1、上海廉租房保障体系建设的几点思考 摘 要 寻找怎样的切入点，才能使廉租房体系切实保障低收入阶层的住房福利，一直是困扰政府部门的难题。上海廉租房建 设开展较早，从其经验中可以看到，目前我国廉租房体系中存在廉租对象覆盖面过窄、融资渠道单一、房源供给空间 有限三大突出问题。政府部门应该完善廉租房家庭动态监管机制、开辟多元化商业融资渠道等，建立起一整套以保障 低收入阶层的住房福利为目的的廉租房体系。 关键词 廉租房；联合租赁； BOT；创新 一、上海廉租房保障体系总体概况 1.廉租房保障体系的发展历程 (1)廉租房保障体系的初步形成阶段。根据 1999 年建设部颁布的城镇廉租住房管理办法精神，上海市房
2、产局在 1999年 9月成立廉租房办公室，开始对全市 18 万户困难家庭的住房情况进行调查摸底。 2000 年 9 月颁布了上海市最早有关廉租房的政策 上海市城镇廉租住房试行办法，同年10 月，在闸北区、长宁区先行进行廉租房试点工作； 2001 年 6 月，将廉租房试点工作逐步扩大到徐汇、卢湾、杨浦、普陀、虹口、宝山、闵行、浦东等区；至 2001 年 12 月，上海市 19 个区县全面开展廉租房工作，在全国率先初步建立起廉租住房供给体系。 (2)廉租房保障体系的日益成熟阶段。自 2002 年以来，上海市不断调整完善廉租住房政策，并主要体现在以下三方面：一是不断扩大廉租房申请标准，从最初人均居住
3、面积 5平方米、连续 6个月拿 “ 低保 ” 的 “ 双困 ” 家庭标准，逐步放宽到人均居住面积 6平方米甚至 7平方米；二是优先满足特殊困难家庭的实物配租，针对特困劳模、军烈属、一级和特等 伤残军人等，在配套商品房中 “ 切 ” 出一块房源，加大对这些为社会作出较大贡献的特殊困难家庭的保障力度；三是区分动迁地区廉租对象的租金配租方式，对即将动迁地区的廉租对象实行补贴租金积累方式。区廉租办对这部分家庭的补贴租金建立资金专户，不计利息，待动迁时凭动迁协议一次性支付使用，对非动迁地区的廉租对象，统一确定租金补贴的面积保底标准。截至2006 年底，上海共有 77397 户享受到了廉租住房制度保障，涉
4、及户数居全国第一。 2.廉租房保障体系的供给渠道 (1)廉租房的资金来源。上海廉租房资金来源渠道包 括：以公共财政为基础建立的专项基金，住房公积金的部分增值收益，直管公房出售后的部分净归集资金，社会捐赠和其他渠道。至 2006 年底，上海累计用于廉租住房制度的资金为 3.0762 亿元。其中 2.4713 亿元来自财政预算资金， 6049万元来自公积金增值收益。不难看出，目前的廉租房资金供给仍以财政预算资金为主体，这就意味着市、区政府对廉租房政策的重视程度以及市、区财力大小对于廉租房补贴的资金数量的多少起了决定性作用。 (2)廉租住房的来源。廉租住房来源渠道有以下几种： (1)在公房提租时将一
5、部分困难家庭的住房 通过减租归入廉租住房； (2)腾空的公有住房； (3)在二级市场收购旧有住房、符合条件的空置商品房； (4)政府和单位出资兴建的廉租住房； (5)接受社会捐赠和通过其他方式筹集的普通住房。由于现有公房中可腾空用作廉租住房的极为有限，社会捐赠的廉租房数量也极少，廉租住房来源主要还是要靠购房和建房。 3.廉租房保障体系的运作机制 (1)承租对象界定。上海廉租房承租对象主要针对住房困难和收入贫困的 “ 双困家庭 ” ，所有承租对象的家庭人均面积需低于 7平方米，人均月收入 320元以下。对于老劳模和重点优抚对象家 庭该条款可放宽至家庭人均月收入低于 570 元。 (2)补贴模式。
6、上海在廉租房的补贴方式上主要采用了实物配租、租金配租和租金减免三种模式。实物配租是由廉租办以低廉的租金向申请家庭出租一处符合本市廉租住房标准的普通住房，租金标准实行政府定价。租金配租是廉租办按规定标准，结合申请家庭的居住状况和市场租金水平，给予其一定的租金补贴。租金减免则是按照廉租住房租金标准向租住公房的困难家庭收取租金，住户实际交纳租金与公房租金的差额由产权单位减免。下表显示了近年来上海累计落实实物配租和租金配租廉租房的户数。 (3)运行程序。上海廉租房体系的运行程序包括申请、审核、公示、登记、轮候、配租、复核、退出环节，具体运行流程可参见下图。轮侯、复核及退出机制的配合实施使得上海在廉租房
7、供给资金紧缺的情况下，尽可能保障最困难家庭的居住权利，提升了廉租房体系的运行效率。至 2005 年10 月底，上海共复核 42880 户次，因住房、生活条件改善退出廉租房的有2275 户。 二、廉租房保障体系的几个突出问题 1.廉租对象的覆盖面过窄 首先，纳入廉租房保障体系的家庭占总低保家庭比例过低。上海廉租房的分配对象 主要是具有本市非农业常住户口 5年以上的双困难户家庭。根据2006 年 4 月份的全国低保统计数据显示，上海低保家庭共有 20 余万户，人均住房 7平米以下的约有 48万户。而截止 2006年底，上海经审核符合配租廉租房条件的家庭为 2.2 万户，该数目仅占到全市低保家庭的
8、10%左右，占总住房困难户数的 4%左右。按照国际通行标准，占城镇人口 20%的低收入群体应纳入到廉租房制度的保障范围中，在香港公共房屋居住人数占居民总数已达到一半，在新加坡更是有三分之二的人居住租屋。可见，目前上海纳入廉租房保障体系的低收入家庭数还远远不够。 其次，最低收入限制使得位于 “ 夹心层 ” 的家庭住房保障缺失。 “ 夹心层 ” 指的是既无资格购买公房或配套商品房，又无法享受廉租房政策的中低收入群体。根据市政协对卢湾、虹口、松江三区抽样调查显示，三区目前仍有 5.7万户人家人均居住面积在 7平方米以下，他们中的大多数由于家庭人均月收入超过 320元而不能享受廉租房政策，微薄的收入又
9、使得他们没有实力购买商品房来改善住房条件。作为一个完善的住房保障体系，有必要采取合理措施将这类 “ 夹心层 ” 家庭纳入廉租房体系中。 再次，严格的户籍限制使得大量非沪籍常住人口被排斥 在外。在 2005年，来上海居住半年以上的常住流动人口为 438 万人，占全市常住人口总量的24.6%， 19 个区县中有 3 个区流动人口数量甚至超过了户籍人口数。城市新移民、毕业大学生、外来务工人员、城乡结合部土地被征后的农民等等都成为了城市中不可忽略的新住房弱势群体。由于经济收入低、流动性高等客观因素，使得他们在一定年限内难以依靠自身力量解决住房问题，但却又未被列入廉租房保障体系的范围内。随着这一群体规模
10、的扩大，若不对他们的住房问题给以充分的重视，很可能会导致一系列不稳定、不和谐的社会问题产生。 2.廉租 房的房源供给空间有限 尽管实物配房的市场效率不高，但是它有着保障实施力度大、管理规范等优点，对于孤、老、病、残等特殊困难家庭，实物配租这种补贴模式的存在仍显得十分必要。上海廉租房的实物配租与租金配租比仅为 1.7： 100，如此低的实物配房比使得廉租房实物房源的供给量远不能满足特困家庭的住房需求，更不用说解决在市场上找不到合适住房的家庭的居住难题。 3.廉租房体系建设的融资渠道单一 上文中虽已列举多条廉租房保障的资金供应渠道，但目前资金的主要来源仍停留在以财政拨款、社会保障等纯政策 资金的支
11、持上。到 2006年 12月底为止，累计用于廉租住房制度的 3.0762 亿元资金中，有 80.34%来自财政预算资金，剩余的 19.66%则几乎全部来自公积金增值收益。单一的财政资金供给机制不仅满足不了社会需求，还会给政府造成沉重的经济负担。 此外，由于目前对财政资金的拨付比例无硬性指标规定，廉租房建设资金供给更是缺乏长期、稳定的保证。以住房公积金增值收益为例。根据住房公积金管理条例，住房公积金增值收益中扣除贷款风险准备金和住房公积金管理费用后的节余部分方可作为建设廉租住房补充资金，这里并没有在 公积金增值收益中规定一个固定提供给廉租房建设的资金数量或比例。如果准备金或管理费提取较多，则用于
12、廉租房建设的资金无形中就会被挤占，使廉租房资金的长期供应得不到实质性的保证。 三、廉租房保障体系的完善与创新 1.完善廉租房家庭的收入统计与动态监管机制 (1)金融机构与税务部门联合建立个人信用制度。上海职工的工资已基本通过银行系统发放，个人额外收入信息大多也可通过税务、证券等部门获得。各机关协作建立起个人信用系统后，个人的每笔收支都将会通过信用卡记录在案，这将为核查廉租房申请家庭的 真实收入状况奠定有利的基础。 (2)建立入住者档案登记系统，完善动态监管机制。所有入住者需有详细的档案记录，以便廉租房监管机构日后对租户的定期复核、回访。此外，还要充分发挥居委会、街道办事处以及社会的监管优势，对
13、个人及家庭变动情况实行动态监管。对虚报和隐瞒实情者进行严惩，杜绝不符合廉租房分配资格的居民的寻租行为。 2.整合多方资源拓宽房源供给渠道 (1)加大对市场空置商品房的收购力度。政府可以成立专门的廉租房经营公司从开发商处低价收购长期空置的商品房，并按照廉租房的标准对其进行 必要的改建。同时对于长期拖欠银行贷款的国有房地产公司的空置房进行强制性收购，依据收购空置房的价值，将房地产公司在银行的部分逾期贷款转变为廉租房经营公司贷款，以政府资金分期还款。此举还可帮助银行化解金融风险。 (2)激励社会机构或个人提供廉租房源。对单位或个人的住房用于廉租房的，其出租所得可享受税收优惠。在大型工业园区附近，为鼓
14、励区内企业建造流动人员居住小区，可实行土地费用的优惠和减免，建成的住房只能由外来务工人员享用，而不能在市场上销售。此类住房只有建安成本，没有土地成本和开发利润，租金水平往往只 相当于市场水平的 1/2 到 1/3，可保障外来务工人员的住房。 (3)提供政策支持以加速公房腾退。很多仍居住在公房里的家庭是由于经济实力不够，无力购买普通商品住宅改善居住条件。政府可以对退公房购新房者提供一定数量的补贴或在个人所得税上予以减免，促进公房的腾退工作的开展。 3.积极开辟政府引导下的多元化商业融资渠道 (1)运用联合租赁方式，广泛筹集建设资金。 “ 联合租赁 ” 是一种创新型的租赁方式，将其应用在廉租房建设
15、中的操作方式如下：首先，由租赁公司和政府签约，以保证所提供的住房有足够多 的符合廉租房条件的家庭入住；然后，按廉租房的建设标准要求，租赁公司与房地产开发商联合合作，由房地产公司提供一定数量的房源，租赁公司代为管理。同时，租赁公司还可通过吸收股东投资，在证券市场、债券市场上融资等方式来解决租赁公司的收购、营运资金问题。租赁期间的廉租房租金由政府补贴和住户缴纳租金共同提供；最后，对于有购房需求的住户，可采取融资租赁的模式，即在一定年限后允许住户以一定的价格购买所租赁的住房，加快租赁公司的资金回流速度，以便进行再次投资。 (2)采用 BOT 模式，大规模吸引民间资本的参与。 BOT 是指建设 (bu
16、ild)、经营 (operation)、移交 (transfer)的过程，它原是私营机构参与国家基础设施建设并经营的一种特许权方式。廉租房的租金由政府担保具有长期稳定性，符合 BOT模式中私营机构对投资回报的要求，因此可以考虑采用。结合廉租房的特点，具体操作程序如下：先由政府委托廉租房项目公司运作整个项目，廉租房项目公司以私人投资的模式投资建设廉租房，此时可以享受建设廉租房的有关税费减免政策。项目建成后，在特许经营期内，公司向政府认定的廉租户提供住房和相应的服务，公司的租金收入由政府和租户共同提供， 待特许期满后按协定将整个廉租房项目移交给政府，再由政府经营管理。 参考文献： 褚超孚 .城镇住房保障模式研究 M.北京：经济科学出版社， 2005. 简德三，王洪卫 .房地产经济学 M.上海：上海财经大学出版社， 2004. 姚玲珍 .中国公共住房政策模式研究 M.上海：上海财经大学出版社，2003. 钱晶露 .上海市廉租住房政策最新调查与政策建议 J.上海房地， 2006，(12). 王吓忠，巫月娥 .廉租房相关问题研究 J.城市问题， 2006， (6). 巴曙松 .廉租房融资应市场化运作 EB/
