1、第一章 绪论 1.1 选题背景和意义1.1.1 选题背景 20 世纪末 90 年代以来，我国城市化率以年均 1.18%的增长速度稳步提高，城市建设与土地投机行为将中国农村社会卷入一场圈地风波中，每年都有上千万的农民转移进城工作与生活。中国国土资源部权威数据显示：中国国家耕地面积从 20 年的 锐减到 20 年的 ，而 等建设用地却在明显增加（见 图 1-1） 。可见，在这 年间， 根据楼培敏对就业与土地利用形式的交叉分析调查数据，在各种土地征后利用形式中，土地用于以技术产业为发展目标的国家级与省级开发区，从被征地土地上产生的劳动力就业比例最低。这是囿于土地用途转变后，被征地农民就业缺乏充分流动
2、前提下，由此产生的劳动力需求滞后于被征地农民的就业需求，导致类紧缩性缺口形成。开发区发展模式下，地方政府以“高新技术产业发展”为追求目标，举地方全力于大规模、高速推进城市建设与经济开发中，被征地农民在劳动技能、主观意愿经、验、文化水平等方面都难以适应，劳动力供需结构呈现不平衡状态，与此同时，供给没能做出迅速调整情况下结构性失业给被征地农民带来的就业压力不容小觑。在不同时期我国征地的制度性原因是不同的：1978 年1986 年，城镇建设用地是征用耕地的主要原因；19871997 的十年间，城乡基础设施建设（尤其是房地产业）是农地非农化的主要致使因素；1997至今，全国掀起开发区热并出现了三次圈地
3、运动，被征用土地主要用于开发区建设 1。近 30 年来，在中国效益优先、亟需提高城市化水平的大背景下，拥有体制和资本化优势的半政府半资本的开发区模式 2，与高速的城市化进程相得益彰并成为城市化的最大推动力。时至今日，经国务院批准设立的国家级开发区达 437 家，省级开发区达1600 余家，各类主题产业园区逾 2 万家。然而，在开发区带来高速经济发展的同时却占用了大量的土地，有数据显示，开发区建设征用的工业总用地面积约占城市用地面积的 40%-50%，导致了大量的被征地农民。在城市化进程中，为满足城市发展或基础设施建设等非农建设需要，土地被政府或开发商征用而失去土地的农民为“被动型失地农民” 。
4、2009 年中国社会科学院李慎明副院长曾透露我国被征地农民已达 6000 万。根据全国土地利用总体规划纲要(2006-2020 年) ，至规划目标年新增建设用地将占用耕地约4500 万亩，因此有研究者估算，到 2030 年将有 1.1 亿被征地农民，失地又失业者可能占半成。从以往的实际成效来看，现下对被动型失地农民的补偿举措，无论是“开发性”式的抑或是“高货币补偿”式的，都不足以从根本上解决被征地农民可持续生存及发展问题。同时，农民失地引发的一系列社会冲突甚至社会失序问题接踵而至，现已构成全国各地政府社会治理难题。对于被动型失地农民问题的解决应当与若干推进城市化、工业化进程的公共政策相衔接，尤
5、其是被征地农民就业扶持政策。被动型失地农民就业扶持，是构建社会主义和谐社会的迫切要求，作为社会保障体系中的重要内容，顺应时代发展潮流，在符合社会进步与市场经济发展要求及深入推进城乡统筹发展的背景下，开创了农村社会保障体系建设的崭新一页。近年来，被征地农民就业问题已经引起中央政府的广泛关注。国务院转发劳动和社会保障部下发的关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的意见 ，明确提出各地要大力加强对被征地农民的就业培训工作，切实提高被征地农民的就业竞争能力和自主创业能力；就业促进法强调各级人民政府应对因失去土地难以实现就业的人员实行优先扶持和重点帮助。然而，相关政策规定仅是对被征地农民就业扶持做了原
6、则性规定，迄今在制度政策层面上并未对此做出重大政策调整或变更，加以政策执行的不到位，多年来被征地农民就业压力总体上没有得到明显的缓解。本选题就是基于被征地农民就业难的背景下进行研究，在对我国被动型失地农民就业扶持政策衍变轨迹进行梳理与释读的基础上，主张政策部门从被征地农民现实就业需求着手探讨新的政策逻辑思路，以切实维护被征地农民公共利益为核心化解当前被动型失地农民就业困境，建立健全被动型失地农民就业保障体系，从而实现城乡统筹发展目标。1.1.2 研究意义从理论意义上看，有利于丰富的失地农民就业保障系统性研究。在理论视角上，本文选取公共政策为研究视角来探讨被动型失地农民就业扶持的问题，强调政府作
7、为政策行为者的功能认知，更多注重政府在进行社会资源配置和社会价值分配时要切实保障公共利益，促进政策执行过程中政民相互交流与调适，构造多元主体的政策网络。在研究地域选取上，本文定位于我国第一批开放的沿海港口城市，并选取具代表性的湛江市东海岛开发区作为研究个案，根据不同地域征地和就业境况来研究被征地农民就业扶持，具有很强的现实针对性，使研究成果更为具体化、系统化。在研究内容上，有别于很多学者将被征地农民就业难原因归结于失地农民自身综合素质水平偏低和我国征地制度、城乡二元体制诟病影响等，本文基于分析现行被征地农民就业政策的不足之处。在研究框架上，现有对被征地农民就业政策的研究多遵循“政策现况政策施行
8、制约因素或存在问题完善路径”的分析模式来进行政策评述，忽视了政策真正价值取向问题。本文研究框架的确立并非为了满足理论抽象研究的需要，而是建立在对于政策利益主体，即被动型失地农民的就业需求的现实分析基础上。从实践意义上看，解决好被动型失地农民就业问题，是日益严峻的被征地农民就业现况提出的现实需要。尽管目前部分地区已针对被征地农民出台相关就业扶持政策，但是我国相关法律对被征地农民就业促进只作了原则性的规定。现行政策仍普遍存在制度设计缺少，可操作性低、随意性大、政策非连续等特点，政策内容始终未解决就业保障水平低、覆盖面小、不能满足失地农民就业需求等问题。大量被征地劳动力实际上成为两元用工制度下不同于
9、城市劳动者的劳动者，社会保障权得不到有效维护，必定会影响社会稳定、经济发展和国家的安定。宏观层面上，有效合理的被征地农民就业扶持政策施行有利于有效推进我国现代化进程；有利于社会发展质量的提升；有利于推动城乡统筹与协调发展；有利于维护社会稳定和良好政府形象的构建。微观层面上，构建具体、可操作性强的政策方案，有助于提高被征地农民就业能力素质水平，帮助他们实现就业，进而解决因征地引发的大量社会问题；有助于打通被征地农民通向城市住房公积金补贴、社会保险制度，尤其是失业保险和养老保险和医疗保险制度的最后通道；有助于消除被征地农民就业政策现存问题，还可为各地政府的被征地农民就业保障工作提供借鉴方案参考。1
10、.2 国内外文献综述1.2.1 国内研究现状（2）国内研究成果综述“失地农民”一词最早出现于 1994 年李励华发表的决策者在加快经济发展中的理性把握论文中。1996 年， 法学期刊刊登了农村土地所有者主体的确认与利益保障一文，正式拉开了失地农民问题的研究序幕。迄今，相关失地农民研究文献探讨的主要内容包括：现状、成因、安置、补偿、社会保障和市民化这六个方面。我国对被征地农民就业保障研究始于 2003 年，2008年后相关研究明显增多。为明晰国内有关失地农民就业保障问题的研究现状，笔者在中国知网（CNKI）中进行相关文献检索后得出数据：从 1999 年-2014 年，总发文 1124 篇，其中包
11、括核心期刊论文 164 篇、普通期刊和学位论文 861 篇、会议论文 14 篇，以及报纸发文 107 篇。12 年来在核心期刊上刊登的相关论文比例基本没有提高，平均为 23.5%，且从 2011 年开始呈下降态势。这表明，虽然失地农民就业问题正日益受到学界和政界的关注和重视，但作为一个新兴分支，研究时间始终较短，所以专门研究失地农民就业保障问题的文献不多。目前国内学术界对失地农民就业问题的研究集中在社会保障、权益保障和征地补偿领域，主要围绕失地农民就业现状和意义、就业制约因素、各级政府部门采取对策这三个方面内容展开。其中，关于失地农民就业现状和意义的研究已基本成熟，有的学者基于国家发布数据和公
12、开报道对我国失地农民就业现状进行描述和总结；有的学者则通过开展对某一地区的调研，直接获取当地失地农民就业现状的一手资料，如楼培敏研究员。国内学术界的主流意见承认失地农民就业难问题已然非常突出，失地农民的失业率相比高于社会中其他群体。如严新明认为虽然政府征地的同时向农民提供了大量就业机会，但现实是失地农民少能抓住机会，各地区就业问题始终严峻；杜伟、黄善明在开展“构建和谐社会视角下的失地农民权益保障研究”这个国家社会科学基金项目研究时，研究结论中指出失地农民问题实质不在于征地让农民失去了什么，而在于给他们提供怎样的事后补偿和保障，而就业保障作为基本发展保障之一需高度重视。在探析被征地农民就业现状特
13、征上，学者们普遍认为我国被征地农民就业呈现特点为：就业渠道少，就业率低下；就业质量不高，失业率高；就业和收入缺乏稳定性，隐形失业现象普遍；就业取向较低端，多从事脏、苦、累、险、低收入的产业；失地农民自身劳动素质技能水平偏低，周期性和结构性失业严重等。学者们在对就业制约因素进行相关研究时，主要将就业制约因素从社会层面（尤其是城市经济发展状况影响和管理制度摩擦） 、政府层面、被动型失地农民自身层面这三个方面进行界定。在社会层面上，谢俊贵在失地农民职业转换及其扶助机制基于调研数据与风险预估一书中提出我国对被征地农民的就业调控处于一种制度真空或社会失范状态，城乡二元户籍制度的固化和新建就业制度间存在的
14、摩擦也是造成失地农民就业问题的重要原因；陈世伟从社会排斥视角开展了对被征地农民就业障碍的研究，得出经济、制度、社会关系网络等社会排斥是失地农民就业的主要障碍；杨雪学者认为我国现处新旧体制转换之际，在市场配置劳动资源的社会环境下，计划经济体制下的政府统包统配已不再现实，被征地农民不能继续享受国家统一安置工作的政策安排。在政府政策层面上，多数学者主张目前征地补偿标准过低，在被征地农民的就业、生活和社会保障等方面也缺乏相关的制度政策安排。在农民自身层面，农民劳动者素质偏低以及就业观念陈旧等自身不利因素，使他们不能达到市场竞争要求，难以获得就业岗位。对于现有相关文献进行的被征地农民就业的对策研究，可归
15、纳为以下几点：实行就业安置。党文娟提出要与征地单位签订提供一定就业岗位的协议以吸纳失地农民就业。构建失地农民就业培训体系，鼓励灵活就业和自主创业。廖小军在中国失地农民研究一书中对失地农民就业培训方面提出了自己的独到见解，他认为第三产业涉及领域宽，门槛相对低，可作为失地农民创业主要方向，另外还应实行“训证结合，训考分离”的职业培训计划，建立“失地农民就业优惠证”制度；潘光辉则进一步指出现行失地农民培训措施多属于短期计划，真正发挥作用相对有限，需将其纳入制度设计；鲍海君则在隐性职业素养:失地农民培训的关键领域一文中根据“冰山理论”以及 Francisco 的职业素养，提出失地农民培训关键在于培养隐
16、形职业素养。整改集体经济，大力促进劳动密集型企业发展。廖小军主张征用土地时留有部分经营性土地由集体经济组织安排，鼓励成立股份合作企业和开办开发区配套服务业。近三年，有关被征地农民就业的政策研究开始兴起，研究者多基于将劳动力就业转移、有限理性、政策执行互适、市场分割等公共政策理论，对各地失地农民就业扶持政策进行分析与评估。研究模式主要分为两种类型，一是对特定地区现行政策做出评述，指出其政策优势所在，再进一步给出政策建议。如李泽刚对我国失地农民就业培训政策实施情况进行评估阐述后，结合国外相关政策实施的先进经验，提出我国失地农民就业培训政策实施的完善路径；二是对某地区进行实地调研后，总结该地政策的实
17、践情况，提出具针对性的解决方案。如潘光辉、罗明忠就是选取广州市作为调研区域，并提出一系列具可操作性的解决广州市被征地农民就业问题的对策建议；张强（2013）则以南京江宁滨江开发区为个案，指出该区现行失地农民就业政策现存政策宣传不到位、培训政策补贴标准差异大、税收减免政策尚有缺陷等问题。1.2.2 国外研究现状以英美为代表的西方国家，由于其城市化、工业化水平较高，社会保障体系建设也较为健全，对被征地农民按土地市场价格予以补偿的同时为他们提供较为全面的社会保障，还十分重视教育与培训工作，帮助提升被征地农民的就业能力。国外学者对失地农民相关的理论研究可以追溯到圈地运动，理论研究成果较多集中在圈地运动
18、、就业培训、拉美“边缘人群”等方面。 第一，关于“圈地运动”的研究。失地农民就业转移的相关研究缘于国外学者对 15 世纪末至 19 世纪上半叶“圈地运动”的批判。英国贵族利用暴力发起一系列的“圈地运动” ，剥夺了大量农民的土地，农民被逼进入工厂，这种社会现象引起了学者们的抨击与反思，他们相继对“圈地运动”带来的社会问题进行了探讨，其中，理论成果最具影响力的学者是法国学者保尔芒图。还有学者开展了失地农民生活条件与就业状况的实证考察研究。对此，早期的社会学家马克思韦伯也看到了现代工厂对社会人的不良后果（吉登司，2000） 。中国发展历程中曾经出现过的三轮圈地热也带来了大量失地农民，类似研究成果深刻
19、揭示了农民与土地的关系、利益博弈以及“农转工”可能带来的现实问题，对全面认识失地农民问题具有直接或间接的意义。第二，关于就业培训的研究。由于工业化阶段的提前进入和公共政策理论的成熟，以美国为代表的西方国家在 19 世纪 60 年代就开始了对就业培训政策的研究。学界在围绕就业培训理论和运行机制进行探讨的同时也对就业培训项目中存在的问题以及多方利益博弈进行了分析。进入 20 世纪 90 年代，失业问题日益严重的背景下，各国开始采取积极的就业培训政策以促使受训者获得更好的就业机会。许多学者相继对施行的就业培训政策进行大量实证研究，研究结果基本同意就业培训是一项解决失业问题成效颇高的政策。 Regne
20、r.H.(2002)和 Layard.R.and Nickell.S.(1986)指出就业培训、职业咨询对提高失业者就业能力和缩短失业周期的积极效应；Rojdalen.G.(2005)进一步提出培训政策的成效取决于受训者对培训的满意度、培训需求以及培训教师参与程度。Fougere.D.(2000)则通过对法国青年失业者再就业培训项目实施的效率进行实证分析，研究结论肯定了“学徒制”培训的积极意义。第三，关于拉美“边缘人群”的研究。第二次世界大战后，工业化、城市化不断深入，拉美学者逐渐将目光投向大量农民失去土地后涌入城市的行为，对失地农民迁移城市主题的深入研究主要取得了两大理论成果：“二元论”边缘
21、理论和“结构主义”边缘理论。前者认为，在社会向现代化过渡的进程中，部分群体无法跟上社会发展的步伐，社会中同时存在着两种不同的价值观和体制，不平衡的制度安排使他们被排斥在社会保险、福利制度、社会等级之外，这部分群体最终成为既不属于曾经生活的农村也不属于新加入城镇的被“边缘化”群体。而“结构主义”边缘理论学者对“边缘化”的描述则与“二元论”学者大不相同，他们主张“边缘化”反映的是社会参与的特殊性问题。劳动力被“边缘化”的根本原因在于资本构成的变化产业的垄断、垄断产业部门的不断扩大和资本主义对传统农业部门的渗透。综上所述，西方学者关于失地农民的研究，主要集中在对失地农民生活现状的描述和失地农民产生原
22、因的分析，深刻揭示了土地、农民与城市的关系，对拓展中国被征地农民社会保障问题研究视野、有效解决我国被征地农民问题具一定的借鉴作用。但囿于西方发达国家社会经济发展水平、土地制度、社会保障体系设计等与我国的实际情况存较大差异，在借鉴其失地农民社会支持经验与做法时，应更为谨慎，要结合我国土地、社会保障制度以及我国被征地农民的具体情况进行分析。另外，国内学者们关于被征地农民权益保障问题研究的涉及面虽正渐宽，但深度不够，当前的研究仍存在明显不足如下。第一，现有研究成果以总体性、描述性研究为主，针对不同地区的专项研究、规范分析和实证研究相结合的文献成果较为薄弱，导致研究结论针对性不强。第二，国内学术界主流
23、研究往往滞后于城市化背景下被征地农民的现实需求，甚至滞后于相关政策法规的出台，导致研究成果与社会发展需求的结合度有限。第三，现有政策性研究提出了大量问题解决方案，其中不乏真知灼见，但政策建议多停留在理论探讨层面上，有待于提高到制度设计层面。且第一手资料缺乏使各研究者提出的建议相似度极高，研究结论、构建政策方案的可行性和解释力不强；第四，大部分研究成果都是对政策本身及实践情况的研究，较少关注失地农民的主观诉求问题；第五，从研究方法看，少有研究使用统计与定量等方法。本文基于对东海岛被动型失地农民就业政策扶持的现实考察，调查被征地农民的就业政策期望并进行就业影响差异分析，找出现行就业政策执行的阻碍性
24、因素，提出符合当地实际、体现被征地农民就业需求的优化政策方案。1.3 研究思路与方法1.3.1 研究思路从公共政策学理论角度看，被动型失地农民就业问题本质上是就业资源配置和社会价值分配问题。而按照社会支持理论和政策执行互适理论，被动型失地农民的职业实现不能脱离既有多方社会主体提供的援助，以及由被征地农民能动创造的政策需求的影响，这构成了被动性失地农民就业问题解决的重要先决条件。本课题的基本议题是：在城市化高速推进的情况下，如何通过被动型失地农民的就业扶持促使被征地农民实际就业需求得以满足，从而解决被动型失地农民的可持续生存和发展、市民化等诸多方面的问题。本课题的研究思路是：1 城市化进程中，城
25、市空间拓展需要持续膨胀引发征地，导致被动型失地农民问题；2 失地等于失业，被动型失地农民问题根本症结在于农民失业；3 要解决被征地农民问题，根本在于实现就业，而要解决就业问题关键在于有效的就业扶持政策；4 被动型失地农民实现就业政策制约因素很多（首要问题便是政策受众自身的就业政策期望是什么） ，必须制定一套全面、有效的政策网络体系。研究思路框架图如图 1-2 所示。调查研究（湛江 被动型失地农民相关文献综述 市东海岛开发区） 就业政策分析被征地农民就业现状 政策的梳理现行就业扶持政策 现存瓶颈分析目标取向就业困境的政策被征地农民就业需求 原因分析结论及对策分析 图 1-2 研究框架图 1.3.
26、2 研究方法本研究以城乡融合理论为指导，基于湛江市东海岛开发区被动型失地农民社会支持理论政策执行 互适理论就业政策推行的现实情况，采用经验研究技术手段，直接从政策实践中去认识政策的本质，从被征地农民生活实践中去了解农民的政策期望和政治要求。为了对政策的形成有全面了解，笔者搜集了大量的政策文本，考虑到资料的真实性，统计资料一般以政府部门公开的文件资料为准。从调查、观察、描述、分析到对策性建议研究全过程，借由实地调研、文献检索、深度访谈、参与性观察等研究方法，就被征地农民就业政策推行相关问题进行系统、深入的研究。（一）文献研究法首先通过从图书馆借阅相关资料、向有关政府部门查询相关统计资料、自行购买
27、相关文献、在互联网查询有关信息这四个途径搜集相关资料；然后对城乡统筹、劳动力就业转移、政策执行互适等理论的相关文献资料进行深入阅读与分析；并对失地农民就业问题产生的理论背景、政策背景和国内外相关研究的文献成果进行综述。（二）社会调查法调查研究法属于实证研究中的一种方法，本研究主要通过问卷调查法、深度访谈法、参与性观察法等来搜集被征地农民就业实况的第一手资料，调研范围为湛江市东海岛开发区，样本量为 200。通过调查研究法，对当地被征地农民就业政策执行与农民生活现状进行全面深入了解，对调查收集来的资料进行分析、综合和归纳，能有效地补充现有文献资料的不足，也更加全面、真实地反映失地农民就业问题的严峻程度。（三）社会统计法本文运用统计分析、回归系数分析等方法，对现有的以及调查所得的两类统计数据进行处理分析。此外，通过回归分析发现不同变量因素对被征地农民就业影响的不同。1.4 创新与存在问题随着我国城市化的驱动和新农村建设、城乡统筹发展的不断推进，被动型失地农民就业保障研究正引起当前学界与政策行为者的高度关注和重视，相关研究成果日渐丰富。然而，当前学界对被动型失地农民就业扶持政策的研究却相对滞后，尤其对我国已占据总征用土地面积约达一半的开发区而言，其相关
