1、中国渐进改革成本与国有银行财务重组 陈野华 /卓贤 原载经济研究 2006 年第 3 期 【作者简介】陈野华，卓贤，西南财经大学中国金融研究中心， 610074。 一、渐进改革成本的支付与转移 改革开放以来，国家财政采取直接支付的方式及时处置了部分初始形态的渐进改革成本。例如，国企改革在减员增效的同时也形成了大批下岗职工，但渐进改革中不配套的社会保障体系诱发了许多不安定因素。为此，财政通过失业保险补助、最低生活保障支出的形式支付了这部分改革成本，表现为社会救济福利费在国家财政支出中逐年攀升，仅 2003年一年就达到 217.69亿元 (见图 1)。又如渐进改革重要环节的价格改革，它在调整旧的价
2、格体系下不合理分配关系的同时，也给居民和企业带来了由涨价引起的损失。为支付价格改革阶段的成本，政府通过财政安排了大量的物价补贴 (见图 1)，特别是 1981 1991 年间价格补贴占国家财政主要支出的比例一直维持在 13以上， 2000 年价格补贴达到最高值 1042.28亿元。 财政直接支付是处置渐进改革成本最直接、最有效的方式，但分权改革后我国财政能力特别是中央财政能力迅速下降的现实，使改革者在更多情况下选择了一种过渡的方式 将初始形态的渐进改革成本转移至国有银行。例如，为解决反映渐进改革深层次矛盾的三角债， 1991年下半年到 1992年底，国有银行投入 520亿元信贷资金，将企业之间
3、的债权债务关系转移到企业与银行之间，从而支 付了这一改革成本。央行研究局在 2002年下半年的一个调研报告显示，国有银行不良资产形成的原因中有 80.7是渐进改革成本的转移造成的，具体原因包括红头文件、企业政策性关停并转、国有企业经营不善、地方政府不当干预等 (见图 2)。对于国有银行因自身的制度缺陷引起的改革成本 (表现为银行自身经营不善导致的不良贷款 )，有人 (陆磊， 2004)称之为“负项成本”。考虑到国有银行制度改革的滞后是政府主导渐进改革得以推动的一个步骤，从渐进改革的全过程来看，“负项成本”也构成了渐进改革成本的一部分。 我们无法精确计算中国的渐进改革到底产生了多少成本，因为许多
4、成本是不可计量的。然而，产生了多少成本也许并不重要 无论是可计量的经济损失还是不可计量的非经济成本，它们要么得到了财政的直接支付，要么通过国有银行得以转移。而在评价中 国渐进改革的成效或预测其走势时，被财政直接支付的成本亦不甚重要，因为这部分改革成本是作为已知变量纳入到相关函数中的，或者说作为约束条件已经反映在渐进改革的成效和走势上了。而转移至国有银行的成本在渐进改革函数中表现出虚拟变量的特性，在过去很长一段时间内表现为不对渐进改革产生影响的“ 0”值；当国有银行财务重组开始、不良贷款损失承担问题凸现的时候，这部分渐进改革成本又被重新激活为“ 1”值，成为影响渐进改革最终效果的不可忽视的变量。
5、在这个意义上，这部分得到转移而未被支付的成本在渐进改革的中后期显得更为重要。因此，下 文所论及的渐进改革成本正是特指这部分被转移至国有银行的成本。 二、国有银行财务重组与渐进改革成本的估算 国有银行财务重组就像一把手术刀，在去除四大行历史包袱的同时，也揭开了渐进改革成本的面纱。当不良贷款还隐藏在国有银行“乐观”的财务报表中时，我们自然对不良贷款价值不得而知，因此国有银行不良贷款首次剥离时也只能按“账面价值”进行。由于决定不良贷款价值的动态因素很多 (因人而异的处置条件、收购者的隐含信息优势、专业处置人才和专业知识的价值增值等 )，不良贷款回收率处于一个很大的概率分布空间，从技术上看目前还没有可
6、以事先较准确估价的金融工程技术。如果我们把不良贷款作为一种特殊的金融产品，它只有在进入到由国有银行、四大资产管理公司 (以下简称 AMC)、地方政府、境外投资银行等主体构筑的不良资产处置市场后，经过各市场主体的价值评估和多方投标竞价，其市场价值才能得以较准确地确定，相应的渐进改革成本(不良贷款损失 )也才能以较清晰的面目浮出水面。从这个意义上看，国有银行财务重组中的不良资产处置过程，客观上形成了渐进改革成本的发现机制。既然如此，能否利用这个成本发现机制估算中国的渐进改革成本呢 ? 根据上文的分析，我们设计出如式 1 所示的理论模型估算渐进改革成本。其中，C 为渐进改革成本； i=1 4 分别代
7、表四大行； P,ai为第 i 家国有银行中作为渐进改革成本载体的不良贷款的账面价值， P,bi为第 i家国有银行不良贷款的市场价值； s,i表示不良贷款回收率。 在现实数据的收集上，我们发现要对以上理论模型做一些修改才能加以应用。在确定 s,i值时，由于四大行在财务重组后期并非定向剥离不良贷款给对应的 AMC，我们不能够用四大 AMC的回收率分别代替四大行不良贷款的回收率。在这里我们将研究的角度转换为四大 AMC。在确定 P,ai的值时，我们发现要考虑到四大行财务重组的不同步性。工行、中行、建行的不良贷款率在完成财务重组后基本符合新巴塞尔协议的要求，现存的不良贷款应被视为商业银行风险管理中的正
8、常成本 ，而作为渐进改革成本载体的那部分不良贷款基本已分批剥离给了 AMC。而农行的财务重组尚未结束，仍有大量渐进改革成本以不良贷款的形式保留在农行内部。因此渐进改革成本分为两部分：一部分依附在四家 AMC 接收的不良贷款，另一部分则依附在农行现存不良贷款中属于渐进改革成本的部分。对于后者的估算，我们以股份制商业银行的不良贷款率作为商业银行正常经营必须承担的风险，以农行不良贷款率 (记为 L,1)与股份制商业银行不良贷款率均值 (记为 L,2)之差作为农行贷款中由渐进改革成本生成的不良贷款比率。综上，在实证过程中式 (1)要转化为式 (2)所示的模型才能计算出渐进改革成本，其中的变化是： i=
9、1 4分别代表华融、东方、信达和长城资产管理公司； s,i为四家 AMC 不良贷款回收率 (见图 3)； P,ai为第 i家 AMC所收购不良贷款的账面价值； Q,a为农行贷款账面价值。 迄今，国有银行财务重组共发生了五次不良资产剥离，四大 AMC 由此收购的不良贷款账面价值见表 1。其中，第 1、 2、 4 次采取的是定向剥离，第 3、 5 次通过竞标方式剥离。 表 1 AMC 收购国有银行不良贷款情况 1 2 3 4 5 华融 4077 2460 225 东方 2674 1400 1212 信达 3730 1970 2787 581 长城 3458 2569 资料来源：四家资产管理公司网站
10、。 截至 2005年 6 月底，四大 AMC对不良贷款处置的平均资产回收率为 25.55，各个 AMC 的资产回收率见图 3。需要指出的是，长城 AMC的 13.94的资产回收率几乎只有平均水平的一半，由此我们认为农行首次剥离的不良贷款质量大大低于其它国有银行的平均水平。显然，使用 13.94的比率估算长城收购工行的 2569亿不良贷款的损失是不恰当的。作为变通的办法，我们用华融对工行第一批不良贷 款的处置回收率 25.72来估算长城对新收购不良贷款的损失。将相关数据代入式 (2)，得到渐进改革成本第一部分为 19137.96亿元。另外，农行 2004年底贷款账面价值 (QA)为 25900.
11、72亿元，不良贷款率 (L,1)为 26.73，同期股份制银行的不良贷款率 (L,2)为 5.01，将这些数据代入式 (2)，得到第二部分渐进改革成本 4841.42亿元。将两部分成本相加，最终得到目前中国渐进改革成本的估计值 23979.38 亿元。数据表明，我国 20 多年渐进改革中经济高速增长的背后，是以不良贷款损失为形 态的渐进改革成本的惊人累积。 三、国有银行财务重组支付了渐进改革成本吗 ? 为了使国有银行卸下渐进改革成本这一历史包袱，国有银行财务重组运用了以下三种承担形式 (参见图 4)。第一种形式是国有银行用原有资本金、利润、税收减免等核销损失类不良贷款，并用外汇储备补充因核销而
12、下降的资本金。例如， 2004年 1 月在中行和建行两行共约 1970亿损失类贷款全部用中央财政原有的所有者权益冲销后，两行各获得 225 亿美元的外汇注资。工行于 2005年 4月获得 150 亿美元的外汇注资，之前其776 亿可用财务资金 用于核销损失类贷款； (11)2004年末建行获国家补充款项 654.99亿元，补充款项来自汇金公司分红的返还和国家所得税的税收优惠。 (12)第二种形式是发行由中央财政担保的金融债券与国有银行不良贷款进行资产置换。 (13)例如， 19992000 年，四大 AMC向国有银行发行由中央财政担保的 10 年期金融债券 8200亿元以收购不良资产； 200
13、5年 4月工行 2460亿元不良资产置换成等价的金融债券后划归财政部和工行共管基金账户，并委托给华融进行处置。 (14)第三种形式是，中央银行发行再贷款或央行票据以置换国有银行的不良 资产。例如， 1999 2000年，四大 AMC 用 5739 亿央行再贷款按账面收购国有银行不良资产； (15)2005年 6月工行 4590亿可疑类贷款按账面价值置换为央行票据，再以账面价值的 26.38的平均中标价出售给四大 AMC，由此央行承担了 73.62的成本 (参见于宁， 2005)。 从支付方式及比重看，只有第一种形式是国家拿出“真金白银”支付了改革成本，后两种形式则表明国有银行财务重组是以“后摊
14、”的方式来处置这一成本的，而“后摊”中又体现了“隐性负债”的特征。这是政府在“弱中央财政”与“适度国债规模”的约束下顺应面为的选择。 所谓“后摊”，是指将一部分渐进改革成本分散到后续改革的不同阶段逐渐摊销。财务重组中，运用当期国家资源对改革成本给予真正“支付”的金额为 8366.89 亿元， (16)仅占渐进改革成 本总额的 34.89 (8366.89 亿 /23979.38 亿 )。而其他形式的支付虽然帮助国有银行消化了其承担的改革成本，但由于支付工具是中央财政和央行的债务，使得剩余的 15612.49亿渐进改革成本在国家主体的范围内仍然存在，需要在这些债务的存续期内慢慢消化。“后摊”特征
15、的背后是“弱中央财政”的约束条件。由于企业的经营自主权在渐进改革过程逐步得以释放，中国经历了与俄罗斯、东欧转轨国家类似的财政汲取资源能力的下降 (见图 5)。在“弱财政”的大背景下，近 10 年来中央财政支出 (包括中央财政本级支出与补助地方支出 )相对 于中央财政收入 (包括中央财政本级收入与地方上解收入 )不断攀升，收支差额在 2003 年达到最大值 3197.68亿元，形成了“弱中央财政”的局面 (见图 6)。 (17)在“弱中央财政”的约束条件下，直接支付渐进改革成本的 8366.89 亿已是勉为其难，其余的渐进改革成本只能采用“后摊”的方式加以解决。“后摊”的具体形式既可以是财政向公
16、众负债，也可以是“隐性负债”，国有银行财务重组选择了后者。 “隐性负债”包含两层涵义：一是中央财政对国有银行的隐性负债替代了中央财政向公众负债；二是中央银行负债替代了中央财政负债。一方面，四大 AMC 先后两次向国有银行发行由中央财政担保的金融债券，总计为 1.07万亿元。 (18)虽然这些债务并不直接表现为中央财政的负债，但其国家信用决定了其“隐性负债”的特征。另一方面，央行在国有银行财务重组 中，共动用了 1.2 万亿的再贷款 (参见于宁， 2005)，相对于再贷款在央行资产项目的形成，负债方等值的基础货币或央行票据也随之产生 显然，这一负债更具隐蔽性，而它的使用力度也超过了财政的隐性负债
17、。“隐性负债”的特征受制于“适度国债规模”的约束。由于高速的经济增长和较高的居民储蓄存款余额，从反映认购者负担能力制约的应债能力指标看我国的国债规模并不太高。但反映我国政府偿债能力的中央财政“国债依存度”和“国债偿债率”指标不容乐观。中央财政国债依存度是当年国债发行量与当年中央财政支出的比率，表明中央财政支出对债务收 入的依存程度，国际标准是不超过 25，而我国近 10 年来的平均水平为 40.50 (见表 2)。中央财政国债偿还率指当年到期国债的偿本付息额占当年中央财政收入的比重，公认的安全线是不超过 10，而我国近 10 年来的平均水平为 27.08。在政府偿债能力已饱和的条件下，如果总额
18、为 2.27万亿的隐性负债在短期内 (国有银行财务重组刻不容缓 )通过直接负债取得， (19)巨额的债权债务关系将导致国家信用成本的激增，而这将使渐进改革步入不稳定的轨道。相对而言，不反映在账面上的负债，其国家信用成本较小，很大程度上减弱了这种不稳定。 表 2 国债规模与中央政府偿债能力 中央财政支出 当年国债发行量 中央财政收入 当年到期国债还 国债依存度 国债偿还率 (亿元 ) (亿元 ) (亿元 ) 本付息额 (亿元 ) 1994 4143.52 1175.25 28.36 3476.55 499.36 14.36 1995 4529.45 1549.76 34.22 3866.63 8
19、82.96 22.84 1996 4873.79 1967.28 40.36 4264.95 1355.03 31.77 1997 5389.17 2476.82 45.96 4830.72 1918.37 39.71 1998 6447.14 3310.93 51.36 5489.13 2352.92 42.87 1999 8238.94 3715.03 45.09 6447.34 1910.53 29.63 2000 10185.16 4180.10 41.04 7588.29 1579.82 20.82 2001 11769.97 4604.00 39.12 9173.70 2007.7
20、3 21.89 2002 14123.47 5679.00 40.21 11026.60 2563.13 23.24 2003 15681.51 6153.53 39.24 12483.83 2952.24 23.65 平均 8538.21 3481.17 40.50 6864.77 1802.21 27.08 资料来源：财政部网站和中国财政年鉴 2004。 国有银行财务重组支付了渐进改革成本吗 ?回答原本看似肯定，因为国有银行背负的改革成本因财务重组而消除。然而，多种“支付”方式的格局又隐含着另一种答案：国有银行财务重组中，只有用资本金、利润返还和税收减免来核销的国有银行不良贷款损失部分是被
21、直接支付了的，而无论是“后摊”还是“隐性负债”，只是完成了渐进改革成本的再次转移 原本由国有银行承担的改革成本，以财务重组为过程、以隐性负债为工具、并以后摊的方式集中到了中央财政与中央银行。按 照我们前面的计算，国有银行财务重组中有 65.11 (1-34.89 )的成本尚未最终支付。显然，再次被转移而仍未被支付的渐进改革成本值得进一步关注。 四、渐进改革成本的最终承担 不良贷款损失成本的最终承担问题，是任何发生过银行财务重组的国家都要直面的。在银行系统发生“大规模坏账”的情况下，一国即使有存款保险制度，其作用也是有限的，银行外部性的特征决定了银行损失的“公共风险”性质。如果政府不及时提供“银
22、行财务重组”这一公共品，而选择让银行的债权人直接承担损失，那么储户的挤兑行为将会 引发大规模的银行倒闭，而银行倒闭又会加速国内资本和外资的外逃；同时，大规模的储户利益受损还会将经济上的不稳定演变为社会动荡，最终导致政府无力通过各项政策控制整个经济局势乃至政治局势。因此，银行损失的承担不只是经济问题，在综合的成本一收益分析下，即便需要付出巨大的经济成本，各国政府普遍的选择仍是“政府承担成本” (见表 3)。从表 3中可以看出，政府承担成本的具体部门既有财政也有央行。 表 3 银行财务重组中的损失承担案例 国家 时间 主体 工具 金额 承担过程 冲销银行中 90的国企不良 罗马尼亚 1992 财政
23、 财政资金 3 亿美元 贷款损失 用于对 7 家国有银行进行注 波兰 1993 财政 国债 7.5 亿美元 资 用于置换 3 家大银行的不良 斯洛文尼亚 1994 财政 财政担保债券 14.8 亿德国马克 贷款 向银行注资、赔偿客户以及处 日本 1998 财政 财政资金 60 兆日元 理坏账 补充银行保险基金以救助问 美国 1991 财政 财政资金 700 亿美元 题银行 以 80的面值购买银行的不 墨西哥 1997 1998 财政 国债 400 亿美元 良资产 阿根廷 1980 央行 再贷款 相当于同年 GDP的 5 置换银行的不良贷款 智利 1983 央行 央行债券 11 亿美元 置换 8
24、 家大银行的不良贷款 财政、财政担保债券、 用于国家资本基金 马来西亚 1998 1999 92 亿林吉特 央行 央行债券 (DANAMODAL)收购不良贷款 注：根据周小川 (1999)与 Andrew(1995)的文献整理。 当一国的财政资源较充裕时，政府动用财政资金承担成本是简洁、清晰的方式。但转轨和发展中国家的不良贷款，往往就是在 财政收支不平衡的条件下为促进经济转轨或持续增长而向银行系统转移的结果，当期的财政资源无力支付不良贷款的巨额损失，“后摊”成为这些国家的普遍做法。以“后摊”方式承担成本相当于政府对内负债 (包括显性和隐性的负债 )，而这种内债的长期影响可以用内债占 GNP 的
25、比重“ d”的变化来表示 d能持续下降则表明政府成功地消化了成本。 Andrew(1995)描述了政府的债务与公共部门的赤字、铸币税、平均实际利率、经济增长率的关系，我们在此基础上模型化了第 t 期 d的表达式 (如式 3)： 式 (3)中， GNP,t-1为前一期的国民收入； g 为经济增长率； fe 为中央财政支出； fi 为不包含债务收入的中央财政收入； S 为中央银行通过增发货币获得的铸币税收益；国家债务的名义利率 (i)与通货膨胀率 ( )之差为实际利率水平。中央财政可通过削减政府开支与增税等手 段使得 fe 下降与 fi 上升，以此减少财政赤字以降低负债压力。同时，由于央行能从货币
26、发行中获得铸币税，所以铸币税的增加也能承担部分成本。另外，国民收入的初始水平和经济增长率越高，意味着一国经济实力越雄厚，从而政府成功消化成本的效果越好。在以上变量中， i 和更多地体现为市场行为的均衡，而政府相对可控的是 fe、 fi、 S与 g。式 (3)的理论含意是，一国在保持较快的经济增长的基础上，如果能优化政府开支、增加税收来源并保证持续稳定的铸币税收益，那么政府承担银行重组的成本就会随着时间的推移而被消化。由此可以从理论上解释，政 府“后摊”成本的方式为什么能延缓银行危机对整个货币体系的冲击，并为经济复苏提供充足的时间。 在影响成本处置效果的政府可控因素中，需要强调的是央行的铸币税收
27、益。虽然以央行的铸币税收益来承担成本似乎比通过财政增收、 GNP增长来得更快捷，更能适应国有银行财务重组的迫切性，但央行获得铸币税的能力不是无限的，它与通货膨胀压力负相关。央行的铸币税收益直接受制于“央行的独立性”。 从我们收集的案例看，虽然许多国家都在强调“央行的独立性”，但是在银行重组时，央行还是体现了“政府的银行”的特征，开展了一些特殊 的业务：提供给银行的贷款因银行停业清理而被勾销；持有破产银行转移给央行的低收益资产；央行承担重组计划的运营成本；为不良银行提供担保等。这些业务的开展要么导致央行的运营费用超出运营收入而发生净运营损失 (net operating losses)，要么因银
28、行转移的不良资产回收率低使央行资产的账面价值与实际价值不符，当资产债务重估导致净值损失且减值损失超出运营收入时，发生净估值损失 (net revaluating losses)。央行发生净运营损失实际上是在创造流动性，因为此时它对外部实体投放的货币多于它回笼的货 币。而大幅度资产重估导致的净估值损失可以在账户上予以确认，损失登记在损益表账面上，或从资本和储备项上扣除从而使央行资本净值减少。尽管这类损失在当期没有发生与运营损失一样的流动性效应，但如果央行持续性损失，或发生一次性非常事件而出现巨额估值损失，将可能导致央行的资本净值为负 (Dalton and Dziobek， 2005)。 在央行
29、损失的两种形式中，净运营损失具有被动发生的特征，而资产重估损失则是央行依照国际财务报告标准主动选择的结果。对于央行损失所引起的问题， IMF建议采取的措施是：政府通过透明 的预算拨款注入现金或政府债券，对央行进行资本重组；而当政府不能成功划拨出资本重组所需的预算资金时，央行应准备向公众披露其负净值状况，并阐明其可能采取的恢复净值的行动 (Dalton and Dziobek， 2005)。上文已论及，我国央行对四大 AMC 发放的再贷款本金基本无望收回；同时，以票据置换回的银行不良贷款的实际回收价值必然大大低于其面值。因此，我国央行的资产质量因其参与银行财务重组事实上已发生了显著的变化。但从国
30、有银行财务重组启动的 1999年至今，央行的资本净值只是略微下降了 147.05亿元 (见图 7)， 基本不反映因承担渐进改革成本而发生的损失。显然，在国有银行财务重组期间，央行并没有对已发生结构性变化的资产进行重估，而以净运营损失 (即增加流动性 )的形式承担渐进改革成本。虽然不选择净估值损失符合渐进改革对稳定的要求，但这并不等于央行的资产在这一过程中没有贬值。由于央行对其资产损失长期不进行确认和记录亏损的会计操作，财政就不会及时补充其资本金，央行的资本项目实际上将会持续降低。一旦突发事件爆发，将严重影响央行的清偿能力，增加整个金融体系的脆弱性，从而危及国家的金融安全。另一方面，再贷款与央行
31、票据的使用也应该有 个“度”的问题。中央银行负债的累积必然导致基础货币压力也增大，这将削弱央行执行独立的货币管理能力，影响货币政策和汇率政策的有效性。 (20) 综上所述，央行与财政可以在财务重组期间共同承担成本，以实现国有 银行在短期内卸下历史包袱的目标。央行的铸币税收益使财政不必承担所有未支付的改革成本，但当央行的资产损失随着不良贷款的处置而日益显现时，财政作为一国风险的“兜底者”有义务通过透明的财政预算对作为“政府的银行”的中央银行进行资本重组(Dalton and Dziobek， 2005)。我国财政部 1999年 12 月发布的中国人民银行财务制度第 44 条也指出，如果人民银行发
32、生净亏损则“首先由历年提取的总准备弥补，不足弥补的部分由中央财政拨补”。从这个意义上说，渐进改革成本无论是在第一次转移至国有银行还是第二次部分转移 至中央银行，都是在为财政的最终承担预留出处置的时间 但渐进改革成本最终必须由财政分阶段直接支付，中央财政才是渐进改革成本真正的“最终”承担者。 (21) 五、结论与建议 通过分析渐进改革成本在转移、发现、支付及最终承担中与国有银行财务重组的关系，本文得出了如下结论。首先，国有银行财务重组是必要的，它既是被转移的渐进改革成本在国有银行不断累积的必然结果，又在客观上形成了渐进改革成本的发现机制。虽然国有银行财务重组暴露并化解了国有银行在渐进改革过程中累
33、积的风险，但其承担的渐进改革成本的 动态演变过程远未结束。其次，虽然本文对渐进改革成本的估值只具有理论上的意义，但由此揭示出的巨额成本的二次转移及其最终支付问题值得关注，它体现了在我国财政收支的约束条件下财务重组“后摊”与“隐性负债”的渐进改革特点。再次，由政府最终承担渐进改革成本既有现实的必要性又有理论上的可行性，但由央行承担成本会引起央行的资产损失，由此导致金融体系脆弱性的增加、央行处理突发事件应急能力的减弱。最后，虽然央行的铸币税收益使财政不必承担所有未支付的改革成本，但这并不改变中央财政是成本最终兜底者的角色。 当前，国有商业 银行 (农行除外 )财务重组阶段已基本结束，在国有银行财务重组中承担成本引发的央行损失问题值得关注。有鉴于此，本文提出如下几点建议： (1)再贷款与央行票据的使用应该有个“度”的问题。中央银行负债的累积必然导致基础货币压力也增大，这将削弱央行执行独立的货币管理能力，影响货币政策和汇率政策的有效性； (2)央行要慎重地承担货币政策和汇率政策以外的职责，重组金融机构的方案设计要尽量降低道德风险以提高央行资产的质量； (3)央行应及时对其参与银行财务重组
