1、上海市公务员养老保险制度改革存在的问题与解决对策 【摘要】本研究以社会保障专业理论为基础，通过查阅国内外相关文献，收集部分专家学者们的前期研究成果。通过对国外公务员养老保险制度及其发展趋势进行多角度比较分析，借鉴他们在制度建立和改革中的正反两方面经验。总结出我国公务员养老保险制度改革的总目标与基本原则。 【关键词】上海市；公务员；养老保险制度；改革 1.概述 1.1 国内研究：对改革现状的研究，主要立足于目前相关的法律法规，介绍目前我国公务员养老保险制度的基本情况与具体制度框架，包括退休条件、待遇享受、待遇调整方面。 1.2 国外研究：西方发达国家的公务员养老保险制度可分为三种类型：单一型、复
2、合型和过渡型；目前各国公务员养老保险制度存在诸多问题，比如，养老保险的项目过多、标准过高、政府财政压力过大，政府运转效率过低等。 2.公务员养老保险制度沿革 研究上海市公务员养老保险制度，我们需要追根溯源，先了解我国从建国以来，劳动保障制度的建立，改革完善的过程。从 1951 年中华人民共和国劳动保险条例颁布，直至目前我们使用的公务员养老保险制度。我们根据养老保险制度的内容变化，大致可以分为四个阶段。 2.1 中国保障制度的萌芽时期 中华人民共和国劳动保险条例： 1951年国务院颁布的中华人民共和国劳动保险条例，这是中国最早公布的保险方面的条例，并对保险费的征集及管理和支配、保险项目及标准、保
3、险实施范围、执行和监督都进行了明确规定。 条例规定机关事业单位职工养老保险由财政支付、财政部和人事部管理、企 业职工养老保险由企业支付、全国总工会管理，由于当时达到退休条件的老人很少，缴费率仅为 3%，养老金工资替代率为 50%-70%。后来对条例进行了修改，扩大了实施范围，提高了若干待遇，但基本格局一直保持到 60年代。 2.2 最早的公务员退休制度 关于国家机关工作人员退休处理暂行办法： 1955 年国务院颁布了关于国家机关工作人员退休处理暂行办法，首次对国家机关工作人员的退休条件的退休待遇作了规定：男年满 60 周岁，女满 55 周岁，加上一定的工作年限，即可退休；退休费按工作年限长短，
4、以退休时基本工资的 50%-80%计发。 2.3 养老保险制度 关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知：这个通知最早把中国的养老保险制度从整个保险制度中分离出来，虽然当初我们的养老保险制度企业事业与公务员的办法是一致的。 1986 年国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知把企业职工养老保险制度范围扩大到劳动合同制工人，其费用来源是企业和个人缴费，企业缴费率 15%，个人缴纳标准工资的 3%以下，并开始在县、市级实施统筹。 3.上海市公务员养老保险制度现状 1993 年 2 月 5 日经上海市第九届人大常委会第 41 次会议批准通过了上海市机关事业单位基本养老
5、保险费统筹暂行办法，正式拉开了上海市建立全市统一的养老保险制度改革的大幕。 3.1 全市养老保障制度一体化的模式：本市养老保险社会统筹制度建立于 1993 年实行机关、事业、企业养老保险社会统筹以来，有关养老金的计发、调整、增长等政策，由市社保部门协商有关部门制定实施，有关养老金的审核、发放、帐户的设立等具体事务，由市社保部门负责统一管理和实施运作。 3.2 基金筹集模式多元化，缴费基数规范化：实行 个人缴费，由国家、单位和个人三者共同负担养老费用。办法规定， “ 在改革起步阶段，包括公务员在内的全体社会职工按本人工资的 3%缴纳养老保险费。以后随工资增长，逐步提高个人缴费比例，已退休人员不缴
6、费。 ” 个人按本人工资一定比例缴费 1997 年规定为不低于 4%以后至少每两年提高一个百分点最终达到 8%。目前，上海个人缴费比例已达到 8%。 4.上海市公务员养老保险制度存在的问题 4.1 公务员工资制度引发的矛盾： 2001 年与 2000 年相比 GDP 增长率为10.2%地方财政收入增长 24.2%与 此相适应， “ 九五 ” 期间上海市机关事业单位工资总量年平均增长 12.06%。 根据 95年之后徐汇区 68326名退休职工养老金水平的统计结果，企业退休职工的平均养老金水平为 856.6 元，公务员养老金水平为 1502.5 元，差距为 645.9元，而且这种差距水平随着被调
7、查者的职务，职称的提高而呈正比例地增长，如两名科级干部，工龄相同，退休前的交费基数相同，企业的人员养老金为 800 元，公务员的为 1400 元，差距在 600 元。 4.2 公务员分配制度引发的矛盾：越早退休，养老金越低，不同级别人员，较早退休的 高级别人员养老金甚至低于晚退休的低级别人员；级别越高，早退休与晚退休养老金差距越大，如 85 年 6 月底前退休与 99年 6 月底前退休人员相比，科员相差 249元，科级相差 539元，处级相差 566元，局级干部相差更多。 因此，从发展趋势看，上海市退休人员与在职人员之间收入差距将会进一步拉大。 5.上海市公务员养老保险制度存在问题原因分析 5
8、.1 历史的原因：上海市自 1993 年起在养老保障方面实行全社会统筹，即机关事业单位在职职工与企业一样按月缴纳养老金，退休人员养老金按月由社保支付，缴纳数额 相同，但是公务员（包括事业单位）养老金计发办法却沿用国家按照工作年限打折头的规定，改革发展中收缴与发放的不统一造成了机关、事业与企业同类人员养老金差距的巨大矛盾。 5.2 机制的不健全：一方面是目前国家人事部、地方政府对机关事业单位调整在职与提休人员工资时，缺乏正常的调整机制。另一方面是没有建立从在职到退休工资过渡衔接的机制（也就是目前深圳公务员的退休年金）造成了在职与提休人员工资的巨大差距（退休前后大约减少 2/3 左右）。 5.3
9、立法滞后：公务员作为社会的一个特殊群体，它的职能是明确的，但是如 何保障公务员的权益，我们目前少了 “ 法 ” 的有力保障，国外许多国家在这方面做的很好。法律体现了双重作用，一方面保障了公务员的权益，另一方面也制约了公务员的行为，保障公务员的权利与义务的公平对等。 6.国外公务员养老保险制度的借鉴 各国公务员养老保险制度的建立与发展，是多个因素共同作用的结果，包括政治、经济、文化等方面。研究国外公务员的养老保险制度，将对上海市公务员的养老保险制度完善有一定的借鉴作用。 6.1 新加坡的中央公积金制度：新加坡的公务员养老保险制度经历了从独立制度到统一制度 的发展过程。新加坡刚刚建国的时候，其公务
10、员养老保险制度受到其宗主国英国的影响较大，公务员实行退休金制度，个人不需要缴费，全部由国家财政负担。 参加公积金 3 计划的公务员领取公积金的条件是：年满 55 岁；或者 35岁以上因病不能工作；或者经批准退休；或者永久离开新加坡。 新加坡中央公积金由中央公积金局实行全国统一管理，中央公积金局是人力资源部的一个职能部门，是一个半官方的独立机构，管理全体国民的公积金，执行人力资源部的有关政策，并接受其监督。 6.2 美国联邦公务员养老保险制度：联邦公务 员退休金制度是一项待遇确定型的养老金计划，其资金来源于政府和雇员缴纳的工薪税，由联邦政府和雇员分别承担 7.6%，雇员缴费从工资中直接扣除。雇主
11、和雇员缴费不足支付待遇的部分由联邦政府财政负担。 联邦公务员退休金制度的管理机构主要是联邦政府的人事管理局，联邦政府各机构各部门给予协助和支持。个联邦机构负责向雇员发布退休金制度的有关信息，负责将雇主和雇员的缴费汇入公务员退休金账户，并代退休雇员提出退休金支出请求。 7.国外公务员养老保险制度对上海市公务员养老保险制度的启示 7.1 建立和 完善多层次的公务员养老保险制度：建立和完善多层次的养老保险制度，不仅是世界各国国民养老保险制度改革与发展的重要举措，也是很多国家公务员养老保险制度制度改革的措施之一，是一些国家实现养老保险制度的公平与效率相结合、走向融合型制度的重要路径。上海市已经提出了建
12、立多层次养老保险体系的目标，但是从目前来看，除去第一层次的基本养老保险制度外，其他层次的养老保险制度的发展还很不足，不利于整个养老保险制度甚至社会保障制度的发展。 7.2 建立责任共担的公务员养老保险筹资机制：随着国家经济体制改革的深入开展，尤其是 市场经济体制的不断完善，传统的公务员养老保险制度已经明显滞后于经济社会的发展，并成为了一种束缚。未来上海市的公务员养老保险制度改革必须借鉴国外的经验和目前城镇职工养老保险制度的一些做法，建立起责任共担的筹资机制。责任共担机制的建立不仅可以减轻财政负担，也可以增强个人的责任意识，促进权力与义务的结合，符合市场经济的基本规律。 7.3 制度模式一体化趋
13、势明显：为了便于人才流动、体现社会公平和维持制度的可持续发展，许多国家开始把单独设立的公务员养老保险制度与一般企业雇员养老保险统一。按照养老保险的 “ 三支柱 模式 ” ，将原本单独设立的公务员养老保险制度纳入国家为全体劳动者建立的统一的基本养老保险制度中，在筹资模式、替代率水平、计发办法、管理模式上与企业基本养老保险制度相一致，以体现国家对全体公民的社会保障责任，保证养老保险制度的公平。 8.构建上海市公务员多层次的养老保险保障体系 8.1 多层次的养老保险制度 （ 1）自我保障层次：自我保障构成了公务员养老保险保障体系的第一层次，也是养老问题最直接的负责方式，经费来源于家庭或个人储蓄。 （
14、 2）政府负责层次：制度的出发点就是对已退 休人员提供最基本的生活保障，政府扮演着主导作用，为制度的执行提供有力的保障。 （ 3）单位负责层次：补充养老保险最为职业福利的重要组成部分，上海市可以推行设置公务员年金计划，由雇员和雇主共同缴费，退休后可根据雇员退休前的工资水平和工作年限，进行支取。 8.2 多渠道的资金筹集方式 （ 1）个人缴费：从本人工资总额中代扣，从 2%起步，逐步过渡到 8%，建立个人账户，并作为计发养老金的一部分，多缴多得。 （ 2）单位缴费：按现行规定的统筹 20%缴纳养老保险费。 （ 3）国家 的支持：当机关、事业单位支付退休费用超出预算时，国家可以给予财政上的支持。
15、8.3 多方责任分担原则：与其他社会成员养老保险不同，公务员养老保险的责任主体是国家或政府，而不是单位或个人。这主要是基于公务员身份的多重属性：作为一般公民，公务员与其他社会成员一样，享有国家基本养老保险的权利；作为政府雇员，国家又要承担相应的雇主责任，在基本养老保险之上，建立适合公务员特点的补充养老保险。国家责任主要体现在制度建设、立法保障、资金投入与最后的兜底责任上；单位责任主要体现在向社会化管理转型时人员信息统计、代扣 代缴保费等过度责任与协助建立公务员职业年金等辅助保险责任；个人责任主要体现在按时缴纳个人缴费部分、积极开展商业保险、个人储蓄等多元化保险项目，分散化解养老保险。 9.对策
16、措施 9.1 加强公务员薪酬调整机制的建设：公务员薪酬机制包括在职职工和退休职工两方面的机制，没有在职职工薪酬调整的正常机制，会造成晚退休比早退休的养老金少的倒挂现象；没有退休薪酬调整的正常机制，会造成早退休比晚退休养老金低的很多矛盾这两个机制必须邮寄的结合起来。 9.2 完善公务员养老保险配套制度改革：当前，各地 只把基本工资列为公务员缴费基数，而占公务员工资结构相当比重的非工资收入和实物收入未列入缴费。导致公务员养老保险的工资替代率很高，而实际生活水平却与在职时差距明显的问题。如何量化公务员非工资收入水平并最终确定缴费范围是工作的重点，需要统计、税务、财政等多部门的共同协调。 10.结语
17、我们要从上海公务员养老保险制度的试点改革中，认识到我国现行公务员养老保险制度中存在的优点和缺陷，不断地取其精华去其糟粕，不断的借鉴国外公务员制度中的优点，不断的完善和改进，逐渐形成具有中国特色社会主义的国家公务 员制度，从而推进我国社会的全面发展和进步，使我国公仆更好的履行为人民服务的宗旨。 参考文献： 潘锦棠 .社会保障学概论 M.北京师范大学出版社， 2012 谭功荣 .公务员制度比较研究 M.重庆出版社， 2007 谢宁 .上海市公务员养老保险制度探索 D.上海交通大学， 2004 王剑 .我国公务员养老保险制度改革探析 D.西北大学， 2010 龙玉其 .我国公务员养老保险制度改革的思考 J.岭南学刊， 2011（ 04）作者简介： 石美艳（ 1990-），陕西神木人，汉族，西安外事学院人力资源管理专业本科生。
