1、石河子大学毕业论文题目： 中国农村土地产权制度的演变 与土地制度改革 院 （系）： 专 业： 学 号： 姓 名： 指导教师： 完成日期： 2017 年 5 月 14 日 目录一 引言 .5二 农村土地产权制度的历史演变 .5（1）土地改革(1949-1952 年) .5（2）人民公社体制(1953-1978 年) .5（3）家庭联产承包责任制(1978 年以后) .6（4）建国以来土地演变分析 .6三 当代农村土地制度现状 .7（1）现有法律制度 .7（2）存在的问题 .7（3）引发的经济和社会问题 .9四 当前农村土地改革方向解析 .10（1）承包权改革目的 .10（2）土地改革中承包权的方
2、向 .10（3）土地改革中经营权的方向 .11五 结语 .11中文摘要1978 年以来，经过进 30 年的演变和发展的家庭联产承包责任制在当下的时代巨变中逐渐展现出其不适的一面，2014 年中央拉开了土地改革的帷幕。本文从建国开始探讨土地制度的演变过程，分析当代土地制度的现状，分析其优势和缺陷，探讨 2014 年土改的出发点和目标，预判其未来走向。本文认为：现阶段，土地改革依然要以保护进城务工农民的利益为考虑，维持农村土地集体所有，保护承包权的稳定发展，实行经营权的有序流转。从远目标是要实现承包权的自由流转，从立法和制度两个层面上完善土地法律体系。关键字：土地产权、三权分置、土地改革Abstr
3、actSince 1978, after 30 years of evolution and development, the Household Contract Responsibility System has showing its discomfort side gradually in the current era of changes. In 2014, the government opened the curtain of the reform of land. This paper started from 1949 to explore the evolution of
4、 the land system, analyzing the status of contemporary land system, analyzing its strengths and weaknesses, to explore the starting point and goals of land reform in 2014, and predicting its future direction. This paper argues that at this stage, agrarian reform is still necessary to protect the int
5、erests of migrant workers and peasants, to maintain the steady development of rural land collectively and protect the right of contracting, and to carry out the orderly circulation of management rights. From the far goal is achieving the free flow of contracting rights, from the legislative and inst
6、itutional levels to improve the land legal system.Key word: the Land Property Rights, the Separation of the Property Right, the Reform of Land System一 引言土地产权制度是土地制度最根本、最重要的理论问题。自 1949 年以来土地制度演变过程中，政府始终是演变的主导因素，而制度演变的结果就是各利益主体“博弈”的结果。社会和经济的发展，已经使农村的社会结构和文化习俗发生天翻地覆的改变。在产权关系上，这种人口大量转移的破坏力，直接表现于破坏了原有土地承
7、包权和经营权的统一。但不同于 1978 年因家庭联产承包责任制改革引发的集体所有权和经营权的“两权分离” ，当下的“两权分离”是国家和社会发展的结果，具有历史的必然性。 陈锡文认为“三权分置”的产权制度是对当下农村土地产权制度的反思和创新，是用历史的眼光看问题，具有群众基础，能够兼得效率和公平。刘守英认为“三权分置”是产业结构变革中中央对人地关系和经营主体变化的应答，同时也带来了政策、法律和理论等方面的思考，而要想深入解决农村发展面临的制度困境，深化集体所有制改革将不可避免。优化配置土地资源，让土地价值最大化，是现下新型城镇化建设迫切需要完成的任务，司晓丽认为要解决这些难题，可以从完善土地产权
8、制度、建立土地流转市场、改革征地制度等方面着手。 本文对建国以来我国农村土地制度的演变过程进行分析，解剖家庭联产承包责任制的现实困境、当前农村社会所面临发展困境，分析土地改革“三权分置”新政，并探讨改革的未来发展方向。二 农村土地产权制度的历史演变（1）土地改革(1949-1952 年)建国初，各行业百废待兴，政府发起了既是政治斗争又是经济斗争的土地改为革运动。在此次土地改革后，农民成为土地的“主人” ，持有土地所有权与经营权。这次改革让农民拥有了极大的自主权，生产积极性也被充分激发，生产力恢复迅速，社会生活水平明显提高。但是，这种以暴力手段迫使地主阶级和富农阶级交出土地，分给无地、少地农民的
9、改革方式，或者说“非帕累托”式的制度变革本身就存在着很多问题。善于钻营的富农地不够种，有些贫农却有种不完的地。（2）人民公社体制(1953-1978 年)1949 年的土地改革建立了土地私有的农村土地制度。此时，国民经济各部门的发展都需要大量资金，政府向学习苏联，把发展重工业放在首要位置。土地私有实际上阻碍了政府对农业的控制，不再适应时代需求。为了使农业能支撑起国民经济各部门的发展，实行集体化被提上日程。1953 年，我国开始社会主义改造，土地由集体统一经营。互助组和初级合作社克服个体经济的脆弱性，有利于国家对农业的控制要求，使得农业生产得以迅速恢复。1955 年，党中央把合作化运动发展到错误
10、道路上。到 1956 年，我国农村已基本建立起高级合作社。1958 年人民公社时期到来，政府剥夺了农民的土地，使农民不再拥有土地以及土地上所附着的一系列权利。农村土地产权集中于集体，分配原则也变成了平均分配，农户生产积极性下降，监督成本颇高，社会生产力水平严重下降。人民公社制度与当时的农村经济条件和发展要求都严重不符，具有极大的不稳定性。19581978 年间我国农业发展几近停滞，个别年份甚至出现负增长，历史证明，这 20 年是新中国农业发展最慢的时候。（3）家庭联产承包责任制(1978 年以后)1978 年，我国开启了农村土地家庭联产承包责任制，后来逐渐总结出“包产到户，包干到户”的农业生产
11、组织形式。十一三中全会以后，政府出台了一系列支撑“包产到户”的政策和措施，1983 年在政策层面上正式确立了以土地承包经营为基础的家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制实现了土地所有权与使用权的分离，将土地的使用权、经营权、收益权等权利返还农户，农户的生产积极性提高，农业生产力迅速恢复。 自 20 世纪 90 年代以来，我国农业产量开始增长疲软，甚至时有回落，第一产业的缓慢发展与快速发展的国民经济形成巨大反差，城乡收入差距逐渐拉大。现行土地法规定，新增建设用地只能通过政府征用的形式从农用地转化而来，这就导致政府腐败问题随之而来。其次，以行政命令的方式买进农用地很大程度上会造成农户的权益受损，因
12、征地而造成的上访事件多如牛毛。再者，近年出现的小产权房（尤其是在大城镇周边）也是屡禁不止。其中根本原因就在于，政府极力控制着土地供应，而城镇化快速发展使得城市对土地的需求却远大于政府提供的供给，造成土地资源短缺。（4）建国以来土地演变分析农村集体所有制在经过一系列改革后，发生了极大变化，但从两权统一、两权分离到三权分离的过程中，土地所有权权属并没有本质上的改变，只是由“公社、大队、生产队”变为“乡、村、组” ，名称有所改变。回顾以往的土地制度，本文认为政府应抓住土地管理法修订的机会，改革农村土地管理机制，并结合农村地区实际发展情况，逐渐放松对土地流转的限制，引导土地入股入市，建立符合现代农业经
13、营需求的多元化服务体系，探索直接向农户提供服务的行政模式，从源头解决农业生产资金问题、土地收益分配问题、生产效率和生产积极性不高等问题。三 当代农村土地制度现状（1）现有法律制度2014 年，党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，会中中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见 ，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。 “三权分置” 改革并不是简单地将土地承包经营权分离成承包权与经营权，其本质是对农村土地产权制度的改革，其重点是重构农民集体所有权，完成农地资源市场化配置的深改目标。 “三权分置”理论和政策
14、的战略目标本文归纳有三：第一，盘活土地经营权，这种盘活既非搞土地的高度集中化，也不是发展小农经济，这是符合我国特殊国情的适度规模的现代农业。这种模式有望迎刃解决“谁来种地”的问题，保证我国 13 亿人口的粮食安全。第二，确保集体的农地所有权，保护社会主义经济和制度基础，确保小康社会的发展目标不改变。第三，稳定承包权，承包权到期后并不重新发包，也不市场化，如此可有效落实进城务工农民的土地产权利益，防止失地农民形成城镇中的“贫民窟” ，即可保护农村经济，也能稳定政治局势。（2）存在的问题1 进城务工农民的承包权土地产权的不完全市场化，使得农村人口在产业变革中的转移形成了大量经营权流转的不稳定现象。
15、政策面向现实和未来，解决实际问题是其目标；而法律则面向过去，并且要确保法理的支撑和逻辑的吻合，因而总是滞后。法律的修订既要落实中央政策，以期应对现有的问题，又要有法理的支撑，且在逻辑上相通。 “三条红线”不能破的前提条件给了立法者一个大难题。总的来说，农地“三权分置”是我国纷繁复杂的土地现象倒逼出来的顶层设计。这个设计突破了我国当下的法律体系和法制框架，但其是否能行得通、效果如何，还是需要检验。农村土地制度是农村经济的基础，牵一发而动全身，必须坚持“守住底线、试点先行” ，谋定而后动。2 土地法律制度的缺陷集体土地所有权和土地承包经营权间的关系，不管是在程序层面还是补偿层面都没有被厘清。 土地
16、承包法的立法精神自相矛盾，它鼓励农户们流转承包经营权，又要求承包权主体须是农业户口。为了保住承包权，又能在城市安家落户，多数家庭选择保留一个农业户口，这其实给农业生产和农村发展带来很多不稳定因素。同时， 土地承包法还倾向于保护农户承包权和集体所有权。这两个立法倾向给近 3 亿农民工群体心里蒙上一层阴影，既不利于现代化适度规模农业发展，也给户籍制度改革和城镇化带来巨大的障碍。农村集体土地产权也是不明晰的。 土地管理法中农村集体是村农民集体、乡农民集体、 村民小组。但是，乡级的农民集体经济组织已经不存在了，乡镇政府只是公权力的代表机关。村委会虽然具有土地管理的职能，但就其本质而言，只是基层群众自治
17、组织，无法合法享有集体土地所有权。村民小组已而解体，无法成为享有集体土地所有权的主体。承包权的年限问题没有解决。现行法律体系中土地承包权不能继承，当 70年后农村集体组织的成员都换代了，土地权利的归属要如何调整，70 年不变如何实现？事实上承包权“长久不变”因为没有继承权、合理的退出承包的制度和土地回收后的再分配机制，也是难以做到的。再者“长久不变”没有考虑到人口的流动性，人口是不会被捆绑在这一亩三分地上的。现代社会，农民的概念也一直在变，新兴农民的身份可能五花八门，且身兼数职，甚至可能是一个从城市来的作物学专家。这种土地再分配，是行政式的再分配，并不通过市场调节，这种做法将不能使土地达到“流
18、转”的目的，也不符合市场经济的原则。“农户”与“家庭”两个概念含混不清。农户和家庭都是我国农村土地承包权的主体。根据法理，家庭财产是共有财产，但家庭成员却有可能因为户籍而不能继承土地承包权。显然，这是一个充满矛盾的逻辑: 那么土地承包权究竟是不是家庭财产呢？这个命题无论是或不是，似乎都将为真。 土地承包法和物权法都把承包经营权定义为财产权，而这个财产权却又不同于一般的物权，这就有必要重新审视“物权”这个概念了，或是将承包权解释为不完全的物权或处分权有限的物权。 3 土地经营权流转的困境农村土地经营权的流转也面临着许多困境，比如，以抵押和入股的方式进行流转的土地必须是三荒土地；在立法上对土地出让
19、、 继承、拍卖和赠与等方式的流转不给予明确地承认；我国对农地经营权流转的规定来自于多部法律，存在着一些冲突，在实践中，这些规定往往变得含糊不清，给土地有效流转带来许多障碍；农民对土地进行登记的意识却很淡薄。登记方式落后、涉及部门较多，也给土地登记带来困难；没有服务中介，农户对农村土地流转信息的获取途径很少，而且法律意识和维权意识不强。健全和完善的中介服务体系不仅可以传播土地流转的政策和法律知识，还可以帮助农户维护自己的合法权益，给土地制度免除许多后顾之忧。而目前我国农村中介服务体系不完善、相关组织数量少、质量参差不齐，不能满足市场需求，也不能为农户提供完善的市场信息。4 土地承包权流转的困境2014 年开始，国务院颁布了一系列农村土地改革的新政策，其关键就是分离出不能流转的承包权。承包权分离出来，可保证进城务工农民的土地利益，避免进程务工农民步入进城失业、回乡失地的窘境。 “三权分置”政策的出发点是极好的，既要保护离乡农民的利益，又要落实适度规模的现代农业，还要稳定土地公有制不变。2015 年发布的关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见
