关机构和人员的环境教育活动经费给予补助（第二十条） 。此外， 规定中要求国家机关、事业单位、民间组织开展环境教育所需经费应纳入年度预算
17、，在本单位预算经费内列支（第二十一条） 。规定要求市人民政府对在教育工作中成绩突出的集体和个人，由市人民政府予以表彰和奖励。 （第二十五条）在处罚措施方面， 规定明确要求对不依规开展环境教育工作的，由当地人民政府予以通报批评，责令改正；拒不改正的，由有权机关依法依规对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处分。 （第二十六条）（五） 规定中与宣传相关的内容规定中明确了各级广播电视管理部门、党委宣传部门的职责，要求应当指导报刊、电视以及其他大众传媒开设经常性环境教育栏目、节目，开展公益性环境教育活动（第七条（七） ） 。规定对媒体协助开展环境教育宣传作出了明确规定，其中报刊、杂志（不含专业期刊
18、）每季度应当出版环境教育相关内容累计不少于 0.5 个版面，而广播、电视媒体每月播放环境教育相关内容累计时长不少于 30 分钟（第十四条） 。规定确定了每年举办“清远市环保宣教活动月” （第五条） ，并规定在此期间国家机关、学校、企事业单位和社会组织应当集中开展环境教育主题活动；环境教育基地应当向社会公众免费提供环境教育公益课程，并根据实际情况安排免费开放和参观的时间（二十三条） 。规定还要求市、县宣传、文化、新闻、出版等部门和单位应当制定环境教育宣传计划，报刊、广播、电视、电信等大众传播媒介应当开办环境教育栏目、节目，开展环境教育宣传活动（第二十四条） 。（六） 规定的创新点对比已出台的环境教育条例及政府规章， 规定建议稿中的以下内容属首次提出：1. 首次明确环境教育是全民教育（第二条） 。2. 首次分别明确规定经济和信息化、商务主管部门、社会组织登记主管部门和业务主管单位、发展和改革部门以及财政部门的责
