1、城市基础设施建设 PPP模式探讨 摘 要 随着我国城市化进程的不断加速，大量的城市基础设施建设项目让本已财力紧张的地方政府捉襟见肘。将 “ 唤醒民间资本的叩门声 ” 的PPP 模式引入城市基础设施建设，能够实现城市基础设施建设由 “ 政府公共投入的支出型模式 ” 向 “ 市场拉动型的运营型模式 ” 的转变，从而有效弥补地方政府的财力不足，并大幅提升基础设施建设的速度和效益。文章从政府的角度，分析了城市基础设施建设中政府融资的可选渠道及模式，归纳整理了 PPP模式的优势，并就地方政府在基础设施建设 PPP融资模式中的定位与职能展开详细论述。 关键词 城 市基础设施建设； PPP 模式；优势；政府
2、定位 DOI10.13939/j.c 可供政府选择的城市基础设施建设融资渠道与模式 地方政府参与城市基础设施建设的常用融资渠道与模式有：一是地方融资平台。地方融资平台是指由地方政府通过划拨土地、经费、国债等资产发起设立的符合融资标准的公司，同时地方政府以财政补贴作为还款承诺，从而实现从各类渠道融入资金的目的，筹借资金多用于市政建设、公用事业等公共服务领域。然而， 2015年 1月 1日起实施的新预算法明确将地方政府融资渠道限定为政府债券。因此，通过地方融 资平台借入资金，并投放于基础设施建设的渠道已经不通。二是发行债券。我国新预算法规定地方政府不能发行债券，因此地方政府往往以其所属的城建投资主
3、体作为发债主体，以企业债券的形式融入基础设施建设所需资金，并以建设项目的未来收益作为偿债资金来源，如城市建设债券、煤气建设债券等。三是 PPP融资。 PPP 模式在大型、一次性的基础设施建设项目，如公路、铁路等项目融资中扮演重要角色。 PPP 模式的实质是政府通过准许私营企业项目的特许经营权和收费权，加快基础设施建设并提高其运营效率。 2 城市基础设施建设 PPP 模式的优 势 PPP 模式是一种新兴的项目融资模式，项目经营的收益以及政府扶持所产生的效益是偿债资金来源。 PPP 模式下公共部门与社会资本以特许权协议为基础，对项目的建设、运营整个周期共同负责。该模式有效降低了社会资本的投资风险，
4、同时将私营企业的先进管理理念及技术引入建设项目中，从而提高了项目的建设及经营效率；社会资本减轻了政府的期初资金压力，提高了城市基础设施建设的质量。 PPP 模式的优势体现在：一是有效弥补了地方政府的财力不足。随着城市化进程的不断加速，基础设施建设项目不断增多，对财力相对有限的地方政府构成了巨大资金压力。 PPP 模式的引入，为城市基建项目提供了充足的资金来源，有效弥补了地方政府财力不足的问题。二是提高了城市基础设施建设的效率及经营效益。纵观以往基建项目，由政府独资并全权负责经营管理的项目，普遍缺乏效率，公共服务质量也不尽如人意。 PPP 模式引入了社会资本，从而打破了公共部门垄断经营的局面，有
5、助于提高公共服务及产品质量。三是能够充分发挥政府的宏观管理职能。由于基础设施建设具有营利性及公益性的双重属性，通过引入 PPP模式，政府从中承担监督管理的职责，能够有效解决由于私人部门单纯追求利益最大 化而可能损害公众利益的问题，实现了效率与稳定的有机结合。四是有效分担项目投资风险。传统模式下，项目的建设或经营风险全部由政府或企业乙方承担。PPP 模式下，在项目期初就实现了项目风险的合理分配与分担。具体而言，政府部门承担项目的政治、法律及政策等宏观风险，而社会资本承担项目建造、运营及技术性风险等微观、具体风险。 3 城市基础设施建设 PPP 融资中政府的定位与职能 3.1 完善相关的 PPP
6、法律体系 加快完善 PPP 融资模式的配套法律，尤其是关于 PPP 模式风险分担的法律法规。一是由国家 立法机关制定总领性法律，以此指导地方政府制定具体的规范性文本。国家性法律可增强社会资本的投资信心，同时对 PPP模式进行整体性约束和规范。二是各地方政府可根据行业及区域的差异性，有针对性地制定专门的法律法规及规章制度。其中，要明确公共部门与社会资本须承 ?的项目责任、风险、权利及义务，充分保障社会资本与公共部门的合法权益。 3.2 选择优质的项目合作伙伴 选择资质优良的 PPP 项目合作伙伴，提高 PPP 项目的成功概率。在具体选择 PPP项目合作伙伴时，应坚持以下原则及流程：一是着重审查合
7、作伙伴是 否具备丰富的行业经验、雄厚的资金实力、良好的资产质量、成熟的管理经验及风险管理能力。二是引入竞争性的投招标制度。政府在具体实施过程中，要简化审批流程、收缩管理权限；在公开招标过程中，适当放宽资格审核限制，扩大投标者的范围，从而以公平、公开的招投标制度压缩私营企业的寻租空间。 3.3 制定合理的风险分担机制 建立公平、合理的风险分担机制，保障 PPP 项目参与各方的权益。 PPP项目参与者众多，各方对项目的要求及出发点均不同，因此建立公平、合理、有效的风险分担机制是 PPP项目成败的关键。构建公平 、合理的风险分担机制应坚持以下原则：一是坚持风险与收益对等的原则。项目参与各方应对自身风
8、险承受能力进行科学评估，合理测算项目收益，并在自身可承受的风险范围内开展业务。二是坚持风险与控制力相协调的原则。在 PPP项目运营过程中，政府部门应从社会公众的利益出发，主动承担政治、法律及政策等宏观层面的风险，而社会资本则承担建造、运营及管理等微观层面的风险。 加强政府部门的风险承担意识，并建立结构清晰的风险分担机制。一是加强各级地方政府的风险承担意识。在地方政府积极营造风险管理文化，强化对政府风险管理人员的培 训，强化其风险分担及管理意识。二是建立结构清晰、权责明确的风险分担机制。明确地方政府在 PPP项目中承担的风险种类、风险范围。地方政府应对 PPP项目的实施提供支持和监督，积极做好项
9、目的风险识别、风险监控、风险预测、风险预警及风险防控等风险管理工作。 3.4 打造有效的政府监管体系 建立独立于 PPP 项目参与各方的第三方、专业化监督机构。一是项目监管部门应既独立于社会资本，又独立于政府部门，从而确保该机构工作不受前者的利益诱惑、后者的权力干预，独立地行使监督管理职权。二是明确该独立监管机构的职 责及权力。独立监管部门可根据行业类别将监管系统进一步划分为能源、交通、市政等各子系统，从而实现对各领域 PPP项目进行更加全面、专业的监管。三是各监管机构应配备专业化的行业领域专家，并定期对相关人员进行知识更新。 加强对 PPP 项目质量的监管。采取内部与外部结合的方式对 PPP
10、 项目质量进行监管。一是在项目公司内部建立 “ 权责匹配 ” 的质量管理制度，将项目质量层层落实到个人。二是量化项目质量评估标准，并根据 PPP项目的行业类别及特点制定合理的、严格的质量检测标准。三是完善质量检测体系，通过定期检查或随机抽查的 方式，对 PPP项目的质量标准、检测程序及监测结果进行多次检查，并及时将监测结果向社会大众公布，接受社会公众的广泛监督。 加强对 PPP 项目价格的监管。通过政府价格管理部门与行业机构的沟通、协商，制定科学、合理的项目收费价格。一是综合考量市场行情、行业成本、物价水平、企业税负、利润水平、资本投资回报率等因素，基于一定的成本分析，利用科学的价格测算方法、分析模型，制定能够保障社会资本取得合理投资回报的收费标准。二是通过召开价格听证会等形式，广泛征求社会公众意见，制定合理的收费上限。通过强化社会公众对项目 价格及收费的监督，均衡社会资本与社会公众的整体利益，从而兼顾 PPP项目的营利性及公益性。 参考文献： 陈宏珍 .PPP 模式在城市基础设施建设中的应用研究 J.时代金融， 2015（ 35）： 248-249.
