1、企业所得税征管存在的问题与对策 提要 2007 年 3 月 16 日十届全国人大五次会议审议通过中华人民共和国企业所得税法（以下简称新税法），并于 2008 年 1 月 1 日起实施。 2007年 12 月 6 日国务院批准通过了中华人民共和国企业所得税法实施条例（以下简称实施条例）。新企业所得税法在税制设计上借鉴了国际通行所得税政策的处理办法和国际税改的新经验，体现了国际惯例和政策的前瞻性，同时结合了我国的具体国情。然而，再先进和优良的政策设计也要通过与之相配套的税收征管来加以实施和发挥效用，税收政策与征管是合而为一、相互促进的关系。纵观我国当前的企业所得税 征管现状，已不能完全适应科学化、
2、精细化税收管理的需要，企业所得税的征管是各级税务机关最为关心的问题。 一、新税法在征管上的改进 （一）关于企业所得税纳税人资格。新税法将原内资企业所得税以独立经济核算三个条件来确定纳税人改为以法人来确定纳税人，原内资企业所得税条例虽对纳税人规定了 “ 在银行开设结算账户；独立建立账簿，编制财务会计报表；独立计算盈亏 ” 三个条件，但由于缺少有限责任或自负盈亏的实质性条款，背离了法人作为基本纳税单位的原则。上述三个条件给予了税收征管人员从企业财务核算、银行账户设立的 角度识别企业是否具备所得税纳税人资格的义务。在税收征管实践中，对以上三个标准争议较大，征管难度较大。新税法充分考虑和借鉴国际惯例，
3、以法人作为基本纳税单位，遵循了世界大多数国家的规范标准，也有利于发展市场经济、建立我国现代企业制度。 （二）关于企业所得税纳税义务范围。法人所得税制下的纳税人认定的关键是把握居民企业和非居民企业的标准。新税法采用注册地和实际管理机构所在地的双重标准来判定居民、非居民企业。按照国际通行做法，一国居民企业来源于境内、外所得，均在本国负有纳税义务，称无限纳税义务；非居民企业只 就来源于本国境内所得缴纳所得税，称有限纳税义务。 新税法规定居民企业包括两种： 1、依法在中国境内成立企业，这点比较好理解，依据了注册地管理标准； 2、依照外国（地区）法律成立但实际管理机构在中国境内企业。对实际管理机构的判定
4、， OECD 税收协定范本将其表述为：企业业务所必需的主要管理和商业决策的实际作出机构。实施条例充分借鉴了此做法，规定为： “ 对企业的生产经营、人员、账务、财产等实施实质性全面管理和控制的机构。 ” 非居民企业包括两种类型： 1、依照外国（地区）法律成立且实际管理机构不在中国境内 ，但在中国境内设立机构、场所的； 2、中国境内虽未设立机构、场所，但有来源于中国境内所得的企业。其中，对于非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的，应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税，即适用源泉扣缴征收办法，征收预提所得税。 可见，在所得税纳税
5、义务上，新税法充分借鉴了国际通行做法，对居民、非居民企业标准、纳税义务做了详尽规定，最大限度地保护了我国税收权益。 （三）关于汇总、合并纳税方面。汇总纳税是相对于总、分机构而言的 。一般来说，分支机构不具法人资格，但按老办法规定，只要符合独立核算的三个标准，就分别纳税。在实践中，有些总分机构经批准也汇总纳税，两种税收待遇，加重了税务机关征收成本和纳税人遵从成本。新税法实行法人所得税的模式，因此不具有法人资格的营业机构应该自动汇总计算纳税，但汇总纳税容易引发地区间税源转移问题，新税法对此只作了原则规定，具体办法将由国务院财政、税务主管部门另行制定，报经国务院批准后实施。 合并纳税是就母、子公司而
6、言的。区别于总、分机构，母子公司都为法人单位，按法人所得税制要求理应分别计算纳税。 但为了鼓励企业增强竞争力、发挥规模优势，部分国家允许符合条件的母子公司合并纳税，也考虑到合并纳税不符合法人所得税制方向，加剧税源转移问题，新税法予以严格控制，除国务院另有规定外，企业间不得合并纳税。 二、企业所得税征管现状 （一）征纳信息不对称问题突出。信息不对称问题是税收征管的普遍和核心问题，相对于增值税征收管理，企业所得税在这方面更为明显。在增值税管理上，交税工程建设和专用发票、税控装置和技术等手段使得以票控税作用能够充分发挥，偷、逃税成本较高。而企业所得税基于税种本身管理的较大难度 ，涉及企业财务核算的方
7、方面面和生产、经营全过程，税务机关缺乏较为有效的征管手段。基于纳税人经济理性考虑，追求自身利益最大化，往往隐瞒纳税情况，纳税人纳税能力的信息是私有信息，作为政府代表的税务机关难以获得。 （二）征管范围划分不尽合理。国家税务总局关于所得税收入分享体制改革后税收征管范围的通知（国税发 2002 8 号）第二条第一款： “ 自2002年 1月 1日起，按国家工商行政管理总局的有关规定，在各级工商行政管理部门办理设立（开业）登记的企业，其企业所得税由国家税务局负责征收管理 ” ，由于对新办企业 认定标准有争议，国家税务总局陆续出台了几个关于明确征管范围的文件。国家税务局、地方税务局都是企业所得税的征收
8、管理机关，两者在管理范围认定上各持所见， “ 误管户 ” 时有发生，有的企业甚至同时向国地税申报，损害了税法的严肃性，不利于所得税征管。征管对象划分不按企业性质、类别，而是按工商注册登记时间，这就意味着相同性质、类型的企业，归属不同的税务机关管理，客观上为税收不平等创造了条件。 （三）监控措施和管理手段相对落后 1、企业所得税的征收管理方法、手段落后，基础管理工作薄弱，原有的制度、规章、办 法等已不适应新形势的客观需求，税收征管应用型软件的开发和使用存在一定问题，不利于所得税征管工作的科学、合理、规范、高效。 2、作为税源管理重要手段的纳税评估，尚未形成一套科学、完整、严密的具体操作办法，获取
9、纳税评估指标信息主要限于 “ 一线窗口 ” 的申报资料，已制定的评估标准暂时只对 5个税种制定了特定分析指标和使用方法；所得税评估指标体系尚未建立，往往是评估人员基于自身经验孤立地运用评估指标得出结论，表现出目前纳税评估方法的局限性。 3、企业所得税税源动态监控体系不完善，税源信息不完整，所得税 信息化程度不高。与地税、工商、统计、房管等部门信息沟通不够，信息共享和反馈机制没有建立。第三方信息获取和利用严重不足，数据信息不共享，税收征收方式的核定不科学，国税、地税征税范围划分不清等原因，造成目前我国企业所得税税源监控不力，税源信息不真实、不完善，直接影响企业所得税的计算和征收。 （四）管理队伍
10、有待加强。突出表现在工作量激增与管理力量不足两者间的矛盾。就笔者所在单位情况来说， 2005 年企业所得税户数有 168 户，2006 年 217 户， 2007 年达 272 户，而企业所得税管理人员基本维持在 10 人左右 ，况且都是兼职，要承担催报催缴、涉税调查、纳税评估、临时性工作等多项任务。 所得税业务水平参差不齐。企业所得税是一个涉及面广、政策性强、纳税调整项目多、计算复杂的税种，要想全面提高征管效能，必须拥有一定数量的专业素质所得税管理人员及先进的征收管理理念和方法。基层管理人员素质亟待加强，专职所得税管理员队伍缺乏。 三、对策建议 （一）坚持 “ 核实税基，完善汇缴，强化评估，
11、分类管理 ” 思路 1、核实税基是基础，包含户籍管理和税源监控两个方面。建立与工商部门的登记信息共享互馈，与 地税部门联合税务登记制度，将管户和管事结合起来，杜绝侵蚀税基的违法行为，有效防止税款流失。 2、建立纳税人自核自缴的汇算清缴制度，明确纳税人责任，税务机关不再包办，实行纳税人自行汇缴与税务机关纳税审查相结合，提高汇算清缴工作的质量。 3、加快推进企业所得税纳税评估工作，创新纳税评估模型，建立省、市、县三级的纳税评估指标体系，建立所得税和流转税联评机制，提高工作效率。 4、推行属地基础上的分类管理，增强所得税税源管理的针对性和实效性。分类管理的根本目的是提高管理效率，按企业执行 财务制度
12、类别进行分类管理有利于发挥专业化管理的优势，提高效能。 关于国、地税征管范围划分问题，建议按企业流转税的征收机关确定所得税的征管权限。 （二）建立税收经济分析、纳税评估、税源监控和税务稽查互动机制。建立起上述四者之间的信息共享和反馈机制，形成一个以税收经济分析指导企业纳税评估和税源监控，企业纳税评估为税务稽查提供有效案源，税务稽查保证企业纳税评估有效实施，企业纳税评估与税务稽查反馈结果促进税源监控的管理模式，及时发现征管中的问题，找出薄弱环节，不断加以改进和提高，以实现税源的科学 化和精细化管理，提高税收管理的质量和效率。 （三）充分利用第三方信息，加强所得税信息化建设。为保证税务部门及时、准
13、确地获取第三方信息，许多国家在法律上设定了第三方义务。如，在所有 OECD 国家中，雇主都必须向税务机关提供资料说明其支付雇员工薪的金额，多数 OECD 国家要求银行和其他金融机构提供向特定纳税人所做利息支付的信息，在所得税申报处理上，美、日等发达国家不仅要求纳税人提供自身的应税申报情况，对交易对方的情况、交易金额也要一并申报，通过数据交叉比对就容易发现偷漏税问题。借鉴发达国家征管经验，我国也 应该制定法律在申报环节规定纳税人对交易第三方提供信息的义务，这也是解决征纳信息不对称问题的重要手段。 充分运用网络和信息技术等税收征管信息化手段和平台，加强现有税收征管软件一体化建设，实现税收数据标准化
14、，提高数据共享度，应本着“ 职责分开、联合协作、信息互通、资源共享 ” 的原则，改革现有的征管机制，充分发挥信息共享的作用，加强税务部门与外部的信息沟通，构建电子化税收征管大格局，如正在试点的财税库银联网工作。 （四）充分发挥税务代理中介作用。在美国，纳税人有很强的税务代理动机和愿望，通过税务代 理可以极大地减少纳税成本。 2001 年个人标准收入申报表（ 1040 表）中，有 2 3 经过税务代理申报，而电子申报则有近 3 4 经过税务代理申报。美国税务代理中介市场较为成熟，纳税人对其信任度也较高。借鉴国外经验，依托税务代理，发挥其征纳之间的桥梁作用；在实务中可以借助税务师事务所等中介，加强纳税辅导，完善汇算清缴工作。通过完善行业立法，加强对代理人监管来规范税务代理，对企业、代理机构和税务机关来说可以达到三者共赢的效果。 （五）强化所得税管理队伍建设，加强政策宣传和服务。坚持专门培训与自学相结合，按照 “ 不培训不上岗 ” 的要求，下大力组织培训，建成一支适应科学化、精细化管理要求的所得税管理队伍。利用网络、上门服务、免费咨询等多种方式大力开展对新税法的宣传和辅导。以纳税人需求为导向，增强主动服务意识，提高纳税遵从度。
