1、我国城市化理论研究与实践发展中的若干问题 一、我国城市化的进程及特征 ;早在 1945 年，毛泽东同志就在论联合政府一文中指出，如果要建设成为强大的国，人口向城市人口的转变过程就是不可避免的。在这一思想指导下以及新中国成立后的工业化发展的带动下，我国的城市人口以及城市数量在二十世纪五十年代有了较为迅速的增加。尽管这一时期我国的城市化率（城市人口占全国总人口的比重）还低于工业化率（工业部门产值占国民收入比重），但总体说来，我国城市化的进程还是明显的。如 1957 年，城市人口便由 1949 年的 3949.05 万人增加到9949万人，城市人口占全国人口的比重则由 1949年的 10.64%增
2、至 15.39%；特别是 1958年的 “ 大跃进 ” ，更促使农村人口大量流向城市，到 1960年，我国城市人口达到了 13073 万人，城市人口比重接近 20%。不过， “ 大跃进 ”所导致的城市人口的超常规的增加也确实加重了当时的城市负担，显示出了城市发展与国民发展的非适应性，因此 “ 控制大城市 ” 的城市发展政策在我国也正式付诸实施。 自 1961年开始，随着经济的调整和城市发展政策的改变，大批城镇职工及其家属在行政力量的安排下返回农村务农，到 1962 年，城市人口减少到11659 万人，比重也骤然降至 17.33%， 1963 年进一 步减少至 16.84%。随后的 “ 文化大革
3、命 ” 时期，城市化在因素的下，一直处于 “ 受挫 ” 阶段。这种状况一直延续至改革开放之初的 1978 年。在整个六、七十年代，我国的工业化水平明显提高，如我国 1961年的工业化率为 34.64%， 1978年便达到了 49.40%，工业化率提高了 14.76 个百分点；然而， 1978 年的城镇人口数则仅有 17245 万人，占当时全国总人口 96259 万人的比重只有17.92%。 ;1978 年与 1961 年相比，城市化率不但没有增加，反而减少了1.37 个百分点。从工业化率与城市化率之间的差距来看， 1961 年城市化率落后于工业化率 15.35个百分点， 1978年这一差距拉大
4、到 31.48个百分点。换言之，新中国成立的最初三十年间，尽管我国的工业化发展相当迅速，我们在相当短的时间内建立了一个比较完整的工业体系和国民经济体系，完成了工业化原始积累过程，但是我国的工业化发展并没能有效地带动城市化发展，我国的绝大多数人口依然生活在农村， “ 二元经济结构 ” 的特征仍然十分明显。 ;改革开放以来，我国的城市化发展步伐显著加快，城乡分割与对立的局面已开始改变，但是长期以来所存在的 “ 户籍控制 ” ，使得我国的城市化水平仍 然处于非常低下的水平。 1997 年，我国市镇人口为 36989 万人，约占全国总人口的 29.9%（ 1998 年为 30.4%），尽管这一数字比
5、1978 年的19.92%增长了 12个百分点，但是也只相当于 1950年的世界平均水平。而且横向比较不难发现，我国城市化水平同的世界平均水平相比仍有相当大的差距。 1997年世界城市化水平平均为 46%，其中低收入国家（人均 GDP为 350美元）城市化水平为 28%，中等收入国家为 49%，高收入国家为 78%。低收入国家城市化水平仅比我国低 1.9 个百分点，但考虑到该年我国人均 GDP（ 860美 元）比低收入国家（人均 GDP 为 350 美元）高一倍以上的事实，我们认为，我国的城市化水平显然是偏低的。（如果按世界银行选择的购买力平价法我国的人均 GDP，则 1997 年我国的该项指
6、标为 2920 美元，而同年人均 GDP 在2000 3800 美元之间的 19 个国家平均城市化水平为 50.8%，我国的城市化水平比其低 20 个百分点以上。） 目前，我国不仅城市化水平较低，而且城市的规模还很小。 1998年的统计资料显示，我国 671个城市中， 200万人以上的城市仅有 12 个，占 1.7%； 50 200 万的为 67 个，占 10%； 15 万人口以下的城市有 297 个，占 44.3%；另外尚有 151 个城市的人口少于 10 万； 29个城市的人口少于 5 万；最小的城市仅有 5000 多人。从大城市（在此指 50万人以上的城市）人口数量占全部城市人口比重来看
7、，目前我国大城市人口比重仅占 25%多一点，这与发达国家 50%、世界平均 35%以上的水平相比，还有很大的差别。上述这一状况的形成，与国家长期以来所确立的 “ 控制大城市规模 ” 的城市发展方针无疑是密不可分的。从近二十年来我国的“ 城市发展方针 ” 的演变来看，虽然在具体的文字表述上有所不同或变化，但国家对 “ 大城市发展规模 ” 的认识则是 始终如一的，如 1978 年召开的第三次全国城市工作会议制定了 “ 控制大城市规模，多搞小城镇 ” 的城市发展方针； 1980 年这一方针被进一步完善为 “ 控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市 ” ； 1990 年不仅将城市发展方针修改
8、为 “ 严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市 ” ，而且还将其写入城市规划法。 1998 年，党的十五届三中全会通过的关于农业和农村工作若干的决议，更明确指出 “ 发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略 ” 。可见，控制大城市人口增长是我国的一贯政策。 改革开放以来，我国城市化发展的 另一重要特征是小城镇已成为我国城市化最直接的推动力量之一。 1978 年 1998 年，我国城市数量由 193 个发展到 671 个，增加了 2.48倍；而建制镇却由 2173个发展到 18925个，增加了 7.71倍，小城镇的增加幅度远远超过了城市的增加幅度。另外，市镇人口的分布结构也印证了“
9、小城镇是我国城市化的重要推动力量 ” 的结论。 1998 年初，在全国市镇人口中，大城市人口占 28.7%，中小城市人口占 29.1%，其他小城镇人口占42.2%。小城镇的快速发展一方面与这一时期乡镇的迅猛发展密不可分，（因为第一，乡镇企业的发展不仅 使原有的镇和集市规模不断扩大，而且还形成了大量的新集镇；第二，乡镇企业为小城镇建设提供了相当的资金和物质基础。）另一方面则是界与政府部门推行 “ 走中国特色的城市化发展道路 ” 的必然结果。 ;二、探索 “ 城市化道路 ” 必须首先界定 “ 小城镇 ” 的内含 20 世纪 70 年代以来，我国界便开始探索 “ 中国城市化道路 ” 。在城市化具体模
10、式上形成了各种各样的观点，如 “ 大中城市为主论 ” 、 “ 小城镇为主论 ” 、 “ 中等城市为主论 ” 、 “ 大中小城市并举论 ” 、 “ 中小城市为主论 ” 、 “ 中心集镇为主论 ” 、 “ 城乡一体化论 ” 、 “ 县城为主论 ” 、 “ 城市化论 ” 等等 ，其中，最为激烈的争论是发生在 “ 大中城市为主论 ” 和 “ 小城镇为主论 ”之间。 “ 大中城市为主论 ” 和 “ 小城镇为主论 ” 究竟哪一种观点最终能在我国城市化发展模式之争中赢得 “ 优势 ” ，首先取决于我们对 “ 城市 ” 和“ 小城镇 ” 等概念内含的界定。 一般说来， “ 城市 ” 这一概念的界定较为容易，人
11、们对城市的划分标准也较少存在争议。在实践中，人们基本上是按国家统计局的界定来使用大、中、小等城市范畴的，具体说， “ 特大城市 ” 是指人口规模在 100 万以上的城市， “ 大城市 ” 是指人口规模在 50100 万的城市， “ 中等城市 ” 是指人口规模在 20 50 万 的城市， “ 小城市 ”是指人口规模在 20 万以下的城市。但是，在 “ 小城镇 ” 这一范畴的理解上，不仅学者们的观点不一致，就连国家的有关规章也有不同的界定。这里主要有两个问题需要讨论，一是 “ 小城镇 ” 从外延上看究竟包括哪些部分？二是 “ 小城镇 ” 从属性上看究竟属于 “ 城市 ” 范畴还是属于 “ 乡村 ”
12、 范畴？ 首先，从小城镇的外延来看。尽管国家统计局对 “ 小城镇 ” 有明确的界定，即 “ 小城镇一般是指建制镇 ” ，但有的政府文件却将非建制镇或 “ 集镇 ”也纳入了小城镇范畴之列，如我国的村镇规划标准第 102条便将 “ 集镇 ”与 “ 小城镇 ”; 两个概念作为可 替代使用的相同或相近范畴来处理。理论界在讨论 “ 积极发展小城镇 ” 这一主张时，也没有首先明确界定 “ 小城镇 ”的具体内含，学者们其实是在各自不同的定义或理解基础上来赞成或反对“ 积极发展小城镇 ” 这一城市化模式的。概括说来，在 “ 小城镇 ” 的概念界定上主要有四种不同观点，见下表： 观 ;点 ;小 ;城 ;镇 ;的
13、 ;组 ;成 ;部 ;分 1;小城市 ;建制镇 ;集镇（未建制镇） 2;小城市 ;建制镇 ; 3;建制镇 ; 4;建制镇 ;集镇（未建制镇） 由上表可见，尽管大家对 “ 建制镇 ” 属于 “ 小城镇 ”范畴的认识是相当一致的，（这也是国家统计局的观点）但是 对于 “ 小城市 ”与 “ 集镇 ” 是否也属于 “ 小城镇 ” 范畴则存在明显的分歧。如，汪凌青在小城镇发展中亟待解决的问题一文中便将 “ 集镇 ” 并入了小城镇范畴之列（本文将这一定义称为 “ 广义小城镇 ” ），在该文中汪凌青说： “ 全国共有小城镇近 5万个，其中建制镇约 19000个，集镇 29118个 ” 。持相同观点（即 “
14、广义小城镇 ” 论）的还有姚士谋先生，在我国小城镇发展战略问题初探一文中，姚先生说： “ 全国目前有 4 万多个小城镇（包括乡村集镇），其中县城镇有 1980 多个，建制镇 1.8 万个，其余的为乡集镇。 ” 而程李梅和庄晋财等同志则在另一层 次上使用小城镇范畴，在乡村、小城镇与农村城市化中，他们将小城镇定义为 “ 建制镇镇政府所在地 ” 。对 “ 小城镇 ”外延的不同理解，不仅造成了小城镇理论过程中的意见分歧；而且使实际部门在发展小城镇问题上也 “ 无所适从 ” 。因此，统一理解并规范使用“ 小城镇 ” 范畴是非常必要的。 其次，从 “ 小城镇 ” 的属性来说，我国城市规划法规定， “ 建制
15、镇 ” 属于 “ 城市 ” 范畴，其规划应按城市规划法执行；但是国家的村镇规划标准则规定，县城以外的 “ 建制镇 ” 、“ 集镇 ” 和 “ 村庄 ” 按村镇规划标准执行。显而易见，将 “ 小城镇 ” （或建制镇）作 为 “ 城市 ” 范畴，实际上是认为城市化的有效途径之一包括发展小城镇在内；但是如果将 “ 小城镇 ” 作为 “ 乡村 ” 范畴来对待，那么，无疑表明 “ 小城镇的发展并不等于实现城市化 ” 。 由于发展小城镇是作为推动我国城市化进程的战略途径之一而提出来的，因此笔者呼吁理论界在探索中国的城市化发展道路时，必须首先给予 “ 小城镇 ” 以明确的内含与外延。 三、对 “ 广义小城镇
16、 ” 为主的城市化理论的反思 所谓 “ 广义小城镇 ” 为主的城市化理论是指，一方面有意或无意地将“ 集镇（非建制镇） ”; 包括在 “ 小城镇 ” 范畴之内；另一方面又极力主张我国的 城市化只能走 “ 以发展小城镇为主 ” 的道路。（下文如不特别说明，“ 小城镇 ” 的内含即是指包括 “ 集镇 ” 在内的广义小城镇。）笔者认为，在设计我国城市化的具体道路问题上，应当十分谨慎地对待 “ 广义小城镇 ”为主的城市化发展理论。 首先，广义小城镇尤其是乡村集镇建设的加速进行，使我国的土地资源出现了严重的粗放式利用。 众所周知，城市的首要特征是密集性，城市规模越大，人口密度越高，单位土地的人口和产出密
17、度也越高，对土地的利用就越集约。如 1993 年，我国总的人口密度为123 人平方公里，但城市人口平均密度为 297 人平方公里， 特大城市的市区人口密度高达 2273 人平方公里，为全国城市平均水平的 7.7 倍。另据测算，容纳同样数量的非农业人口，小城镇占用的耕地远远超过大城市，以人均占有的建成区面积，小城市人均占地是大城市的两倍，而小城镇的人均占地则是大城市的三倍以上！目前，江苏省小城镇建成区面积大多是人均 130 平方米以上，多的达到 190 平方米，远远超过新土地管理法中规定的人均 100平方米的标准；另外小城镇周围的高度分散的乡镇工业，也增加了配套设施建设用地，降低了土地的利用率，
18、乡镇职工的人均用地比城市职工人均用地多 3倍以上。建国以来 ，我国城市扩展用地仅占全国耕地减少总量的 1.4%，即使加上县城建制镇占地也不过 5%左右。然而，仅乡镇企业占用耕地一项就占耕地减少总量的 19%。有关资料已显示，我国目前的人均耕地只有 0.75 公顷，美国却为 1.5 公顷。联合国粮农组织认定的人均耕地警界线为 0.05 公顷，合 0.75 亩，而江苏省 1998 年底的人均耕地只有0.93 亩，其中，已有 14 个县区的人均耕地面积低于警界标准，苏南一些乡镇企业发达、小城镇建设较快的地区人均耕地仅有 0.3 0.4 亩。我们认为，对于像我国这样一个人均耕地资源匮乏的国家来说，唯一
19、可以走的 城市化道路就是不断提高城市人口承载率。在我国这样一个人口众多而且耕地资源极其稀缺的发展中国家，过度发展 “ 广义小城镇 ” ，所付出的代价将会非常巨大。 其次，控制广义小城镇建设、积极发展大中小各类城市，对减少环境污染、防止水土进一步流失、控制沙尘暴现象、维护我国的生态环境等都有着至关重要的作用。 从我国东部地区来看，相当一部分小城镇在实现工业化过程中忽视了环境保护，乡镇企业的 “ 三废 ” 问题没能及时得到妥善处理，城镇内的生活垃圾和废水也不能及时清运。如苏南一些地区，即便是在建制镇的镇区中，都有约 67%的镇没有工业废 水专门处理装置，超过 50%的镇不能及时清运居民生活垃圾，城
20、镇周围地区的水质也大多在三类以下；同时，大气、土壤、生物等方面的污染也比较严重。苏南一些小城镇所流行的水资源在 “ 五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代开始变坏，八十年代鱼虾绝代，九十年代喝了致癌 ” 的民谣，无不反映了小城镇生态环境的严峻性。至于西部内陆地区，尽管乡镇不太发达，但城市化滞后对生态环境所造成的负面同样是不容忽视的。一些人口较多的贫困地区为了追求短期经济利益，以 “ 充分利用本地资源、发展区域经济 ”为借口，盲目开采林木资源和地下矿物资源，导 致植被大量损坏、水土流失和土地沙化现象日趋严重；一些地区的稀有动物资源濒临灭绝，云贵川的一些炼硫区，空气中的二氧化硫浓度超过国家标
21、准 5 50倍，上万农民丧失了维持生存和养育后代所必需的农业生产环境。乡镇企业污染之所以如此严重，与其规模不经济（特别是外部规模不经济）有着密切的关系，我国92%的乡镇企业分布在自然村， 7%在建制乡镇， 1%在县城，这种 “ 遍地开花 ”式的分散发展的乡镇企业布局，对企业治污无疑造成了很大困难。消除乡镇工业污染和西部地区生态环境的恶化，途径固然很多，但政府放宽户籍上的限制，以直接减少农村的 生存人口则是一条带有战略性质的措施。毕竟，从有污染源的产业来看，城市企业所造成的污染是远低于乡镇企业的。（如乡镇工业中造纸业的单位产值废水排放量便是城市企业的 2.25 倍。） 再次，从我国产业结构调整来
22、说，没有城市规模的扩张，第三产业的发展终将是一句空话。 由于第三产业存在 “ 生产与消费（或供求）在时空上不具备可分割性 ” ，以及 “ 消费者分布在空间上必须呈现出大规模聚集 ” 等特征，故该产业的发展要求人口必须相对集中且达到一定的规模，唯有如此，才能实现其规模经济效益。我国第三产业的区域分布资料也证实，城市的规模愈大， 第三产业也就愈发达。据 1996 年资料，我国 666 个城市中，第三产业在国民经济中的比重平均为 37.2%，其中人口在 200 万以上的超大城市，该项指标达到了 49.3%；人口在 100 200万的特大城市为 43.8%； 50 100 万人口的大城市为 38.8%
23、； 20 50 万人口的中等城市为 34.1%； 20 万人口的小城市只有 29.2%。第三产业的发达程度与城市规模的正相关关系显然表明，放弃 “ 农业剩余劳动力主要依靠乡镇企业和广义小城镇就地转移 ”的观点、积极推行大中小城市共同发展的城市化战略，是我国调整产业结构、促进第三产业快 速发展的有效途径。 (世界银行 1984 年发展报告曾指出：城市产生聚集效应的最低人口界限是 15 万人，而我国却有近一半的城市少于 15 万人。 ); 根据全国 600 多座城市 1989 年至 1996 年的数据，王小鲁、夏小林对城市的规模收益和外部成本进行了计量模型，结果显示，城市的经济效益随着城市规模的扩
24、大而明显上升，在 150 万 200 万人之间时，城市的净规模收益达到最大，大约相当于城市 GDP 的 19%左右；此后逐步下降，直到超过 800万人时才变为负值，即规模收益被外部成本抵消；再继续扩大规模才形成负效益。这一结果说明，发展 150万至 200万人的城市将会大大提高城市的规模经济效益，进而提高经济增长的速度与质量。王小鲁、夏小林还进一步认为，如果将范围再扩大一点，那么，规模在 100万 300 万人之间的城市都可以称为最佳规模的城市。实证分析表明，我国城市发展政策确实需要进行较大的调整，即要从重点发展小城镇转向发展较大规模的城市。 此外，实施大中小城市共同发展的城市化战略还是扩大国
25、内最终需求、拉动我国经济增长的最现实和最有效的途径。 有效需求不足的首要表现是消费需求在经济增长中的贡献率下降，消费需求不足固然与城镇居民消费不旺有关，但 农村居民消费水平的相对下降则是更主要的原因。 1978 年，我国农民消费对经济增长的贡献份额是 52%， 1984 年达到最高值 59%，之后便一直下降， 1997 年只有 43.4%。因此增加农民消费需求才是提高我国国内消费需求的关键。然而增加农民需求的核心环节是提高农民的收入水平。提高农民收入的途径虽然很多，但根本措施还在于减少农村人口，实现农村人口向化城市的转移，而不是单纯地向 “ 广义小城镇 ”转移。目前，我国农村有近 3亿的剩余劳
26、动力，这极大地影响了农民收入的增加。加快农村人口向各类城市转移，在刺激需求方面有着 “ 一石数鸟 ”之功效：一方面，农业劳动力的减少提高了农业劳动者的边际生产力水平，进而增加了农村人口的收入和消费需求；另一方面，那些有条件或有能力进入城市的农民，在现代城市里必定会模仿城市居民的消费方式，进而扩大其消费支出；此外，随着城市人口的增加，以公共基础设施建设为中心的投资需求无疑也会有一个大的提高。 诚然，从理论上讲，鼓励农村人口向小城镇转移，也是可以刺激国内需求增长的，但是从实践发展来看，小城镇建设真的能够通过扩大就业、增加收入来有效拉动国内市场复苏？结论并非十分令人满意。农业部农村改革试验区办公室承
27、担的 “ 农村小 城镇建设中的集体产权问题研究 ” 表明， 1997 年小城镇常住人口中，非农业人口的比重并没有显著提高。该年非农人口比重为 68.14%，这一数字反而比1990 年 69.09%降低近 1 个百分点，换言之，农民对转为非农户口进入小城镇并没有太大的积极性。造成这一状况的原因固然很多，但农民和小城镇非农居民在与就业机会相关的收入方面的差距越来越小则是不可忽视的重要原因。农业部课题组通过调查发现， 1990 年，被调查的建制镇农民与非农业居民的年收入分别为 811.35 元和 1853.84 元，二者的绝对差距是1042.49 元，后者是前者 的 2.28 倍；然而 1997 年
28、，农民和非农业居民的年收入分别增加到 3383.5 元和 4666.05 元，绝对差距基本稳定，但后者仅为前者的 1.38 倍。可见实证研究证明，企望小城镇建设有效拉动我国 “ 内需 ”是不切实际的。 ; 最后，大中小城市共同发展的城市化战略的实施，对加快实现我国 “ 个人现代化 ” 也有着极其重要的作用。 农民进入城市以后，他们的生产、生活方式和价值观念都将会发生根本性的变化，他们会逐步抛弃农村的一些陈规陋俗，并注重对孩子进行与投资，特别是在转变传统的生育观念问题上，城市化的作用将更为明显。而以 “ 广义小 城镇 ” 建设为主的城市化模式，在改变农民的传统行为方式上，效果则非常有限。因为从总
29、体上看， “ 广义小城镇 ” 的综合素质是很低的，如城镇规模偏小、镇内各类配套设施不健全、第三产业发展落后、镇区居民的养老、医疗、就业等保障制度建设滞后等等，无不使农民难以彻底割断对土地的依赖情结。江、浙一带所流行的 “ 走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村 ” 的说法，不仅表明小城镇的整体素质还有待进一步提高；而且在一定程度上说明农业剩余劳动力的就地转移政策所造成的亦工亦农的 “ 两栖 ” 式生存方式，对农民的社会角色转换是极其不利 的。 其实，农业人口向城市转移既是人类社会经济发展的必然趋势，也是我国实现工业化和现代化的必要条件，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，这一
30、过程必将会进一步加快。为了有利于协调城乡人口转移、缓和我国的 “ 人地矛盾 ” 、 ;提高第三次产业在我国经济中的比重、发挥大城市的聚集与扩散效应，迫切需要我们从社会主义工业化、现代化的高度，充分认识人口异地转移对消除 “ 二元结构 ” 、缓和工农与城乡矛盾、实现共同富裕等方面的重大意义。实际上，我国因小城镇建设而引起的 ;“ 耕地资源非农业化利用和粗放式利用 ” 的加速进行，所造成的后果（ “ 农村病 ” ）是极其严重的，其 “ 后遗症 ” 将远远大于 “ 都市病 ” （如城市、治安、消防、拥挤等问题）的影响。因为，伴随着城市化而产生的 “ 都市病 ” 毕竟可以通过 “ 提高认识、强化管理、
31、采用现代化的技术 ” 等途径逐步加以解决或缓和，然而，因禁止农民迁移至大中城市而导致的农村耕地资源的丧失等问题却是永久性的和无法挽救的。特别是 “ 大力发展小城镇 ” 战略实施以来，各地所出现的以村或乡为 “ 计量单位 ” 发展小城镇（实为发展小集镇）的做法，更应该要引起理论界和有关部门的高度重视。我们认为，我国应尽快地逐步取消户口限制、放弃 “ 离土不离乡 ” 的传统 管理模式，从而消除现行制度对农民选择职业、流动迁移、改变社会身份和居住地等方面的一系列不合理控制；同时要合理规划城市布局，运用多种手段鼓励大中小城市协调发展，允许农民有计划地进入大中小各类城市 “ 安家落户 ” ，从而更进一步地加快我国的经济发展和社会进步。
