1、http:/- 1 -中国科技论文在线金融消费权益保护环境评估的必要性及建设的基本思路 # 彭建刚 *基金项目：国家自然科学基金项目我国银行业宏观审慎管理与微观审慎管理的协调创新研究（71373071）作者简介：彭建刚（1955-），男，经济学博士，湖南大学金融与统计学院教授，博士生导师，湖南大学金融管理研究中心主任，主要研究方向:商业银行管理. E-mail: pengjiangang 5（湖南大学金融与统计学院，长沙 410079）摘要：金融危机触发了各国对金融消费权益保护的关注。场外配资引发的股市暴涨暴跌和博沣事件等典型事例表明，为了维护金融稳定，防范系统性风险，金融消费权益保护问题不容
2、忽视，我国有必要建立金融消费权益保护的评估机制。应将金融消费权益保护纳入宏观审慎管理框架，建立以中国人民银行为主导的金融消费权益保护环境的评估和建设机制。10利用评估手段推进金融消费权益保护环境的建设。通过评估发现问题，运用激励约束机制以评促建，开展年度评估以逐步实现阶段目标。关键词：金融消费权益保护；系统性风险；宏观审慎管理中图分类号：F832s15 The necessity of assessing the protection of financial consumes legal rights environment and its basic approachPeng Jianga
3、ng(Research center of finanical management,Hunan University,Changsha 410079)Abstract: .Financial crisis rasied concerned about the protection of financial consumers legal 20 rights. The typical examples, such as the boom and crash of the stock market which may partly arise from the speculative fund
4、financed through OTC and the Bofeng fraud event, suggest its indispensable to solve the problem of the protection of financial consumers legal rights for maintaining the financial systems stability and guarding against the systemic risk, so its necessary for our authorities to establish the assessme
5、nt mechanism for financial consumers legal rights.The 25 should incorporate the protection of financial consumers legal rights into the framework of macro-prudential management and build the mechanism, which led by the Peoples Bank of China, to assess the environment of the protection of financial c
6、onsumers legal rights. We can promote the protection of financial consumers legal rights construction by making use of assessments strategy. Finding problem in the process of assessment, applying the mechanism of incentive and 30 restraint to promote the construction through assessment, it can gradu
7、ally achieve the phased goal by launching the annual assessment.Key words: the protection of financial consumers legal rights; systemic risk; macro-prudential management350 引言2008 年，美国次贷危机最终导致国际金融危机。自 2008 年 3 月起，短短半年时间，美国五大投资银行倒闭了 3 家。贝尔斯登因濒临破产被摩根大通收购，美林证券被美国银行收购，拥有 158 年历史的雷曼兄弟公司宣布破产保护。美国的失业率 2009
8、 年达到40 10.6%，创下了 26 年以来的记录。这场危机迅速波及到各发达国家和发展中国家，引发了世界经济的动荡，也让金融消费者付出了巨大的代价。http:/- 2 -中国科技论文在线1 金融消费权益保护提出的背景及国际主流做法1.1 反思金融危机：对金融消费权益保护的关注45 我们可从金融消费角度反思这次金融危机。美国银行业机构将信用评级较差的次级贷款经过证券化程序打包成次级抵押债券（CDO)，出售给其他金融机构。这些金融机构为了降低风险，再次将其打包出售给本国和欧洲投资基金，最后出售给广大金融消费者。这些次级贷款在经过多次资产证券化打包后，产品结构越来越复杂，一般投资人不易识别其标50
9、 的资产的高风险。随着美联储的多次加息，房地产市场降温，次贷危机爆发，标的资产的现金流断裂，投资基金所出售的次贷资产证券化产品的风险集中爆发，使得金融衍生品消费者蒙受巨大的损失。例如，2008 年前 9 个月英国 720 万个私人养老基金账户平均损失两万英镑，许多人损失了毕生养老储蓄的五分之一。由此可见，随着金融发展和大量衍生投资品的推出，金融产品高风险和高杠杆的特征55 越发突出；由于信息不对称和知识水平的局限，这是普通金融消费者难以驾驭的，这就要求监管机构加强对金融消费权益的保护。痛定思痛，2009 年 6 月美国政府发布的金融监管改革白皮书金融监管改革新基础:重建金融监管指出，金融危机体
10、暴露出原有的监管体制在金融消费者保护方面的缺陷，游离于监管规则之外的按揭公司和其他金融机构，利用监管漏洞，将定价极其复杂的、风险难以管控的按揭产品和其他与投资者风险承担能60 力不相适应的金融产品出售给消费者；金融消费者权益没有得到应有的关注和保护，导致不公平和欺骗性行为得以没有任何干扰地滋生和传播，几乎拖垮整个金融体系。1.2 国际主流做法:出台金融消费权益保护的法案危机后，各国认识到，忽视对金融消费权益的保护，会破坏金融机构赖以发展的公众基础，从而危及整个金融系统的稳定。因此，各国政府和国际金融机构开始注重金融消费65 保护，并在金融监管体制改革的制度设计中突出了对金融消费者的保护 1。美
11、国 2010 年出台了多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案（简称多德-弗兰克法案）。该法案把投资者保护作为一项重要内容来规定，建立一个独立的、以保护金融领域消费者为专一目标的联邦监管机构金融消费者保护局（CFPB）；金融消费者保护局对提供金融产品服务的金融机构实施监督，主要职能包括：(1) 向消费者提供及时有效70 信息；(2) 使消费者免受不公平、欺骗、歧视等待遇；(3) 对过时、过于繁琐、不必要的规定定期处理；(4) 对促进金融交易公平竞争提供法律支持；(5) 提高金融市场产品和服务运作的透明度和效率，加强金融服务可及性和创新。英国财政部于 2011 年 6 月 16 日发布新的金融监管
12、措施：改革蓝图白皮书，也建立了专门的金融行为监管局（FCA)来保护金融消费者的权益。http:/- 3 -中国科技论文在线75 世界银行作为一家有影响的国际金融组织，近几年持续致力于总结、梳理和评估全球各国金融消费者保护的经验。在对亚洲、欧洲和非洲等多个国家进行测试和评估后，2011 年3 月，世界银行发布了金融消费者保护的良好经验(草案),征询各国建议，2012 年 6 月正式发布了金融消费者保护的良好经验。该报告对不同国家和地区解决零售金融市场消费者保护中所取得的进展进行总结的基础上，吸收了各国的成功做法与改革经验，为金80 融消费权益保护水平的监测和评估提供了参考标准。世界银行认为，一个
13、功能完善的金融消费权益保护机制能够为金融消费者提供有效的保障，使其能够行使法律赋予的权利，履行法律规定的义务 2。金融消费者保护的良好经验指出金融消费保护的目的是确保消费者：（1）获得使他们作出知情选择的信息; （2）免予不公平或欺诈性行为误导；（3）获取争端解决机制的途径。85 二十国集团、经合组织、金融稳定委员会、金融包容联盟等国际组织都已将金融消费权益保护作为一项重要工作推行。2 我国金融消费权益保护的现状及问题2.1 我国金融消费权益保护现状90 我国在 2012 年全国金融工作会议明确提出，要“把金融消费者权益保护放在更加突出位置，加强制度和组织机构建设，加强金融消费者教育”。保护金
14、融消费权益，对于提升金融消费者信心、维护我国金融体系稳定和可持续发展、构建社会主义和谐社会具有重要意义。中国人民银行金融消费权益保护局于 2012 年 12 月正式挂牌运行，并在全国 31 个省95 （区、市）的分支机构设立了金融消费权益保护处。银监会的消费者权益保护局、保监会的消费者权益保护局、证监会的投资者保护局也相继成立。形成了一种分业监管下的“内双峰”保护模式，标志着我国在分业监管格局下开始探索金融消费权益保护体系。2.2 我国金融消费权益保护中存在的问题及环境评估的必要性近年来，国内的理财产品、P2P、手机银行、电子银行等方面的业务发展非常迅速，100 金融服务的精细化、金融产品的复
15、杂化，在不断满足金融消费多样化需求的同时，也出现了许多侵害金融消费权益的问题和事件，有可能破坏金融稳定，引致系统性风险，应当引起高度关注。下面举两个典型事例进行分析。2.2.1 场外配资引发股市暴涨暴跌2014 年 11 月以来，A 股开始出现上扬势头，一些机构运用场外配资的高杠杆助推股市105 快速上涨，从中牟利。沪指从 2015 年 2 月 9 日的 3095.12 点到 2015 年 6 月 12 日的5166.35 点，仅仅用了四个月的时间，沪指涨了 2071.23 点，涨幅高达 40.1%。面对股市的疯狂上涨，众多中小投资者携带资金蜂拥入市，大部分投资人对场外配资不知情或不够知htt
16、p:/- 4 -中国科技论文在线情，将主要由场外配资引发的股市上涨误以为是源于实体经济好转和上市公司经营业绩良好引起的，没考虑到场外配资使得股票价格估值过高，其中存在着操纵股价和过度投机的110 行为，市场是缺乏理性的。一旦股市发生反向异动，潜在的巨大风险就很快释放出来。在股市下跌时，场外配资公司进行强行平仓，就加速股市下挫。从 6 月 12 日的沪指收盘价5166.35 点跌至 8 月 26 日收盘价 2927.29 点，仅仅用了两个多月的时间，跌了 2239.06 点，跌幅高达 43.3%。这期间广大中小投资者的利益受了严重的损害。从 6 月 12 日到 9 月 18日，沪深总市值从 71
17、.25 万亿元跌至 41.91 万亿元，跌了 29.34 万亿元，这期间股民人均115 亏损严重。因场外配资是不合规的，处于监管之外，广大中小投资者不能获取其投入时机和投入规模的相关信息，从而使其投资者权益遭到侵犯，在投资过程中遭受巨额损失。若不是国家金融管理机构及时采取措施救市，这一次的股市风险爆发就很可能传递至银行业、保险业，传递至实体经济，进而引发系统性风险。120 2.2.2 博沣事件自 2012 年起，湖南博沣资产管理有限公司在长沙通过两家商业银行 30 多家网点推销信托理财产品，承诺保本保息和专款专户，利用银行工作人员进行柜台交易，以 6.5%至7.8%的年收益率，吸引了大量投资者
18、的数亿元购买。2014 年 12 月 10 日，博沣公司突然关门，负责人处于失联状态，近几百人的一个多亿的资金不能按时兑付，众多投资者前往银125 行网点索赔，堵住网点大门使其陷入瘫痪状态。由于银行网点没有让理财产品购买者充分了解该产品的信息，且存在利用银行信誉误导消费者的行为，导致金融消费者遭遇损失，且相关银行也处于被动境地。由于该事件涉及到的银行网点较多，一定程度上影响了银行机构在人们心目中的形象。其中一些投资者采取过激的行动，又进一步扰乱了金融秩序，影响了金融机构的正常运营。130 博沣事件在长沙市乃至湖南省产生了较大的负面影响。如果这类事件在一个地区频发，将使得金融体系的功能受到较大的
19、削弱，对该地区的社会秩序和实体经济就会造成大的冲击，就很有可能造成区域系统性风险。2.2.3 金融消费权益保护环境评估的必要性金融体系存在合成谬误问题，对单个主体来说是合理的某种经营行为，但如果成为所135 有主体的一致行动，则有可能破坏整个金融体系的稳定。信息不对称是金融市场脆弱性的主要来源，处于信息弱势地位的金融消费者面对市场的不确定性往往具有一种从众心理，这种心理容易导致消费者们模仿他人的决策或者盲目听从社会舆论而作出判断。投资者之间这种相互传递并且彼此强化的行为，容易产生金融泡沫，加剧金融市场的非理性波动，影响金融体系的稳定。如果忽视对金融消费权益的保护将会严重损害金融机构赖以发展的1
20、40 公众基础和公众的信心，从而危及整个金融体系，爆发系统性风险。http:/- 5 -中国科技论文在线考虑到金融消费是在一定的金融交易平台、金融管理体制与法制、社会相关条件中发生的，这些构成金融消费权益的环境，具体说来可包括金融消费交易流程、金融消费权益保护工作机制、金融消费权益保护法律基础、金融消费可及性等方面。环境的好坏，直接影响到金融消费权益的保障程度。因此，有必要做好金融消费权益保护环境的评估工作，145 是保证金融机构的公信力，防范系统性风险的重要措施。3 将金融消费权益保护纳入宏观审慎管理框架3.1 金融消费权益保护与宏观审慎管理的关系通常以个案形式出现的金融消费权益保护问题看似
21、相互独立，但是由于金融体系存在150 合成谬误问题，因金融消费者的数量众多，合力强，一旦发生重大利益问题，波及范围广且没能得到妥善处理，就有可能会引致区域系统性风险乃至影响整个金融体系的稳定。宏观审慎管理以防范系统性风险为目标。因此，金融消费权益保护工作与金融业宏观审慎管理制度的建立在目标上是完全一致的。宏观审慎管理制度框架体系应由体现逆周期的宏观调控机制、基于系统性风险防范的155 金融机构监管机制和动态预警体系三个方面构成，同时还包括推行金融业宏观审慎管理制度的相关政策，其中的金融机构监管机制指的是宏、微观审慎监管相结合的协调监管机制。现有的宏观审慎管理制度和方法偏重于金融业的状态监管，是
22、监管机构对某一时点各金融机构的状态进行的监督管理。缺乏过程监管和行为监管是现有宏观审慎管理制度的不足之处 3。金融消费权益保护工作涉及过程监管和行为监管，将其纳入宏观审慎管理框架有利160 于这审慎制度的完善，有利于防范系统性风险。3.2 基于系统性风险防范的金融消费权益保护制度我国“一行三会”已设立了四个金融消费权益保护机构，根据各自职能范围开展银行业、保险业、证券业及跨行业、跨部门的金融消费者保护工作。鉴于我国还没有关于金融消费权益保护工作的专门立法，在现行制度下，“一行三会”如何在各自专业领域内开展165 金融消费权益保护的工作，在开展金融消费权益保护工作方面如何协调关系，如何划分职权等
23、都缺乏明确的理论依据和法律依据。这可能会导致不同的金融消费权益保护机构“各自为战”，给金融消费者维权增添了难度 4。宏观审慎管理强调整体性监管，强调合成谬误的解决。对整个金融业的审慎管理，银监会、保监会和证监会都因其工作范围实现不了，其视野也有其局限性。中国人民银行作170 为中央银行，承担金融业宏观审慎管理的主导和协调责任 5。所以，应当重视并发挥中国人民银行在金融消费权益保护工作中的综合协调作用，并将中国人民银行主导的金融消费权益保护环境评估和建设作为重要的工作内容，这也是央行承担维护金融稳定责任的题中之义。就金融消费权益保护而言，银监会、证监会和保监会主要从事专业化的行为监管，http:
24、/- 6 -中国科技论文在线确保金融交易的公平公正和信息畅通，确保金融交易的合规性。中国人民银行从维护金融175 业整体稳定和系统性风险防范这一目标出发，建立统一的金融消费权益保护制度和信息共享制度，组织统一的金融消费权益保护环境评估与建设，并可分区域、分阶段实施；协调各有关部门的金融消费权益保护工作，特别是协调交叉业务和综合化业务的金融消费权益保护工作，实现专业化监管与统一监管相结合。 鉴于以上考虑，构建我国金融消费权益保护评估与建设机制框架如下图：1804 金融消费权益保护环境评估与建设的基本思路4.1 利用评估手段推进金融消费权益保护环境的建设的基本思路185 金融消费权益保护评估工作立
25、足于整体性监管和行为监管，通过对信息披露、交易公平、争端解决等方面进行评价与估量，分析金融消费权益保护的实际运行情况，抑制高风险活动，保障金融市场的公平正义，维护金融消费者的权益。通过金融消费权益保护评估过程，可以发现存在的问题，降低试错成本，以评促建，创造一个优良的金融消费权益保护环境。http:/- 7 -中国科技论文在线190 4.1.1 评估是披露信息的有效途径金融消费权益保护环境评估有助于向社会披露真实的金融环境信息。金融环境是动态变化的，金融消费权益保护环境评估是一种动态监管。紧跟市场变化，可根据评估结果向消费者提供在金融交易中理应了解的金融动态信息，披露金融机构在产品交易、售后服
26、务和管理体制上的现实状况和相关信息，减少金融消费交易双方之间的信息不对称，确保消195 费者正确购买合适的产品和服务。4.1.2 评估是优化环境的有力手段通过金融消费权益保护环境评估，可以暴露金融交易中的瑕疵引导消费者进行合理的消费决策，通过客户的理性选择进一步促进公平的金融消费环境形成；便于监管部门把握整个金融市场的发展形势，解决金融消费市场存在的问题，为促进金融消费市场各经营主200 体的行为优化提供依据；通过了解消费者因为处于弱势地位可能遭受侵害的区域，明确金融消费权益保护环境建设的工作重点。（1）纠正消费者认知偏差鉴于金融消费者多数缺乏基本金融知识，常常盲从金融机构的消费诱导。在购买产
27、品时，产品收益率高估、产品潜在风险不能识别等现象普遍存在，消费者的认知偏差大大增205 加了自身利益受损的可能性。消费者的认知偏差并不能通过信息披露得到纠正 6。国家的金融管理机构可以利用评估过程和结果，并利用宣传教育工具提高消费者的认知程度和行为理性，减少和避免消费者的损失。（2）规范机构经营行为210 金融机构在产品定价、交易操作和风险识别等方面具有明显的信息优势，处于信息弱势地位的消费者往往不知道或不清楚金融机构的不规范经营行为已经损害了自身消费权益。金融消费权益保护环境评估过程的信息收集、公开发布以及后续的问题纠正措施能有效降低交易双方的信息不对称，规范金融机构的经营行为，促进金融机构
28、充分履行信息披215 露、告知、公平交易等义务。（3）突出环境建设的重点金融消费权益保护环境的评估与建设是一项长期工作，不能一蹴而就。借鉴国际经验并根据中国的国情，我们认为以下六个方面应当是今后一段时期我国金融消费权益保护评估和建设工作的重点：信息披露；交易公平；争端解决；法制保障；普惠金220 融；机制保障。目前，金融市场上的信息大多数靠金融机构自觉披露。金融消费者对交易对象、交易http:/- 8 -中国科技论文在线程序、售后服务、投诉渠道等依法享有知情权，因此，通过信息披露指标检查金融机构的经营规范性，减少由于信息不对称给消费者带来的权益损害。公平交易权是金融消费者享有的主要权利之一，金
29、融机构在与消费者进行买卖交易的225 过程中，往往会利用复杂化的金融产品和工具，通过金融机构交易合同中的隐含条款、不明收费等方式侵害消费者的合法权利，导致金融消费者承担的风险被放大。评估该类指标，有助于保证消费者获得质量保障、价格合理、计量正确的公平交易条件，有助于保证消费者有权拒绝经营者的强制交易行为。金融机构应当有受理消费者投诉的途径以及明确的投诉解决程序。在争端解决中，能230 够便捷地反映金融消费者的诉求并有效处理金融纠纷，是衡量金融消费权益保护工作的重要标志。法制保障是金融消费权益保护工作的有力支撑和基础保障，是依法治国方略的重要体现。司法是金融消费权益保护的最后手段，是维护金融消费
30、权益的法律强制手段。普惠金融反映了金融机构提供的可供金融消费者选择的产品和服务等给客户带来的可235 及性，该类指标体现了金融机构提供服务的广度和深度，可体现我们这一发展中大国消除二元经济结构和二元金融结构的决心及金融手段。通过评估督促金融机构不断拓展服务渠道，完善产品体系，让更多的消费者参与金融活动，使得金融消费权益得到充分保障。金融消费权益保护机制和制度是金融机构开展金融消费权益保护工作的基础条件。应充分利用社会主义制度为人民服务的优越性，建立有中国特色的金融消费权益保护的工作240 机制。该指标通过检查金融机构关于金融消费权益保护出台制度的完备性和相关工作的执行情况，评价其金融消费权益保
31、护工作实施的效果。4.2 通过科学方法落实评估工作评估结果的可靠性取决于数据的真实性和评估方法的科学性。在评估的起步阶段，仅仅依靠金融机构和当地管理部门提供数据是远远不够的。需要采用由浅入深，调查核实，245 相互印证，随机抽样等方法保证评估的质量，推进评估工作的完善。首先，要构建合理的评估指标体系。在评估指标体系的设置上，在遵循科学性、系统性、相关性、可操作性以及目标导向性等基本原则的基础上，紧紧围绕交易过程、机制保障和监管机构三大主体以及社会环境这一基础来进行。为保证指标的科学性，可以采取定量指标与定性指标相结合的方法。其次，在统计数据的收集上，要遵循数据真实、可靠的250 基本原则，由中
32、国人民银行各地分支机构、各地金融监管机构、各金融机构以及相关政府部门提供原始数据，并与其他可靠来源的数据进行核实和比较，确保数据真实有效。在评估指标体系科学合理以及统计数据真实可靠的基础上，借助统计方法进行后续的评估，最终获取相应结果。最后，分析评估结果发现金融消费权益保护环境中存在的问题，并采取相应措施解决处理。http:/- 9 -中国科技论文在线255 4.3 实施年度评估以逐步实现阶段性目标金融消费权益保护环境评估工作不是一个静态的过程，而是一个持续的、连贯的、不断变化的动态过程。金融消费权益保护环境评估工作不是一蹴而就的，而是需要不断发展完善的，由于经济环境和金融消费环境的复杂性、多
33、变性、现实性，其目标的实现需要逐步的分阶段实现。在进行年度金融消费权益保护环境评估发现问题时，要在接下来的评估260 工作中将其视为评估重点，要对其相应的评估指标体系进行相应的修正，并通过权重调整突出对问题的强调，评估指标体系作为一个完整体，一个指标发生改变，其他的评估指标也要进行相应的修正。4.3.1 完善法制保障措施制定金融消费者权益保护法或适时修订中国人民银行法、银行业监督管理265 法、商业银行法、保险法等相关法律，突出金融消费者合法权益特别保护的立法价值取向，增加对金融服务关系与金融消费者权益保护调整的相关规定，强化银行对金融消费者的告知、信息披露等义务。从法制层面上对金融机构内部建
34、立金融消费权益保护工作机制提出监管要求和标准，督促金融机构有效落实制度规定。除此之外，还要积极弥补“三会”保护工作的区域空白，强化对基层金融消费者权益的保护。270 4.3.2 建立激励约束机制良好的金融消费环境的构建对于维护金融消费者权益具有重要意义，它需要建立明确的激励约束机制来规范监督。对金融消费权益保护环境评估情况进行相应的等级划分，对金融消费权益保护环境评估得分良好的省市、市州、县域以及金融机构等给予相应的激励，树立标杆性和标准化消费行为模式，在等绩效评估与考核中得以体现。对上述金融消费权275 益保护工作突出的先进单位进行表彰，树立良好的形象。对金融消费权益保护工作落实不够完善或者
35、不达标的市州、县域以及金融机构进行提醒或者并限制某些方面的业务。4.3.3 强化金融消费维权意识金融消费者教育是金融消费权益保护的重要一环，借助媒体力量，多渠道、多角度向金融消费者普及金融相关的法律知识，针对不同的消费者开展差异化的宣传策略，着重加280 强落后地区金融消费权益保护知识宣传，引导并培育广大金融消费者形成金融风险的防范意识和自身合法权益的保护意识。法制建设是金融消费权益保护环境评估的基础，相关法律法规的设立有助于对金融机构以及监管机构形成有力的约束，营造法制氛围。通过建立激励约束机制，以评促建，加强行业间自律，为开展金融消费权益保护工作保驾护航。在此基础上，加大对金融消费的285
36、 宣传教育力度，最终达到消费者自发的保护自身消费权益的目的。http:/- 10 -中国科技论文在线5 结论金融消费权益保护环境的评估与建设是一项长期的工作。美国的金融危机促使我们把这项工作放在宏观审慎管理的框架内。在开展金融消费权益保护工作时，应当注重将宏观审慎管理与微观审慎管理有机结合起来。评估是手段，建设是过程，目标是使得社会的金290 融消费权益得到足够的保护，以保证金融业和国民经济的良性发展。参考文献 (References)295 1 李江鸿.完善我国金融消费者保护制度-以英美立法改革为鉴J.中国金融，2011，62（19）：75-762 世界银行.金融消费保护的良好经验M.中国金融出版社，20133 王华庆.论行为监管与审慎监管的关系J.中国银行业，2014，1（5）： 2.4 焦瑾璞.金融消费者保护与金融监管J.征信，2013，31（9）：1-2.5 彭建刚 .基于系统性金融风险防范的银行业监管制度改革的战略思考J. 财经理论与实践，300 2011，22（1）：2-66 赵煊.认知偏误对金融消费者保护的影响以零售金融产品为例J.经济研究，2011 57（1）：127-133.
