1、我国房地产税制改革初探 中图分类号： F810.42 文献标识码： A 内容摘要：目前，房地产业已经成为国民经济的支柱产业。但与其快速发展形成鲜明对比的是房地产税收发展缓慢。存在的问题主要表现在作为税收的职能作用弱化：一是组织税收收入的职能弱化，二是宏观调控房地产业的职能弱化。导致这些问题的根本原因是现行的房地产税制不合理。本文对此进行分析，提出了我国房地产税制改革的指导思想、原则、目标和思路及其主要措施，并构建了科学、合理、规范的房地产税收体系。 关键词：房地产 税收制度 改革 自改革开放以来，我国国民 经济实现了持续、快速、健康发展，人民生活水平不断提高，对于住房的需求也不断增加。当前，房
2、地产行业已经成为国民经济重要的支柱产业。但是，我国房地产税收的发展却相对缓慢，已经直接影响到人民生活水平的继续提高和经济的持续发展。 我国现行房地产税收存在的问题及税制根源 （一）我国现行房地产税收存在的问题 当前，房地产税收的两大基本职能作用越来越弱化：一是组织税收收入的职能弱化；二是宏观调控房地产业的职能弱化。 1.房地产税收组织税收收入的职能弱化。在房地产业快速发展的同时，房 地产税收相对萎缩，在税收收入、地方财政收入中所占比重不高（见表 1）。 本文使用了全国和山西省的有关数据，是以全国的数据作为基础从整体上说明；以山西省的数据作为个例说明。山西省房地产市场的发展处于全国中游水平，具有
3、较为充分的代表性。同时，山西的房地产市场状况具有多层次性，而且发展较为平稳，基本以自住型和改善型需求为主，因此，山西省的数据能够剔除投机炒作等非政策性因素，真正从制度层面对本文阐述的问题给予解释。数据均来自于中国统计年鉴、山西统计年鉴及国家税务总局的税收报表。 从表 1 中可 以看出，包括山西省在内的全国房地产税收收入在 GDP、税收总收入和地方财政收入中所占比重不仅偏小，而且增长速度明显慢于房地产业的发展速度；其对税收总收入和地方财政收入增长的贡献率（房地产税收收入增长额与税收总收入、地方财政收入增长额的比） 2008年仅有 4.60%和 7.80%， 2009 年提高到 17.40%和 2
4、2.84%。 2.房地产税收对房地产业的宏观调控职能弱化，主要表现在： 一是对商品住宅价格调控的失效。由表 2 可以看出， 2001 年以后，全国商品住宅平均销售价格持续上涨，到 2009 年达到了 4681 元 /平方米，是2001 年的 2.32 倍。房价收入比（指商品住宅平均销售价格乘以商品住宅面积，除以城镇家庭年均可支配收入）达到了 8.2，远高于国际公认的 3-6 的合理水平。 二是对提高土地利用效率、优化商品住宅供应结构调控的失效。目前我国社会主义初级阶段的国情决定了在相当长时间内，商品住宅建设应以 90平方米以下的普通住宅、经济适用房和廉租房建设为主，严格限制高档住宅开发，但近年
5、来房地产业发展的趋势却与此背道而驰。 从表 3 中可以看出， 2001-2009 年，经济适用房的两个比重均大幅直线下 降，明显不符合当前经济发展和人民群众生活的需要。 在普通住宅中，供应结构的调整也进展缓慢，经济适用房和廉租房建设进度相对较慢、总量相对较小、所占比重相对较低等问题仍没有实质性改善。 同时房地产开发所占用土地浪费、闲置严重，全国房地产业待开发土地面积不断增加， 2009年达到 3.28亿平方米，比 2001年增长了 1.2倍之多。 三是对不同地区房地产业调控的失效。我国幅员辽阔，各地经济发展水平、房地产业发展状况差别巨大，房地产税收调控的方向和重点应当有所不同。但目前以相同的房
6、地产税收制 度进行调控，势必造成结果的偏差，甚至出现 “ 逆向调控 ” 作用。 （二）我国房地产税收存在问题的税制根源 1.税种设置不合理。主体税种选择不科学。营业税、企业所得税和城市维护建设税调节力度较大，但都不具有主导作用，所以缺乏主体税种。税种过多且设置环节不合理。针对开发和交易环节的明显偏多，而针对保有环节的较少，助长了房地产的闲置、浪费和隐性交易，同时缺乏参与房地产保有阶段增值的再分配的有效手段。内外之间、城乡之间不统一，不仅有损于法律的严肃性和公平性，直接导致税负不公，而且不利于纳税人理解，给征 管工作带来很大阻力。税制要素不合理。包括税基狭窄且重叠严重，计税依据和税率失当，减免过
7、多、过乱等问题。 2.税费关系混乱。主要是以税代租、以费代税和以费挤税现象严重，不仅直接导致房地产的高价格，加重了消费者的负担，而且使得税收政策难以发挥应有的宏观调节作用，抑制了税收的培育和增长。 3.法律层次较低且改革滞后。现行房地产税收中，只有企业所得税、个人所得税是由全国人民代表大会制定的法律，其余税种都是国务院制定的行政法规（条例），立法层次明显偏低。而且颁布时间较早，已远远不能适应当前社会经济 发展对房地产税制的需要。 4.税收管理权限划分不科学。目前，地方政府只有对房地产税收制定具体征税办法和补充规定的权限，直接束缚了地方政府因地制宜开拓税源、增加地方财力的能力，迫使地方政府不得不
8、利用收费的权力来筹集收入，严重侵蚀了税基，也阻碍了地方政府运用房地产税收杠杆调控本区域内房地产市场的职能作用的发挥。 5.征管体制不完善。由于多种原因，目前我国涉及房地产业的税收分别由国家税务局、地方税务局和财政厅（局）等三个部门负责征收管理，使得房地产税收征管过程中政策执行不统一、税负标准不一致的 情况普遍存在，直接导致了房地产税收征管效率和水平的低下。 房地产税制改革措施 房地产税制改革应以分类调控房地产行业、抑制发展过热趋势、促进社会和谐为指导思想，按照 “ 简税制、宽税基、低税率、严征管 ” 的原则，以建立调控有力、收入稳定、征管便利的房地产税收体系为核心目标，按照 “ 租税分流、清费
9、立税 ” 的思路，循序渐进，稳步开展。 （一）简化（少）房地产交易环节税种 取消印花税。目前契税与印花税存在部分重复。由于法律明确规定缴纳契税是取得房产证的必要条件（即 “ 先税后证 ” ），而且在 我国历史较长，群众认可程度较高，因此应保留契税，取消印花税。 取消土地增值税，实行有差别的所得税。随着房地产市场的不断发展完善，其行业利润率逐步趋于平均，而且土地增值税计征繁琐，征收难度大，应将土地增值计入所得征收所得税，并通过随持有房产年限的增加而税率递减的政策，将正常流通和投机行为区别开来，达到 “ 有扬有抑 ” 的政策效果。 开征遗产税和赠与税。阻碍财产在代际或个体之间的非正常转移，鼓励所有
10、社会成员独立奋斗的精神，树立平等竞争的社会风气，进而实现全社会范围内的公平。 （二）合理设 置保有环节税种 把适当加强保有环节税负，抑制投机性需求作为房地产税制改革的重点，将房产税、城市房地产税和城镇土地使用税及对外资企业征收的土地使用费合并征收物业税。 政策定位。一是强化税收调节社会财富分配、促进社会公平、保障人民群众基本生活需要的职能。二是确立物业税的主体税种地位，使其成为地方政府主要的、稳定的收入来源。 征收范围。以现行房产税、城市房地产税和城镇土地使用税的征收范围为基础，并将个人非经营用房和广大农村地区的房地产纳入征税范围。 计税依据。实行从价计征 ，即以不动产（包含土地和房屋）的评估
11、价值为计税依据，并根据市场及其他相关因素变化情况进行定期调整。 税率。实行地区差别超额累进税率，即对不同地区、不同类型、不同用途的房地产适用不同的税率。 减免税管理。要充分考虑廉租房、经济适用房等特殊住房的不同的社会保障性质，注重这类住房的减免税管理，避免因税负原因抵消其社会保障作用。 （三）明确地租且清理收费 明确土地出让金和耕地占用税的地租性质，合并收取。土地出让金是土地使用权的市场价格，是土地使用者向土地所有者支付的地租，应予 以保留。耕地占用税应在明确其地租性质的前提下并入土地出让金。 彻底清理收费项目。对缺乏法律依据、不合理的收费予以坚决取消；对有法律依据，确实需要保留的收费项目进行
12、清理、合并，并加强制度建设，进一步推进收费的规范化、公开化；对具有税收性质的收费，应改为税收。 （四）加快房地产税收立法进程 加快制定税收基本法。明确税收立法、征税范围、征管程序、税权划分、税务机关和纳税人的权利义务、税务争议及与国际税法的衔接和适用等重大问题，达到统领、约束、指导、协调各单行税收法律法规的重要作用。 合理划分中央、地方税收管理权限。在保证中央对宏观经济实行有效调控的基础上，尽快改革我国现行的税权过度集中的模式，适当向地方划分立法权和政策制定权，更好地服务于地方经济。 （五）强化房地产税收征收管理 尽快统一房地产税收征收管理机构。将目前分散在财政部门、国家税务局和地方税务局的征
13、管权限和资源统一到地方税务局进行征收管理，彻底解决目前房地产税收征管过程中出现的税收政策执行不统一等问题。 加强相关部门配合，实行房地产税收一体化管理。房地产开发涉及管理部门多，应在各级政府的 领导下，建立协调、配合机制，实现涉税资料共享，确保对房地产开发全过程税收的有效管理。 加大税收执法力度。将房地产税收管理作为地方税收管理的重点，严格执行有关规定和政策，减少漏征漏管现象，提高申报征收率，全面加强对房地产税收的执法力度，实现应收尽收。 参考文献： 1.刘佐 .中国税制改革理论前沿 .中国税务出版社， 2007 2.路小平，刘洪玉 .我国房地产税制的现状及改革设想 .税务研究， 2002（ 7） 3.安体富，王海勇 .我国房地产市场发展和房地产税收制度改革研究 .经济研究参考， 2007（ 6） 4.黄范章 .房地产业及市场 “ 乱象 ” 的体制根源和整治之法 .经济学动态，2007（ 7） 5.刘维新 .中国房地产税费体制问题与改革趋势 .新万通内刊， 2004（ 19） 6.刘洪玉 .关于我国房地产税制改革与开征物业税的若干思考 .住宅与房地产， 2004（ 5）
