1、浅谈土地非农化中必须保障农民利益 农村城市化，必然有大片农田转向非农化。以上海为例，自改革开放以来，尤其是进入 90 年代后，上海郊区农村城市化的步伐显著加快，伴此而来的是大批农田转为非农用途。 1991-1995 年的 5 年间，政府批准的征地和农村集体经济的非农用地共 4.2万多公项，占全市 30万公顷耕地的 14%。有些村庄的耕地已基本消失。 如何保障农民的劳动就业和经济收入 大批耕地被国家征用后，如何保障农民的劳动就业和原来的收入水平，是农村城市化进程中关系农民利益的首要问题。 国家征用土地，按土劳比例政策，安排失地农民的就业。但是其中存在的问题较多，一是尚未安置或已经安置到某个企业但
2、并未落实工作岗位的，约占应安置劳动力总数的 1/4强。这部分劳动力只领取类似失业救济金的待岗生活费，比原来的收入水平下降一半左右。二是已安置就业的劳动力，收入水平也有下降。国家征用土地大多数在城乡结合部，这部分农村原来的非农产业比较发达，农民的收入水平比较高，年劳均收入一般是七八千元，高的达一万多元 。国家征地，不仅征用了农田，有些地方还把原来用于二三产业的土地也征用了。征地工安置到国有或城市集体企业工作，多数人要减收 1/3左右，有的减得更多。三是由于农民原来务农、务工时所掌握的技术，多数不适合新企业的需要，因此在择业竞争中处于不利地位。征地工反映，他们被安排到新单位，往往是拿 “ 三柄 ”
3、 ，即铲刀柄、扫帚柄和拖把柄。由于他们所做的是勤杂工，一旦企业遇到不景气，下岗待业又是首当其冲。四是他们原来务农、务工的时间不算 “ 工龄 ” ，在劳保福利、退休金比例、房改政策等方面也都不能享受企业老职工同等待遇。这些问题如不妥善 解决，必然会影响农民参加城市化建设的积极性，增加农村城市化的阻力。 在农地非农化进程中，国家征用了农民赖以生存的土地，而国家征用的土地只付少量的青苗费、地上地下设施和土地的补偿费，没有土地的市场价格，这种做法基本上是国家计划调拨体制的延续。这样政府对保障农民原有的收入水平也就有着不可推却的责任。政府理应保证失地农民劳动就业的权利，切实安排落实征地工适当的工作岗位，
4、他们在农村的工龄，也应算作连续工龄，或者采用变通的办法解决。 如何保护和发展集体经济 乡、村社区集体经济组织，既能增加农民收入，又 是政府联系农民的桥梁。上海郊区从合作化以来，一直以集体经济为主体， 80 年代农业实行了家庭联产承包责任制以后，集体经济仍占农村经济的 70%左右，这是农民走共同富裕道路的物质条件。目前，随着农村城市化的进展，耕地不断减少，特别在城市化地区，不少村、队集体土地所剩无几，有的甚至已没有耕地了。面对这种情况怎么办 ?郊区目前有不同的做法 :一种是将村、队集体经济组织撤梢，并根据集体经济的公共积东不可分制的原则，把原有集体资产的 50%上交乡政府 ,50%上交所在地新建
5、的街道办事处。另一种是保存村、队集体经济组织，考虑到很多原 有社员已不在村队集体企业劳动就业的特点，将原来的集体资产，根据入社股金的多少和劳动时间的长短子因素，黄化给集体经济组织的成员，使其资产的持有权明晰化，这样，集体经济实体不仅存在，而且还得到进一步发展。这两种做法的姑果是不同的 .前者是集体经济组织就此终止，农民长期创选的公共积水权属转移。后者是把集体经济保存下来，通过产权量化等措施，不仅使农民可以分到红利，而且还为他们的再就业、享受集体福利等提供了条件。 对集体经济组织的上述两种做法，笔者认为，前一种是损害了农民的合法权益，足不可取的 ;后一种是保护了农民的合法 权益，是应该提偏的。把
6、村民委员会和村集体经济组织泥淆，是导致损害农民利益的一个重要原因。有人认为，即然耕地很少或是已经没有了，那么作为农村合作经济组织的基础就不存在了，村集体经济组织和村民委员会应该同时撤梢 .这是一种误解。村民委员会是一种自治组织，是我国农村基层的准欢权组织。在城市化地区，行政村被新建立的街过居委会所替代，上级政府将原有的村民委员会撤梢是自然的，但是农氏的集体经济组织与村民委员会不同，它开创时是农业合作社 .当时存在的基础是耕地，但是自从改革开放以来 .农村走的是农工商综合经管道路，二三产业发展 迅速。决定集体经济能否继续存在的前提已不是有没有耕地，而是看有没有集体经济的经营活动。只要集体经济有经
7、营活动，只要群众没有提出撒销集体经济组织的要求。政府不应该，也无权撤销集体经济组织，相反的是应该妓励和支持它进一步发展集体经济。将农村集体经济组织的资产收缴为乡政府和街过办事处所有，不论用什么理由，都是违背党中央关于不能剥夺农民、不能平调集体时产的一贯政策的。 如何改造农村旧村落，缩小城乡差别 对农村旧村落的改造，作为社会、经济、文化、政治中心的城市，有责任、有义务把分散、落后的农村逐步改造成为趋 向现代化的新农村，使历史上遗留下来的城乡差别逐步消失。同时，全面改造旧农村，也是现代文明社会的重要标志。 从郊区城市化的实践来看，有些乡镇对旧村庄的改造比较注意，坚持将一部分土地级差收入用于旧村庄的
8、改造，改造的成效十分显著，农民也比较满意。但是也有不少乡镇对旧村庄改造注意不够，突出表现为在开发房地产中，为了追求利润的最大化，力争多征用开发费用低的耕地，不征用开发成本高的农民宅基地 .因此，原有村庄改造滞后，出现了新的住宅区中仍留着星星点点的旧村落，这些村庄原有的排水系统已被破坏，特别是一些地势低洼的村庄，雨后 积水，平时也是污水、垃圾到处可见，环境卫生条件极差。 今后，在农村城市化进程中，特别在城市化地区，将旧村庄改造成为其有现代化设施的农民新村，必须列为城市化进租中的一项重要任务。在这样的思想指导下，把城市建设的征地和旧村庄改造结合起来，搞好包括旧村庄在内的城市建设规划，把改造旧村庄工
9、作落到实处。 农民如何参与分配开发土地资源的利益 从上海的情况来看 .在农村城市化过租中，农民失去土地后，除了老年人得到的养老金比原来高以外，现有的劳动力枕业没有保障，收入普遍减少，房屋动迁中的经济利益往往受损。 如何保护农民的正当利益，农民利益受损时如何给予适当的补偿 ?要靠政府包，一则包不起，二则包也不是好的办法。出路是让农民参与土地资源开发利益的分配。 土地是财富之母。开发房地产中产生的一切利益，都离不开作为母体的土地。然而，在土地资源开发中，作为集体土地所有者的农民，不仅得不到开发的利益，而且还要受到报害。据对一个莱区镇的调查，目前征地的前期费用有耕地占用税、蔬菜基地保护费、青苗补偿费
10、、粮油补差款、地上地下设施补偿费、土地补偿费、劳动力安 i置费等 7项，其中市有关部门所得占征地总费用 23.7%,镇政 府所得包括劳动力安置费足 30.6%，村级所得占3.86%，生产队和农民所得占 21.7%;其他用地单位承担的劳动力安置费占征地费用的 20.1%。农民得到的实际利益是 :已退休或将要退休的老年人原来的退休全只有几十元，现 200 多元 ;生产队和农民所得的 21.7%征地费中，除去地上地下建筑物辛设施拆除的补修费外，农民从征地中得到的实际利益，仅占征地费用的 3.1%。由此可见，在征地过程中，与土地无关或关系不大的部门伸手捞得太多了，而给予集体土地的主人 农民的利益实在太
11、少了。所以提出土地资派开发利益的分配问趁 .不是无事生 昨，而是实实在在的农民合法利益的保障问题。 我国的宪法、土地管理法都明确规定 :农村和城市郊区的土地 .除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。土地既然是农民集体所有。在土地资源开发中，国家要征用农民土地 .农民的土地权利要在经济上得到实现，即获得绝对地租的权利，这应该是无可争议的道理。然而，在现实生活中，有些违反我国法律的说法和似是而非的论点颇有影响。如有人提出农村土地属于国家的观点 ;有人以土地转移用途禽经国家审批为根据，提出农村土地的 “ 终极所有权 ” 、 . 最终所有权 ” 是国家的。这些观点，不管主观愿望 如何，在客观上都是模栩土地所有制权属关系，否定农民集体所有性质，为俊占损害农民的合法利益提供依据的。 解决国家与农民集体对土地开发利益合理分配的根本出路 .是根据关于建立社会主义市场经济的精神，逐步建立健全社会主义的土地市场，改变目前实行的集体土地不能进入一级市场的做法。对国家市政建设所禽的土地 .实行校低的征用价格，这是农民容易接受的 ;对以盈利为目的的房地产开发 .应实行市场价格，而且应该允许集体所有的土地进入一级市场，或是采取较为公平的办法加以解决，以根本解决农民权益得不到实现，劳动就业和原有收入水平得 不到保障的问题。
