1、 1 苏州社会力量参与社会事业建设的探索与思考 改革开放特别是党的十六大以来，苏州积极探索社会力量参与社会事业发展的有效途径，创新体制机制，积累了有益的经验，取得了明显的成效。但总体而言，苏州社会力量参与社会事业改革仍滞后于经济体制改革，还存在不少亟待解决的问题。我们选取文化、教育、卫生、体育等四个行业，梳理发展情况，分析存在问题，提出对策建议。 一、苏州社会力量参与社会事业建设情况 在坚持政府主导不断加大财政投入的同时，苏州积极引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、参与活动等形式参与社会事业建设，丰富产品 和服务供给。 1.组织数量快速增长。 随着经济社会的快速发展和人民群众多元化需求的
2、日益增长，苏州社会力量兴办的各类组织规模持续扩大，已经成为社会事业的重要组成部分。在文化方面，苏州现有在册的行业博物馆 15 家、民办博物馆 10家，行业美术馆 22家、民办美术馆 33家，总面积超过 45000平方米，每年举办的各类展览超过 700 期，年接待观众近 400万人次。在教育方面， 目前全市有各类民办园、校、院 262家，占学校总数的 23.3%；民办在校生 22.4 万人，占比为17.4%。在医疗方面， 全市有民营医院 145 所（含民营护理院 29所），占医院总数的 72.9；民营医院总床位数达 12847张，占总床位数的 27.9；民营医院卫技人员数为 9449人，2 占比
3、为 25.3。 2013 年，民营医院门急诊总量为 660.3 万人次，占比为 17.5；民营医院住院总量 24.7 万人次，手术量 7.4 万人次，占比分别为 22.3和 21.8%。在体育方面，全市共有县级以上体育社会组织 399 个，体育俱乐部 1240个 ，会员 60.23万人，人数居全省第一 ；全市有市属体育协会 37 个、 体育俱乐部 36 个，市属体育社团每年开展活动 400多项次，参与人数 20 多万人次 。 2.资 金投入逐年增加。 民资兴办文教卫体在弥补公共经费不足方面发挥了积极的作用。苏州通过政府贷款贴息和给予奖励的方式，鼓励社会力量参与古建筑抢修保护工作。截止 2013
4、年底，共有 18个项目先后得到奖励，吸引社会资金近 7000 万元用于古建本体修缮，一批文物古建筑得到抢修保护。民间资本成为教育、体育发展的重要投资来源。 2013年，仅按照生均办学经费计算，全市民办学校就为财政减少了 18.63 亿元的教育经费开支 ；市属体育社团吸引社会资金由 2011 年的 655 万元增加到 2013 年的 1100 余万元。 3.体制改革不断深入。 探索文化 设施国有民营的思路，对政府兴建的文化设施，通过公开招标的方式，实行委托经营、承包经营、租赁经营等，实行文化设施经营管理的社会化、产业化。进一步深化江苏省苏州昆剧院、苏州市评弹团人事、分配等内部管理机制的改革。苏州
5、市歌舞团和苏州市锡剧团由事业单位转为国有文化企业。民办教育的发展推进了政府管理职能的转变和学校管理的创新，促进了公办、民3 办教育的竞争，民办教育初步呈现出开放、自律与多样的发展态势。 先后出台一系列扶持政策，在民营医院医疗保险准入和偿付标准、人员引进培训和职称评定、专科建设、科研创新等方面给予与公立医疗 机构同等的待遇。（不是体制改革的内容，应写民办医院进入以后，对医疗体制改革的促进作用） 从 2009 年开始启动体育社团“实体化、规范化、社会化”试点，目前全市有等级以上体育社团 68 家，苏州市拳击运动协会、昆山市门球协会成为全省仅有的两家 5A 级体育社团， 18家市级体育社团拥有自己的
6、办公场所和活动阵地，自身发展能力不断壮大。 4.社会影响日益突出。 社会力量参与为群众提供了不同层次和规格的服务。苏州通过政府贷款贴息和给予奖励的方式引导社会力量参与古建筑抢修保护工作，建立文物保护多元化投入新机制的做法，得到了国家有关部 门的充分肯定，为文物法的修改提供了依据。 民办教育顺应市民对个性化教育、终身学习等的需求，为社会提供了不同层次和规格的教育资源，在一定范围内缓解了义务教育的“择校热”问题。常熟市通过大力发展高端民办教育，彻底根治了“择校热”问题。 我市由企业举办较大影响体育赛事有 3 项，分别为环金鸡湖国际半程马拉松赛、金鸡湖端午赛龙舟赛和苏州太湖欧亚女子公开赛，这些赛事的
7、举行极大地提高了市民的参与热情。环金鸡湖国际半程马拉松赛已正式列入中国田径协会年度竞赛计划，今年有中央电视台等 23 家媒体进行了宣传报道。赛事期间，还组织宝宝马拉 松、摄影大赛等活动，提4 高社会参与度与影响力。 二、我市社会力量参与社会事业建设方面存在的问题 我市社会力量参与社会事业建设潜力大、范围广、势头好，但是在实践中，也遇到了一些需要着力破解的问题。 1.社会认识尚嫌不足。 全社会尤其部分管理人员对社会力量兴办文教卫体重要性、必要性和功能定位认识不足、基本概念不清，对社会力量兴办文教卫体不够重视，甚至有排斥心理。一些民营企业习惯于凭感觉、凭人情赞助 ,随意性、随机性较大 ,参与社会事
8、业建设的积极性、主动性不高。以教育为例，一方面，对于教育的需求量很大。根据测算， 到2018年 ，全市缺 幼儿园 300 所，小学和初中校 210所，如果按学校基本标准来建设，需要资金 230亿元，财政难以包揽。另一方面，公办学校教师编制数“零增长”以及稀缺的土地资源等实际上对公办学校规模的扩大形成了巨大的制约，发展民办学校是满足教育需求的不二选择。但不少人对鼓励和吸引社会资源投资发展民办教育的必要性与重要性认识尚不到位，过于放大民办学校在办学过程中出现的问题，对民办学校的扶持与帮助力度不够、措施不实，一些政策规定制约了民办学校的健康发展。 2.分类管理有待加强。 社会力量参与社会事业兼具公益
9、、准公益和营利的 性质。以教育为例，一方面强调“政府5 办教育责无旁贷”，另一方面又要大力推进教育产业化。这种相互矛盾的观点的产生，是由于对相关行业没有进行分类管理，民办学校的属性没有得到确切界定。民办教育促进法中规定民办学校为“民办非企业”，在实际管理中被视为企业性质，民办学校教师只能参加企业养老保险，对民办学校特别是高水平民办学校教师队伍造成极大冲击。如苏州国际外语学校教师身份自 2003 年由事业社保转为企业社保后，累计流失 384 名；蓝缨学校办学 12 年来，也流失 370名教师。这几所学校的教师和投资人近年一直通过信访渠道表达 诉求，希望能够参加事业养老保险。“民非”性质还导致民办
10、学校难以得到土地划拨等方面的政策支持，这也制约民办学校的发展。在卫生领域，医疗技术准入等工作逐步开展，但对未定级医院的技术准入没有明确要求。一些民营医院长期以来也一直未进行等级医院评审，部分转制医院没有参加等级医院的复核，给医院定位带来困难，卫生行政部门和医疗机构在进行医疗技术准入等管理上存在难度。 3.扶持政策相对缺乏。 社会力量参与兴办文教卫体是一个系统工程 ,必须形成政策引导、资源支持、主体培育、畅通渠道、拓展领域、平台支撑等方面作出系统性的制度安排。就目前而言，政府及相关部门在引导、支持、帮助社会力量参与兴办社会事业方面还有很多工作要做。如社会资本投资文化、体育事业或购买公共产品的相关
11、税收优惠政策难以落6 实，制约了社会资本流向公共事业。民办学校难以获得财政的直接支持。 2012年全市财政性经费投入教育 195.77亿元，其中用于民办教育为 1.13 亿元，仅占 0.58%。大部分民办学校仅靠低廉的收费维持办学，只能维持低水平办学。体育社团扶持资金、体育产业引导资金总量偏小，对推动社会力量参办体育的作用有限。社会力量进入体育领域的税收优惠、财政激励政策较少，影响了积 极性。 4.监督管理尚不到位。 适应市场经济条件下社会事业发展需要的政府监管体制尚未健全，谁审批谁监管的体制没有得到落实，对社会力量参与社会事业的服务数量、服务质量、资源占用使用情况缺乏明确、合理的要求，以至于
12、许多业务活动内容和方式远远偏离了国家和公众需要，偏离了社会事业发展的基本要求和规范。部分民办学历教育机构受利益驱使，出现违规招生、超范围办学、收费不规范等行为。民办非学历教育机构分别由教育、人社、工商局审批（登记），部门之间未形成齐抓共管机制，一些机构师资管理混乱，教学质量低下，收费乱，退费难，而且在消 防、食品卫生、安保队伍等方面没有达到相应要求。部分民营医院特别是部分民营诊所短期化和功利化倾向比较明显，相关部门对不合理检查、不合理用药、不合理治疗、均次费用偏高、平均住院日长、药占比高等问题的监管存在一定难度。 三、社会力量参与社会事业建设的思考 为营造更好的环境，积极引导社会力量参与社会事
13、业，苏州各级政府应当在以下几个方面强化努力。 7 1.提高认识，注重政府主导与多方参与齐头并进 社会事业是公众的事业，需要各方面的积极参与、共同努力。正确处理政府与企业、社会的关系，鼓励社会力量参与公共服务的运行与提供，是 发达国家和地区的通用做法和成功经验。国务院颁布的国家基本公共服务体系“十二五”规划也明确提出了“推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式”的目标任务。举办主体多元化，既有利于扩大投入渠道，改变社会事业投入不足状况，也有利于通过合理竞争提高组织运行效率与资源配置效率。举办主体多元化既要求在政策等方面为多种组织提供
14、公平机会、平等地位，同时也要求在组织形态、管理体制等方面为社会力量进入事业领域提供保障，促使其与国家事业单位共同发展、共同进步。要进 一步扩大政府购买服务的范围，加快推进公共服务的社会化和市场化。政府主办的公共服务活动和其他项目，凡能用政府购买服务方式进行的，允许通过招标采购、项目外包、授权、补贴等办法，交由社会组织承办。 2.规划引领，注重整体规划和专项规划相互衔接 制定整体规划和各个专项规划，要特别注重与经济社会发展状况相适应，与人力资源开发水平相协调，与产业转型升级相配套。具体来说，在总体规划的制定过程中，要听取8 文化、教育、卫生、体育等部门的意见，把民办文化、教育、卫生、体育等统筹纳
15、入地方经济社会发展规划和社会事业发展规划。教育行政 部门要根据本区域未来人口总数和入学人数，合理布局公办和民办教育的发展体量，将教育建设用地编入土地利用总体规划和年度用地计划，规划民办教育的发展规模，努力把我市建设成为公办教育和民办教育协调发展的示范区。要根据全市医疗机构布局和医疗服务需求现状，不断完善和修订医疗机构设置规划，合理确定公立医院发展目标，防止盲目扩张。要鼓励社会资本直接投向资源稀缺及满足多元需求服务的康复医院、老年病医院、护理院、临终关怀医院等医疗机构，鼓励社会资本举办高水平、规模化的大型医疗机构或向医院集团化发展。要对便民体育健身设施进行 专项规划，在财政安排专项建设资金的同时
16、，鼓励社会资金投资各类便民体育设施，保证其合理收益和回报。 3.政策扶持，注重法律法规与规章制度相互配套 在国家颁布公共服务体系政策试点以后，苏州要适时启动地方人大的立法进程，制订与国家法律相衔接、具有苏州特点的法规规章体系。各地各部门要依据法规规章的规定和本地本部门的特点，制订具有操作性的实施细则，构建有利于社会力量参与社会事业建设的制度环境，完善与经济和社会发展相适应的制度框架。要制定出台鼓励社会资本进入文化事业领域的扶持办法，对社会资本进入文化事业领域的范9 围、渠道 、途径、程序等进行界定和规范，明确政府部门和社会投资人的权利和义务，明确相应的土地、税收、建设规费、水电使用等一揽子配套
17、激励措施，进一步激发社会力量参与文化事业的积极性。对文化引导资金、体育引导资金进行整合，扩大引导资金的规模，提高引导资金的影响力。适时设立“民办学校政府引导激励资金”，对投资新建民办学校给予建设经费补助，对化解民生难题、有利招商引资等有特别贡献的民办学校或培训机构，给予一定的奖励。建立政府购买教育服务制度，加大基础前教育“购买服务”的经费投入，对民办学校给予教育事业费补助。落实帮扶减免制度 ，民办学校学生与公办学校学生同等享受助学金、义务教育阶段免教材费、困难学生减免学费等待遇。要积极争取有利于构建多元化办医体系的政策，借鉴张家港、常熟等地的成熟经验，实行公立与民办医疗机构同等的医疗保险定点准
18、入政策、报销政策，落实民营医疗机构财税、金融、用地、价格和土地等方面优惠政策，支持非公立医疗机构按规划配置大型设备，探索政府购买非公立医疗机构提供的服务。有序开放医师多点执业，积极推动优质医疗资源逐级下沉，为民办医疗机构提供人才和技术支持。修订个体诊所准入标准，在符合区域医疗机构设置规划的前提下，允许符合 条件的执业医师开办个体诊所。鼓励药品经营企业举办中医坐堂诊所，鼓励有资质的中医专业技术人员特别是名老中医开办中医10 诊所。 4.人才优先，注重机会均等和待遇提高相互结合 要建立健全社会力量参与社会事业建设的人才培养、使用、评价和激励制度，从招聘、培训、工资福利和管理等环节入手，形成一套完整
19、的培训和管理体系，发展专职、兼职和志愿者相结合的人才队伍。借鉴上海、杭州、温州等地改革经验，坚持公办、民办同等待遇的原则，以民办学校教师、民办医院医生为切入点，建立健全社会保险制度，具备相应条件的人才，均可参加事业单位社会保险 。要鼓励热爱教育事业，有教育经历和经验，有创新创业精神的实业家、教育家来举办民办教育。现有和新批准设立的民办学校校长（幼儿园园长）必须符合“市合格民办学校”估标准及相关任职要求，对在任民办学校校长和培训机构负责人进行分期分批任职培训。建立公办民办学校结对机制，开展公办学校校长和教师对民办学校的“支管支教”活动，逐步提高公办教师在民办学历教育学校的比例。要建立公办、民办学校教师“有类无别”的管理新机制，实现两者在培训、评优、职称申报、教研活动等方面的同等对待。还可以根据实际情况，单独组织民办学校的业务培训和评 优评先活动。加强对民办学校教师的培训，提高教师的持证上岗率以及专业知识水平和教学业务水平。创新人事管理模式，卫生部门设立卫生人力资源服务中心，探索将民营医疗机构副高以上医务人员纳入其
