1、对中国 “ 三农 ” 问题的若干思考 提要：国情的特殊性，决定了中国的改革与将是一项长期和艰巨的任务；在中国应首先大力发展以血缘、亲情关系为纽带的村落内农户之间存在的某些传统合作方式并努力使之完善，这是中国农民从传统合作走向合作的中间站；我国农业应走以技术创新为主要特征的路径选择；乡镇是中国最重要的问题，或者至少是中国最重要的问题之一，乡镇问题的实质是与发展的不均衡，解决乡镇问题的出路，在于重新配置乡镇权力体系，形成一个均衡的政治和经济的权力体系，这里关键是要重新调整 “ 条 ”“ 块 ” 关系，实行 “ 条 ” 执行、 “ 块 ” 监督。 关键词：三农 发展 中国农民 占总人口的大多数，农村
2、占国土面积的绝大部分；所以，农业、农民和农村问题始终是中国现代化建设的首要问题。解决好了 “ 三农 ” 问题，也就解决好了中国问题。 一、要充分认识到解决中国农村问题的长期性、艰巨性和复杂性 中国农村的转型，必须是经济、文化、政治、社会的全方位转型。从经济层面上看，首先， “ 人多地少 ” 这一最显著的中国国情就集中体现在农村，中国农村中农业人口之众，是举世无双的。据推测， 2030 年我国人口将达到 16 亿，城市化水平将约为 60，届时农村人口为 6.4 亿，其中劳动力为 3.2亿。由于耕地面积将逐步减少，人地 比例关系不会发生显著改变，仍有庞大数量的剩余劳动力滞留在农业和土地上。所以，采
3、取什么样的方式安置大量的剩余劳动力就业，将是一个长期的难题。其次，如何实现粮食中长期的供需平衡，也是一个需要不断进行解决的问题。据研究预测，到 2030 年我国粮食需求约为 6.4 亿吨，在耕地面积不断减少，生态环境日益恶化的情况下，采取什么措施来实现粮食中长期供求平衡，始终是一个事关国家稳定，经济发展和人民生存的大问题；同时也是一个需要长期解决的问题。再次，如何实现农业的可持续发展，也是一个需要长期的不懈努力才能解决的问题。在人地矛盾本 来就很尖锐的情况下，农业生态环境日益恶化。解放以来，全国水土流失面积由 150 万平方公里增加到 180万平方公里，风蚀面积增加到 180 万平方公里，两项
4、占国土面积的 38，沙漠化面积也呈不断扩大的趋势。从 50 70 年代末期，我国沙漠化土地每年平均扩展 1500平方公里， 80年代以来年均扩展 2460平方公里，潜在的沙漠化土地面积还有 16 万平方公里。在华北和西北的一些地区，水资源严重匮乏，很难发展灌溉农业。所以，正确处理开发利用资源和保护资源的关系，实现农业的可持续发展，既是事关千秋万代的大事，同时也是一件具有长期性和 艰巨性的工作。从文化层面上看，中国的传统文化在农村根深蒂固，至今在相当大一部分的农村社区仍然生生不息，具有顽强的生命力。这种传统对中国农村的一方面构成了中国农村现代化的严重阻碍，另一方面也表现了其现实存在的合理性，对其
5、改造的任务将是长期的，并最终取决于经济的发展。曹锦清先生在黄河边的中国中写道： “ 批判传统文化的旗帜只有在生活方式本身已开始变化之时方起作用；而主张 保卫 或 恢复 传统文化，则表明传统已不再是生活方式的有机内容，而当传统依然是绝大多数村民生活其内的一种生活方式时，无论是 批判 还是 恢复 ，基本上只是一种上的空谈。 ” 从政治层面上看，中国农村如何实现从 “ 为民作主 ” 过渡到真正的民主，从村民变为公民，从等级依附转变为平等合作协商，这仍是一项具有长期性和艰巨性的任务。中国农村的民主化进程将是一个系统工程。在广大乡村，一方面是不能代表自我，另一方面是不让自我代表。这个 不能 与 不让 ，
6、依然是乡村社会政治意识与政治过程的基本内容。从社会层面上看，中国的二元社会结构也是世所罕见的，发展很不平衡，城乡差别很大，既有与世界发达国家一样先进的现代文明城市，又有相当落后的还是传统社会和经济的农村，彼此长期共存。 在这样的二元格局情况下建立了一套系统的并运转了几十年的计划经济体制，现在正通过改革向社会主义市场经济体制转变。这预示着中国的城乡一体化进程和市场化进程将面临着比西方发达国家更复杂的情况，任务也将更加艰巨。另外，由于与农村相对应的许多城市面临的人口严重超负荷，基础设施跟不上要求，体制转轨困难重重等困难，使中国城市发展的辐射作用大受限制。这些方面也将影响到中国农村改革的深度和广度，
7、使中国农村的改革和发展将面临更多的不利约束。所以，中国国情的特殊性，决定了中国农村的改革与发展将是一项长期和艰巨的任务。对此，我们应 持谨慎和务实的态度来对待农村问题，要注重在稳定中求发展。 二、关于农民的合作问题 中国农民的最大特点是善分不善合，如何使善分不善合的农民 “ 合 ” 起来，这确实构成了对中国人政治智慧的严重考验。这里笔者认为，合作组织的灵魂是合作精神，而合作精神的产生来自内生和外生两个方面。内生的合作精神是基于历史性的沉淀和现实经济基础的需要；外生的合作精神是基于引进和模仿。而合作精神的合理化最终取决于内生的合作精神的转变。在中国，由于厚重的家庭人情传统和现实落后的经济基础，决
8、定了中国农村合作精神的提升需要一个很长的过程。中国人 之间体现的合作精神与西方人之间体现的合作精神本质上是两种不同的精神。所以，从中国人的合作精神过渡到西方人的合作精神所体现的是质变过程。而质变过程需要量变的积累。对此，笔者认为，从内生的合作精神的转变过程来看，在中国应首先大力发展以血缘、亲情关系为纽带的村落内农户之间存在的某些传统合作方式并努力使之完善。当然这种传统的亲情远非现代意义上的合作和联合，但发展这种联合和合作是基于中国国情的考虑，是中国农民从传统合作走向现代合作的中间站。在中国农村，千百年来形成的习惯是要求我们根据 “ 家 ” 的亲疏远近原则来处理人与人之 间的关系，而这种家庭人情
9、关系本位的现实基础是由于家庭本身在中国社会经济系统中发挥着重要的社会经济功能的缘故。经济是文化的基础，文化是经济的表现。中国农村家庭承包制的推行，实质上起到了强化 “ 家庭 ” 观念的作用。由于中国绝大部分城市人的 “ 根 ” 在农村，所以这种以 “ 家庭 ” 为中心衍生的各种人情游戏法则必然弥漫于中国社会的上空。所以，要想从根本上解决这一问题，必须铲除其 “ 根 ” ，使 “ 家庭 ” 本身的社会经济功能彻底弱化。而在目前的现实中，中国农村的家庭仍在承担着重要的社会经济功能。家庭既是生产单位，也是消费单位和分配单位；同时 也是养老单位和生育单位。而根据目前国家经济发展的实际，在中国农村要想彻
10、底弱化家庭的许多社会经济功能，使其社会化和国家化，由国家和社会来代替其大部分职能，这显然是不现实的。所以正是从现实性上来看，中国农民传统合作精神的基础仍然是十分牢固的。要想使中国农民的合作彻底走向合理化的道路，其首要任务必须是改造其现实的经济基础，而这本身又是一项长期的任务。所以，中国农民合作精神的理性化建设不能急于求成，而应需要一个过渡环节，这个过渡环节就是首先要发展和完善中国农村农户之间存在的以血缘人情关系为纽带的传统合作。而后在此基 础上随着经济基础的不断改善和通过外生的合作精神的促进，以此进一步推动中国农村中的合作向现代意义上的合作和联合转变。 三、技术创新应是农业改革的 “ 重头戏
11、” 二十多年农业改革的成功，很大一部分归功于农业经营体制的创新，这就是实行了以家庭承包经营为主的农业经营体制。这种农业中的家庭承包经营体制是符合中国国情的理想选择，将在较长时期内保持稳定。所以，中国农业经营的体制创新已进入一个相对平缓期。有人认为，农业产业化将推动农业的又一次体制创新，但农业产业化要以技术创新为保证。所以，目前我国农业应走上以技术创新为主要特 征的路径选择。这不仅是提高农民收入的需要，也是农业迎接 WTO的迫切要求，同时，也是农业可持续的根本保证。经过技术创新的带动，会促使农业经营的又一次体制创新。这样经过不断地技术创新和体制创新，二者互相推动，互相包容，最终推动农业向农业转变
12、。至于如何推动农业中的技术创新，有许多同志提出了不少好的建议。这里关键是要发挥国家的主导作用，要真抓实干。要改革农业管理体制，要充分发挥计划和市场两种机制的优势。要把握好科技重点，提高科研效率。要加大农业科研投入，采取多种办法提高农业科研人员待遇，稳定队伍。要大力发展农业化技 术开发体系。另外，农业技术市场的建立和完善及高效运作也是一个关键环节。 四、关于乡镇 进入了新的千年纪元，面对中国乡镇所产生的各种问题，如何解决，值得深思。解决好乡镇问题，不仅事关中国改革开放的成败，而且也是决定未来中国走向的一个重要变数。 （一）乡镇问题是什么问题 所谓乡镇问题，就是指围绕乡镇所产生的各种问题的总称。解
13、决好乡镇问题，对于中国，意义尤为重要，也可以说，乡镇问题是中国最重要的问题，或者至少是中国最重要的问题之一。首先，中国问题是农民问题，而农民问题的另一面表现就是乡镇问题，所以，中国问题实质 与乡镇问题紧密相连，解决好了乡镇问题，也就为解决好中国问题提供了前提和基础。其次，乡镇是解决国家与关系问题的一个切入点，所以，解决好了乡镇问题，也就解决好了国家与社会的关系，从而为未来国家的现代化和社会的现代化提供双重动力。再次，乡镇是城市与的中介，是解决二元社会的突破点，所以，解决好乡镇问题，也是消除中国二元社会结构的需要。第四，乡镇是我国政府的最基层，乡镇改革的成功将为中国政府机构改革的成功提供起点和可
14、供借鉴的模式。 乡镇问题的实质是与发展的不均衡。首先，政治问题与经济问题是紧密联系的，二者不可分离。从 经济层面看，经济是最为全面体现人本质存在的层次，经济的主体是人，是以劳动者为主体的人的社会活动。这样，在经济生活中，政治并不是外在的，而是内在的。如果在考察经济时不包括政治，政治也就无处存在，经济也就不成其为经济。从政治层面看，政治的对象不是政治，而是人，是人的经济等等方面。政治的最主要功能就是调节人与人的经济利益以及由此产生的矛盾。所以，脱离了经济，政治也就没有了容身之所。其次，产生乡镇问题的原因是多方面的，但深层次原因是政治与经济的不和谐。这种不和谐主要表现为：（ 1）政治权力与经济权力
15、不对称，政治权力处 于权力的优势方，经济权力处于权力的弱势方。（ 2）政治权力的监督机制弱化。（ 3）经济权力没有或只具有弱保护功能，或者要达到一定的保护，需付出昂贵的费用。（ 4）政治权力系统本身又不均衡，呈上强下弱局面。（ 5）政治权力对经济权力的作用形式不规范。政治权力对经济权力的作用形式主要包括两个方面，一个是制度方面，一个是机构方面。制度方面主要包括现行财税体制及国家有关的经济、政策等；机构方面主要指现行的国家管理机构方面的机构总和。目前，乡镇问题的产生与政治权力对经济权力的作用形式不规范有着直接的联系。（ 6）政治权力主体与 经济权力主体往往具有不同的目标取向，这也是产生乡镇问题的
16、一个重要因素。一方面，地方政府官员的现实目标是升迁；另一方面，经济系统本身的目标是利润最大化。这种目标的冲突在集权体制下只会导致经济资源的滥用或过度开支。（ 7）政治上的集权与经济上的分权导致了财权与事权的不对称。一方面，集中型的政治权力体制使财权具有一种向上集中的趋势；另一方面，经济领域内的分权使公共产品的供给又具有了分散的趋势。这种集中与分散的直接结果是使地方政府产生了巨大的财政收支压力，使政治与经济的矛盾更加突出。例如，乡镇负债其实质就是政治对经济 的透支；再如农民负担，其实质也是政治对经济的过度侵蚀。所以，乡镇问题的核心是政治权力与经济权力的不均衡，从而解决乡镇问题，关键也就在这里。
17、（二）如何解决乡镇问题 乡镇问题的核心是政治权力与经济权力的不均衡，所以，笔者认为，解决乡镇问题的出路，既不在于取消、虚化或实化乡镇，也不在于如有的学者提出的实行有限的乡镇自治，而是在于转化，即应重新配置乡镇权力体系，形成一个均衡的政治和经济的权力体系，这里关键是要重新调整“ 条 ”“ 块 ” 关系，实行 “ 条 ” 执行、 “ 块 ” 监督。具体设想如下：（ 1）将现有乡镇的所有职能进行归类细 分，并将具体面对农民的执行职能全部“ 条条 ” 化，实行 “ 条 ” 管理。（ 2）从目前情况看，涉及到乡镇的有关机构有：邮电所、银行、气象站、国税所、电管站、工商所、保险公司、地税所、派出所、司法所
18、、法庭、农机站、文化站、农业站、林业站、广播站、水管站、食品站、供销站、兽医站、土地管理站、经管站等等。上述有些机构本身已 “ 条条 ” 化，可对其进一步完善；有些没有 “ 条条 ” 化的，可转化为 “ 条 ” 管理，即其人员的调配、干部的升迁、物资的配置完全变成全国或省或县统一管理，相当于上述机构完全变成全国或省或县的派出机构。另外，计划生育工作管 理也应 “ 条条 ” 化，应变成全国或省统一管理，各地、县、乡镇的计划生育机构为相应派出机构。还有粮管所，可考虑改为粮食征管所，既从事征粮又从事管粮，同时应健全其相应的职能，实行 “ 条条 ” 管理。对于乡镇中存在的一些公益事业，如道路维修等一些
19、基础设施建设方面的任务，也可考虑设立一些相应机构，同样进行 “ 条条 ”化管理和运作。（ 3）除了将乡镇有关职能全部转化为 “ 条条 ” 管理外，还应将乡镇有关人员进行重新整合，该归 “ 条 ” 的归 “ 条 ” ，该归 “ 块 ” 的归 “ 块 ” ，该充实的充实，该精简的精简。（ 4）在上述基础上，将乡镇一级党委和政府改为只设 党代会和人代会两个机构，并设相应常委会，乡政府完全自治化。常委会每月开一次会，人大会或党代会每半年开一次会。党代会人员可控制在 50 100 人左右，相应常委会人数可控制在 10 20 人左右。（ 5）乡党代会或人代会的主要职能是监督，即监督 “ 条 ” 在具体执行
20、和运作过程中是否有不称职现象。具体有：对 “ 条 ” 的有关不称职干部的任职有罢免权（ “ 条 ” 在乡镇一级对本系统干部有推荐权，但 “ 块 ” 有否决权，即 “ 条 ” 系统内有权推荐合适人选担任派出机构的负责人，但 “ 块 ”可行使否决权或有权要求另派合适人选），被罢免的干部 “ 条 ” 可另行安排；质 询 “ 条 ” 的有关工作；根据本地社会经济发展情况，向 “ 条 ” 的有关部门提出针对本地的工作建议。（ 6）由于 “ 条 ” 本身有党政两套班子，所以对 “ 条 ” 的监督具体分工是，乡党代会监督 “ 条 ” 系统的党务，人代会监督 “ 条 ” 系统的政务。（ 7）由于乡镇一级的大部
21、分职能已经转化，只剩下监督职能，所以乡镇一级运转经费可大大减少。对人大代表或党代表及常委会有关人员可实行误工补贴制，不实行工资制，平时他们可在家务农或干自己的事，开会时统一集中。相应经费可直接由国家制定标准统一拨付，也可国家制定统一标准，地方自筹，但笔者认为，应以国家统一拨付 为上策。（ 8）乡镇一级人代会或党代会可设 1 2 人为联络员。（ 9）乡镇一级人代会应由各村民选的代表组成，人代会代表比例可根据各村人口等情况予以公平分配。（ 10）乡镇一级党代会应由各村党员选举的代表组成，其中各村的党代表应与各村的党员数成比例。（ 11）乡镇一级不再设乡长或镇长等职位只保留人代会主席职务，人代会主席
22、及人大常委会有关人员直接从乡人代会中选举产生，上级不再指派和任命。乡镇一级党委书记等也是直接从乡镇党代会代表中选举产生，上级不再指派和任命。（ 12）乡镇一级党代会和人代会二者可互相监督。（ 13） “ 条 ” 与 “ 块 ” 都必须在法律的框架内运行，有关 “ 条块 ” 冲突的解决也应以法律为准绳。为此，应修订有关的法律条文，以适应新的 “ 条块 ” 关系的需要。（ 14）对原有乡镇遗留问题如乡镇负债等问题可采取如下途径解决：转移到相关的 “ 条 ” 系统内，由“ 条 ” 自行消化一部分；国家补贴一部分；发动本地群众集资解决一部分；实在不能解决的，可采取先挂账，以后再想办法解决。（ 15）乡
23、镇一级有关人员可随 “ 条块 ” 关系的变化进行分流，归入到相应的 “ 条 ” 系统内和“ 块 ” 系统内。同时，国家应对归入到 “ 块 ” 系统内的有关人员给予一次性补偿。 实行上述 “ 条 ” 执行、 “ 块 ” 监督的好处主要有：（ 1）有利于“ 条 ” 的高效率运作。（ 2）有利于发挥 “ 块 ” 的积极性。（ 3）形成了一个相互制衡的均衡权力体系。长期以来，我国存在的一放就乱、一收就死的情况根子就在于没有理顺 “ 条块 ” 关系。通过 “ 条 ” 执行、 “ 块 ” 监督可改变这种局面，放也不会乱，收也不会死。（ 4）宏观上有利于国家的稳定和统一。（ 5）由于 “ 条 ” 的有关经费全部来自本系统或国家， “ 块 ” 的运行成本又很低，这样，也就大大减轻了农民负担，同时也不会产生乡镇负债问题。（ 6）有利于推进中国的民主化进程。（ 7）为最终消除中国的二元社会结构和二元经 济结构提供了一个基础和平台。 资料： 1 ;吴理财：乡镇新论，开放 2002 年第 5 期。 2 ;曹锦清：黄河边的中国，上海文艺出版社， 2000 年 9 月第 1 版。 3 ;宋圭武：中国农民的负担问题，战略与管理 2000 年第 1 期。
