1、1特困区域资源整合、连片开发扶贫战略广西特困区域基础设施综合治理的实践广西壮族自治区扶贫办 胡德才摘要：连片特困区域是贫困问题的特殊现象。本文通过对广西开展特困区域基础设施综合治理的总结、研究，认为解决连片特困区域贫困问题，必须整合力量、整合资金，从整体上解决基础设施和公共设施落后问题，为贫困农户创造良好的发展环境。关键词：特困区域 基础设施 资源整合 综合治理广 西 壮 族 自 治 区 位 于 中 国 南 部 ， 是 一 个 多 民 族 聚 居 的 边 疆 贫 困 省 区 。2001 年扶贫开发进入新阶段以来，广西在采取整村推进方式抓好 4060 个贫困村扶贫开发工作的同时，集中力量、集中资
2、金对特困区域基础设施进行综合治理，连片开发。20012002 年，广西集中财力投入 21 亿多元资金开展边境地区基础设施建设；20032004 年，广西集中投入 22 亿多元资金，开展东兰、巴马、凤山三县（以下简称东巴凤）基础设施建设，改善了 240 多万边境群众和 70 多万老区群众的生产生活条件。2007 年，广西又集中 16.25 亿元资金，计划用两年左右时间，开展都安、大化、隆安、马山、天等五个少数民族聚居的大石山区国家扶贫开发重点县基础设施建设，为大石山区贫困群众摆脱贫困创造条件。同时，南 宁 、 柳 州 、 玉 林 、 防 城 港 等 市 也 用 同 样 的 方 式 ， 筹 集 了
3、 12 亿 元 资金 对 当 地 的 特 困 山 区 、 特 困 乡 镇 开 展 基 础 设 施 综 合 治 理 。通 过 整 合 资 源 、 连 片 开 发 ， 5 年来，广西扶贫开发取得了显著成效，全区农村未解决温饱的贫困人口由 2000 年底的 150 万人下降到 2006 年底的 76 万人，低收入贫困人口由 650 万人下降到 283 万人。贫困地区农户收入增长幅度连续五年高于全区水平。一、历史背景广西的贫困人口主要集中在西部大石山区、北部高寒山区和西南部边境地区。这些区域有五个明显的特征：一是区域内的农民收入低，贫困村所占比例2大，贫困人口多，贫困程度深，群众生产生活困难。区域的贫
4、困村一般占总村数的 60%以上，贫困人口一般占总人口的 40%以上。二是区域自然条件较恶劣，整个区域的县、乡、村及农户的外部基础设施整体落后，投资环境差，社会事业发展滞后。如东兰、凤山、巴马三个连片的大石山区县，不仅群众居住的村没有路，县与县之间也没有二级路，县到乡都是等外沙石路，同时，电力、通讯、教育、卫生等都十分落后。三是区域的群众自我发展能力低，地方政府的财政收入少。显然依靠当地群众和政府的自身力量难以摆脱贫困。四是区域内居住的人群均是少数民族。广西有壮、汉、瑶、侗等 12 个世居民族，人口1890 多万人，大多数居住在条件差的区域。在这些地方，解决民族问题的核心是尽快让少数民族群众摆脱
5、贫困并富裕起来。五是区域连成一片，位置较为特殊，对全局发展影响较大。三大区域基本连在一起，占全区面积 50%以上。广西将这种综合性的贫困区域称之为特困区域。多年来的实践表明，要解决好特困区域贫困群众的贫困问题，最关键的是要解决基础设施和公共设施落后问题。由于基础设施的落后，商品经济不发达，加工业滞后，严重制约了贫困农户种养业的发展；基础设施落后也直接导致社会事业滞后，严重制约了贫困农户的素质的提高。显然，对于这些特困区域，如果局限于贫困村和贫困农户的扶贫开发，贫困农户很难摆脱贫困，很难富得起来。因此，必须以科学发展观为指导，从整体上改变基础设施落后状况入手，在较短的时间内全面提升交通、水利、电
6、力、通讯、教育、卫生等基础设施和公共设施的档次，创造区域内贫困农户快速发展的内部和外部环境。然而，特困区域基础设施综合治理需要大量的资金投入，涉及到方方面面，单靠扶贫资金和当地政府投入是无法办到的，必须把各级、各部门和全社会的资金和力量都集中起来，凝聚强大的力量。而这种资源的整合不仅必要，也是可行的。一是中国政府十分关注和关心特困区域的发展。今年中央提出了落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村等新的目标任务和要求，而特困区域正是构建和谐社会和建设社会主义新农村的难点和重点。因此，各级政府更加注重改善民生，更加关注弱势区域和弱势群体。同时，近几年来各级经济实力不断增强，政府有条
7、件集 中 财 力 办 大 事 。 在这种形势下，只要选择3的特困区域和实施方案切合实际，只要能从根本上解决好特困区域群众的切身利益问题，政府就会作出对特困区域进行综合治理的决策。二是各部门和全社会有整合资源、对特困区域综合治理的愿望。政府很多部门都有扶持地方各行各业发展的资金和规划，集中资金对特困区域进行综合治理只是对特困区域优先照顾和重点倾斜，并未增加部门困难，也没有改变部门专项资金投向。同时，特困区域的各项事业发展是相互联系、互为条件的有机整体。综合性的投入，有利于提高各部门各类事业扶持资金使用效果。正是这样，广西的各部门都主动要求参与特困区域的综合治理，要求为特困区域实现跨越式发展作出贡
8、献。三是特困区域人民有尽快改变落后面貌的要求。特困区域干部群众长期生活于艰苦环境中，渴望尽快整体改变落后面貌。长期以来，他们为改变落后的生存环境，艰苦创业，但由于力量有限，很难从整体上、从根本上改变现状。综合治理为他们提供了一个千载难逢的历史性机遇，广大干部群众群情振奋，自力更生、踊跃参战的热情很高。广西在特困区域综合治理中，很多外出打工人员愿意放弃每月一两千元的收入，回乡参加基础设施建设。很多农户卖猪卖鸡，投入基础设施建设。二、主要做法几年来，广西从实际出发，积极探索实践，形成了比较成熟的对特困区域进行综合治理的思路、做法和经验。（一）确定范围，明确目标综合治理的项目范围的选定，要以贫困农户
9、脱贫致富为根本，突出四个重点：一是改善贫困农户最直接受益的基本生产生活条件项目；二是改善贫困村、屯的基础设施项目和公共设施项目；三是改善贫困村外部的支撑性基础设施和公共设施项目；四是改善整个特困区域的招商引资、开发当地优势产业环境的基础设施和公共设施项目。根据这四个重点，项目内容，主要包括交通、生活用水、生产用水、能源、通讯、防洪、教育、卫生、文化、广播电视、农贸市场、生态环境等十二大类。项目要覆盖整个区域的贫困农户，贫困村屯和县、4乡所在地以及区域外。综合治理的目标是要通过两年左右的时间，使整个区域内的基础设施和公共设施总体上达到全区平均中等以上的水平，为贫困村和贫困群众自我发展，为区域优势
10、产业开发创造条件。各特困区域围绕以上的范围和目标，结合各自的情况确定具体的项目和目标及投资。如东巴凤三县特困区域综合治理的具体项目是 75312 个，总投资 22 亿多元，都安等五县特困区域综合治理的具体项目是 4 万多个，总投资 16.2 亿元。（二）成立机构，加强领导为切实抓好特困区域基础设施综合治理，自治区专门成立了由扶贫、发展改革、财政、交通、水利、教育等 25 个相关部门组成的指挥部，由政府一位副主席任指挥长，指挥部下设办公室（设在扶贫办） 、项目协调组（设在发展改革委）和资金协调组（设在财政厅） ，共同组织、指挥、协调基础设施建设工作。各有关市、县也专门成立指挥部，并抽调精兵强将参
11、加指挥部工作,各级各有关部门安排得力的人员参与基础设施建设。自治区指挥部各个成员单位的主要领导亲自协调和抓好本部门负责的项目和相关工作，分管领导具体抓，经常深入现场，及时协调解决项目建设过程中遇到的困难，研究新情况，解决新问题，积累新经验，确保了综合治理工作顺利开展。（三）明确任务，落实责任综 合 治 理 是 个 庞 大 的 复 杂 的 系 统 工 程 ， 为 了 有 紊 不 乱 的 扎 实 推 进 ， 必 须明 确 任 务 ， 建 立 严 格 的 目 标 责 任 制 。 一 是 明 确 各 级 政 府 指 挥 部 责 任 。 自治区指挥部主要负责项目和资金的协调、计划，制定建设标准和政策；市
12、级指挥部主要负责指导服务和督促检查；县指挥部主要负责组织项目的实施管理。二是明确协调部门责任。扶贫部门负责指挥部的日常工作，搞好综合协调；发改部门负责项目计划的审批下达；财政部门负责资金的筹集、下拨、管理和检查。三是明确项目主管部门责任。各有关部门按照行业管理分工负责项目的前期准备，筹集项目建设资金，加强技术服务和组织验收。四是明确服务部门责任。国土、环保、工商、税务等部门根据有关规定和实际情况，按“特事特办”的5原则，及时做好项目建设涉及的用地、税费、环保等相关工作，及时办理相关手续；监察、审计等部门加强监督检查，确保资金专款专用；农业、经委等经济部门加强对产业发展的扶持和指导；宣传部门组织
13、好大会战工作的宣传报道。（四）筹措资金，严格管理为 保 证 基 础 设 施 建 设 任 务 完 成 ， 广 西 采 取 多 个 渠 道 措 施 资 金 ： 一 是 自 治区 本 级 财 政 安 排 资 金 ； 二 是 自 治 区 各 有 关 部 门 安 排 部 门 资 金 ； 三 是 积 极 向 上级 部 门 争 取 资 金 投 入 ； 四 是 引 导 社 会 各 界 资 金 投 入 ； 五 是 通过市场运作，吸引企业、吸引民间来扩大投资； 六 是 动 员 广 大 群 众 自 力 更 生 、 艰 苦 奋 斗 ； 七 是自 治 区 研究下发项目建设的优惠政策，对各种税费，能免的免，能减的减，节省
14、资金投入。为管好用好基础设施建设资金，自治区制定下发了一套科学合理的资金管理使用办法，做到既严格管理使用，又能快捷高效下拨、及时到位，防止资金不到位影响项目实施。财政资金实行专户管理，封闭运行。财政、审计、监察等部门加强对资金使用的监督审查。由严格管理，杜绝了资金流失和挤占挪用，提高了资金使用效益。 （五）周密部署，细化措施为 按时完成大会战任务，各地各部门在深入调查研究的基础上制定针对性、操作性强的实施方案，制定项目实施管理的具体办法，采用倒计时的方式组织安排好各项工作，把工作任务分解落实到年度、季度，分解落实到每个月，分解落实到每一周、每一天，一件事一件事去办，一个环节一个环节去落实，以日
15、保周，以周保月，以月保季，以当前保工期，以单个项目保整类项目，以局部保全局，环环紧扣，整体推进。各地各部门还针对实际情况制定具体措施，比如：为按期完成公路等项目的设计工作，各市从没有会战任务的县组织技术力量，避免设计跟不上而影响施工进度；为了避免建材集中采购而引起涨价，有关部门精心计划，分期分批进行采购，做到既不影响工程进度，又不过度集中采购造成项目建设成本增加；为了加快项目实施进度，一些地方限定每个工6程队最多可承包的项目个数和建筑面积，防止一个工程队实施多个项目，影响建设进度。（六）科学施工，保证质量在 项 目 实 施 过 程 中 ， 各地各有关部门推行规范化建设和科学化管理，严格施工，严
16、格把关，确保工程质量。一是制定严格的建设标准和质量标准。二是对项目建设中的招投标、物质供应、资金划拨、结算程序等作出明确规定，使各个工程项目的建设和管理有章可循，坚决杜绝工程转包和违法分包现象。三是实行工程质量终身负责制，谁设计、谁施工、谁监督，谁负责。四是严格项目验收程序，所有建设项目完工后都进行严格的验收。五是切实抓好安全生产，加强安全防范和监督，坚决杜绝安全生产事故。由于措施严格，有效保证了基础设施建设项目的进度和质量。（七）动态监测，奖先罚后自治区指挥部对各地各部门基础设施项目实施情况进行监测检查，每个月公布一次项目建设进度和资金使用情况，表扬先进，鞭策落后。各地各部门认真组织和抓好督
17、促检查工作，做到联合督查与专项督查相结合，群众督查与舆论督查相结合，定期督查与随时督查相结合，及时发现问题，及时整改。为便于群众监督，各地把基础设施建设项目的内容、规模、投资等情况在县、乡、村内进行了公示。同时，建立激励机制，实行奖励政策。对千方百计筹措大会战项目资金、工作进度快、质量高、资金管理好、作风深入、群众特别满意的单位和个人，自治区指挥部进行了表彰。（ 八 ） 强化宣传，营造氛围各级宣传部门和新闻单位，充分利用各种新闻媒体，通过开辟专栏、连续报道等多种形式，大力宣传基础设施建设的成绩、进展和经验，宣传各地各部门和广大干部群众参与基础设施建设的先进事迹，树立典型，激励各级各部门和广大干
18、部群众支持、参与项目实施的信心和斗志。各级指挥部办公室编印好简报，互通信息，及时交流、总结和推广基础设施建设中的好经验、好做法。各级指挥部深入发动群众，做深入细致的宣传工作。同时广泛动员社会各界支7持参与，扶贫济困出资出力，据统计，在东巴凤基础设施建设中社会捐助资金达 2733 万元，全区上下形成轰轰烈烈又扎扎实实开展基础设施建设的浓厚的良好氛围。（九）苦干实干，艰苦奋斗在基础设施建设过程中，各级政府、指挥部、有关部门和广大干部弘扬艰苦创业、无私奉献的精神，在感情上贴近群众、在作风上深入群众、在工作上依靠群众，经常深入基层、深入实际，加班加点，忘我工作。广大干部尤其是县、乡、村的领导干部以身作
19、则，无私奉献，任劳任怨，发挥了模范带头作用。广大群众充分发挥主体作用和积极性、创造性，自力更生、艰苦奋斗，积极参与投工投劳投料，用自己的双手改变生产生活条件。据不完全统计，东巴凤三县群众累计为大会战项目建设投工投劳 640 多万个工日。三、主要成效通过综合治理、连片开发，特困区域的落后面貌焕然一新，经济社会实现了的跨越式发展。 （一）贫困群众的生产生活条件实现了新突破，有力加快了扶贫开发进程通过综合治理，东巴凤三县 219 个贫困村中，有 212 个村通了四级公路，占 96.8%，提前 5 年实现自治区提出的到 2010 年 70%的村委会所在地通等级公路的目标；20 户以上自然村有 1094
20、 个通了村级路，占总数的 60%以上；贫困村全部实现了通电，用电农户达 76736 户，占总户数的 93.42%，超过自治区确定的 90%的目标。三县新建 6 万座沼气池使用后，沼气池总量达 8.79 万座，入户率达 68.9，排在广西乃至全国前列，每年增收节支达 1.1 亿多元。新建 1.45万个地头水柜，新增灌溉面积 1.82 万亩，为提高贫困户粮食单产和调整产业结构奠定了基础。新建 31 处乡镇供水、109 个村屯饮水工程，使 15.6 万群众饮水难问题得以解决。29.5 万亩耕地退耕还林，不仅使三县石漠化得到较好治理，还使 5.4 万户农户每年获国家粮食和现金补助 600 多元，逐步建
21、立了稳定的收入来源。三县农民人均纯收入由 2002 年的 1177 元增加到 2006 年的 1791 元，增长 52.15%，远高于全区 37.66%的增长水平；三县绝对贫困人口从 2002 年的812.2 万人下降到 2006 年的 8.3 万人, 低收入贫困人口从 24.3 万人下降到14.88 万人,下降幅度远远高于全区平均水平。（二）基础设施建设实现了新突破，投资环境得到了全面提升和改善通过综合治理，东巴凤三县结束了无二级公路的历史，县际通三级柏油路，全部乡镇通四级柏油路，85%的村委会通了四级及以上公路，三县到周边市县的时间明显缩短，目前是广西最完善的公路网区域之一。以凤山县为例，
22、全县拥有载客汽车由 2002 年底的 258 辆增加到 2006 年底的 378 辆，增长 45.59%；拥有载货汽车由 200 辆增加到 362 辆，增长 64.5%；拥有摩托车由 1811 辆增加到4957 辆，增长 173.72%,运输能力大大增强。三县电网建设全面加强，电力供应充足,用电价格稳中有降。县城防洪堤达到 20 年以上的标准。全部乡镇新扩建了市场，全面乡村通了电话，迅速有效改善了三县投资硬环境，软环境建设也明显改进，为三县招商引资和经济发展和创造了良好条件。（三）招商引资实现了新突破，经济增长呈现强劲势头东巴凤原来基础设施十分落后，客商对当地资源开发望而却步。综合治理以后，投
23、资环境有了质的飞跃，实现了经济高速发展。一是招商引资取得重大突破。据统计，综合治理以来，三县实施招商引资项目共 200 多项，实际到位资金 20 多亿元，新建立了一批规模大、带动能力强的扶贫龙头企业。二是三县有地方特色的种养产业迅猛发展。2006 年底，东兰县已种植板栗 22.5 万亩、猫豆 2.5 万亩、桑园 2.08 万亩；巴马县已种植油茶林 37 万亩，香猪年养殖 33万头；凤山县种植八角 32 万亩、核桃 8.3 万亩、桑园 4.2 万亩。三县有地方特色的产业均比 2002 年有了大幅度甚至成倍增长，有效推进了产业结构调整。三是旅游业带动力明显增强。2006 年仅巴马、凤山两县共接待境
24、内外游客 37.38万人次，旅游综合收入达 5288.6 万元，实现成倍增长。四是综合经济实力明显增强。三县地区生产总值由 2002 年的 14.1 亿元增长到 2006 年的 27.62 亿元，增长 95.89%；地方财政收入由 1.17 亿元增长到 2.28 亿元，增长 94.6%，增幅均高于全区平均水平。 （四）社会事业发展实现了新突破，群众综合素质得到了提高9通过综合治理，东巴凤三县新建、改扩建中小学校舍面积 15.3 万平方米，改造了 4.2 万平方米 D 级危房和大部分 C 级危房，基本解决了学校危房问题。如凤山新高中的建成，结束了该县无独立高中的历史，高中生均校舍面积由7.5 平
25、方米增加到 11.12 平方米， 2006 年全县高考考上大专以上人数增至 384人，为历史最好水平。三县的县乡医疗业务用房面积增加 2.5 万平方米，每千人口有床位数达到 1.5 张，医疗设备得到了进一步完善。村卫生室、计生室的建设和完善，90%以上的农民得到最基本的医疗保健服务，较好地解决了群众看病难问题。三县村委办公用房达标率 100，农村基层组织建设得到进一步加强，一批优抚老人和五保老人解决了吃、穿、住问题。三县农村电视覆盖率达94.79%，极大地丰富了群众的精神文化生活，促进了群众思想观念的改变，增强了群众自我发展的能力。（五）城镇建设实现了新突破，为产业聚集创造了良好的载体和条件通
26、过以县城防洪堤建设为主的综合整治，三县城镇美化、亮化、绿化、砖化、硬化工作扎实推进，城镇管理水平不断提高。一些地方还通过市场动作，抓好城镇道路、小区建设和改造，建成文化中心广场、新农贸商场、青少年活动中心等，使三县城镇面貌发生了深刻变化。如东兰县城区面积已由原来的0.8 平方公里扩大到现在的 1.68 平方公里，人口（含常住人口和流动人口）由原来的 2.8 万人增加现在的 4 万人，县城的整体功能得到了逐步完善，城市品位得到了进一步提升，为产业聚集发展创造了良好的载体和条件。（六）生态环境保护实现了新突破，生态环境明显改善通过综合治理，三县新建沼气池 6 万座，有效解决了农村能源问题，使三县三分之二以上的人口基本结束了上山打柴的历史。同时，通过建 1.45 万个地头水柜和对近 30 万亩耕地退耕还林，进一步保护了三县的生态环境,使三县的森林覆盖率(含灌木林)达到了 69.41%，生态环境得到了明显改善。总之，集中力量对特困区域进行综合治理，这是广西解决贫困问题的一项创新和实践，它为综合解决连片区域贫困问题提供了成功的范例和有效模式。当然，目前广西仍然还有部分群众未解决温饱问题，一些特困区域，如桂北高10寒山区、一些石山区还没人得到综合治理，扶贫开发依然任重道远。需要继续加大工作力度，不断把扶贫开发推向深入。
