1、浅谈坚持可持续的发展观 推进政府管理职能的根本转变 论文关键词 宏观调控；政府；公共管理；职能转变 论文摘要 以国家宏观调控措施为切入点，阐述经济运行过热现状与政府职能转变的关系，分析在完善社会主义市场经济体制的过程中，政府管理职能转变方面存在的一些认识误区及职能转变的主要目标；并提出建议：从经济增长向可持续增长转变、以经济全球化和适应 WTO要求为契机推进政府职能转变、深化国有企业改革根本转变政府与企业的关系、全面贯彻行政许可法推进政府管理职能转变、社会中介组织促进政府职能转变。 一、国家宏观调控措施与政府职能转变 国家 “ 十五 ” 计划确定继续施行扩大内需的方针，并提出使居民消费率提高到
2、 50%，固定资产投资率控制在 35%左右，力图使国民经济增长更多地立足于国内需求特别是消费需求。但是，自 2000 年以来，我国固定资产投资率不断攀升。资本形成占国内生产总值的比重由 2000年的 3fi.4%上升到 2003年的 42.7%。居民消费率则由2000年的 48%，降到 2002年的 45.1%0资本形成对经济增长的贡献率由 2000年的 27%，上升到 2002年的 55%和 2003年的 70%，经济增长对固定资产投资的依赖程度已高于上世纪 80 年代以来出现经济过热和通货膨胀的水平。过度依赖投资带动经济增长，必然带动对钢材、建 材等产品需求扩大，并进一步激发这些行业新一轮
3、的投资热。导致我国经济运行中出现固定资产投资过快、规模过大等问题。特别是一些地区违法违规投资建设固定资产项目， 2004 年第一季度以来，国务院有关部门连续下发三道禁令，分别对各类开发区、固定资产投资项目、土地市场进行清理整顿。 影响固定资产投资过快、出现经济过热情况的原因复杂，是多方面的，但是，笔者认为，政府管理体制改革与市场经济体制改革的相互作用关系，政府管理职能与现有市场机制的相互适应程度，以及由此带来的政府管理职能转变滞后或不适应市场机制的要求是其中主要原因 之一。首先，长期以来，地方各级政府主要以追求 GDP的增长体现当地的经济发展，片面追求 GDP的增长，使一些地区出现了村村、镇镇
4、建开发区的现象，形象工程、政绩工程层出不穷。其次，国家宏观政策的实施受到制约，政府对市场的监管能力较弱。第三，面对不断改革调整的情况，地方各级政府的管理职能还没有及时转变并界定清晰，管理职能还存在着越位、缺位、错位，甚至违规现象。第四，政企分开、政资分开、政事分开的局面还没有真正形成。 改革开放以来，地方各级政府在市场经济体制初步建立的过程中，一直发挥着双重的作用 :一方面政府是改革开放 、发展经济、培育社会主义市场经济体制建立的倡导者、推动者。另一方面政府在推动改革的过程中，按照培育 “ 大市场，小政府 ” 的目标，一直处于自我加压、自我改革、自我革命的转变过程之中，政府又是在改革中逐步弱化
5、自身权力、转变管理职能的实践者。政府职能转变与市场经济体制完善是一个复杂的互动过程，是一个由相互适应到不适应，再到新的相互适应的过程。总之，出现经济过热的现象，以及今后如何保持可持续发展，都与政府管理职能转变是否及时到位，是否适应市场机制的情况密切相关。 党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，要以全面、 协调、可持续的科学发展观指导各级政府的工作思路，就必需切实加快政府职能的转变，使之与现阶段的社会主义市场经济体制相适应。 二、政府管理职能转变方面存在的一些认识误区 改革开放以来，我国已进行了五次较大规模的行政管理体制改革，政府管理职能转变己取得一些初步成果 :政企分开使相当部分的政府职
6、能己转换给企业、社会组织和市场 ;通过行政审批制度改革逐步扩大了市场调节的广度和深度等。但是，与完善的市场经济体制要求相比，还有很大的差距。一些地方政府在职能转变的过程中还存在着跃位、缺位、错位甚至违规现象，这与思想上、认识上的 误区不无关系。 (1)随着社会主义市场经济体制逐步完善，一切将由市场来决定，政府可以 “ 无为而治 ” ，企业可以自由发展，这是一种市场决定论的认识误区。 c2)政府管理职能转变到位之后，就要坚持下去，不能变来变去也是认识误区。管理职能转变是随着社会主义市场经济体制逐步完善而转变的，是一个不断转变、不断深入、逐步适应的过程。(3)政府就是服务，建立企业型政府就是服务型
7、政府，这一认识也是片面的。市场经济中政府的职能是公共管理，但是，它包括两个方面 :一是为社会提供公共产品和服务，二是为社会建立一个公平竞争、法制化的环境。 t4)转变政府管理职能，就是企业不愿意管的政府都要管起来，也是认识误区。职能转变的过程中，政府、企业、社会中介组织的职责要划分清楚，企业不愿意管的应该政府管理的一定要管好，但是，有些事情应交给社会中间组织管理。 三、政府管理职能转变的主要目标 1.从经济增长向可持续增长转变。按照全面、协调、可持续的发展观，全面建设小康社会的目标由两部分组成 :一是经济指标。二是社会发展指标，如城镇人口的比重提高 ;社会保障体系比较健全 :形成较完善的现代国
8、民教育体系等。政府管理职能的转变首先要实现发展观的转变，要改变原来仅对经济 指标关注变为对公共产品供给指标的关注。要坚持 “ 五个统筹 ” 统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然、国内改革与对外开放，由 “ 以物为中心 ” 的发展向 “ 以人为中心 ” 的发展转变，最终实现从经济增长向可持续增长的转变。 2 从产业干预向创造市场环境转变。在市场经济体制建立初期，国家采取对特定的产业和特定的企业进行倾斜扶持和重点十预政策，以此来促进经济增长，严格地讲这是违背市场化进程的。政府职能要从产业干预向创造市场环境转变，要加快转变对企业的管理方式，确立企业在市场中的主题地位，为所有企业 (国有与非国有 )创
9、造一个公平竞争的环 境 ;要在产权保护、市场准入以及融资方面为非国有企业的发展提供条件，使它们能够先于外资企业平等享受国民待遇。同时，要发展完善生产要素市场，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。 3.从全面管理向公共治理转变。在市场经济体制建立初期，政府是通过一些法规、法令和政策维护社会秩序，对社会的人、财、物进行分配，在全面的、全能的职能下，政府成了社会的控制者、分配者、管理者。权利的集中，导致政府的效率低下，甚至滋生一些违规或腐败现象。在完善的市场经济体制下，政府的基本职能是满足社会公共需求，不断给企业和 居民、消费者提供公共产品和服务，在管理上政府要由 “ 全面管理型 ” 向“ 公
10、共治理型 ” 转变，政府要改变直接投资管理过多项目的 “ 企业家角色 ” ，要把主要精力放在宏观调控和公共服务方面。政府要进行公共治理，治理既不是指统治，也不是指行政和管理，而是政府对公共事务进行管理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务。市场经济的不断完善，人民要求提供系统的、制度性的公共服务，而不是临时性的、非规范性的服务 ;提供可持续情的、可发展性的公共服务而不是暂时性的、不可持续的公共服务。要达到公平、公正地对待社会的不同角色，必须建立健个符合市场 经济的法律体系，川法律手段调节市场，形成法制政府，实现从全面管理向公共治理的转变，更好地服务于人民。 4.从直接管理企业向间接管理企业转变。
11、在计划体制下，政企不分，政府是国有企业的管理者。政府直接管理企业的人、财、物的分配。在完善的市场经济条件下，要政企分开、政资分开、政社分开，企业不再是政府的直接管理对象。国有企业要明确户权，国资委要委派出资人代表，对国有资产的收益负责。国家把管理国有企业的权利交给社会中介组织，进行企业的市场管理，政府不再直接管理企业，而是在市场中史多地发挥社会中介组织的 作用。目前，国资委的管理职能是管人、管事、管资产，在国有企业的改革中几乎又扮演了 “ 政府 ” 的角色，如职工再就业、老干部安排、职工上访等问题，属公共管理范畴，应山公共管理部门管理而不是国资委去管理，目前这种职能定位使各级国资委处于两难境地
12、。 四、推进政府管理职能转变的几点建议 1.用科学发展观指导政府职能转变工作。按照全面、协调可持续的科学发展观， y 持 “ 工上个统筹 ” 的思想，确定政府职能转变的日标和时间表。既不能急功近利、一践而就，也不能顾虑重重、徘徊不前，要循序渐进、逐步到位。政府职能转变是一项根本性的、 全局性的、长期性的改革，必须从思想上、文化上转变观念。要排除下面二种错误观念和思想。一是发展经济就是促进生产的错误观念。经济发展不等于只是促进生产，而是供给与需求的平衡，政府提供的公共产品与市场提供的私人产品的平衡。发展经济重在政府提供公共产品和服务，从而提高私人投资的盈利水平，启动社会消费。一二是政企分开就是政
13、府不十预国有企业活动的错误观念。改革开放以来，政府致力于政企分开，通过建立现代企业制度，完善企业法人治理结构。政企分开一方面包括政府与国有企业分开，重要的是指政府职能要对市场中所有产权主体提供平等的 、法制化的公共管理。政企分开更重要的是政府与整个市场主体的经营活动分开，平等维护公私财产，不干预所有公私主体的经营活动。三是实行产业政策就是政府进行具体的行政指导的错误认识。在市场经济的完善过程中，人们错误地把国家产业政策理解为国家去办那此弱势产业，政府出面进行经营，就会导致政府资本被套于具体产业的风险之中。而实上，产业政策是市场化的产业政策，是对所有经济成分实行平等市场准入基础上的规模控制，是由
14、国家进行产业引导，而不是政府代替市场、代替企业。 2.以经济全球化和适应 WTO要求为契机推进政府职能转变。随着 经济全球化进程的加快，生产过程、劳动力市场以及全球范围内的产业大转移，使世界各国处于相互依存又相互竞争的状态， 国内竞争国际化，国际竞争国内化 ” 实际已成为全球竞争的主要特点。我国政府从今年开始将逐步兑现加入 WTO讨的所有承诺，内外统一的市场必将形成。要加快建立符合社会主义市场经济又与国际惯例相适应的现代政府管理新体制。 WTO 的规则体系中，共有 23 个协议，其中只有两个协议约束企业行为，其他规则都是规范政府行为的，在市场经济体制尚未完善的今天，我国政府管理还存在着许多与
15、WTO规则不相适应的法律、法规等。因此， 要健全政府法规体系，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，建立国内、国际统一开放的市场体系。逐步形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的政府管理运行机制。 3.深化国有企业改革根本转变政府与企业的关系。政府与企业的关系，长期以来是管理者和被管理者的关系，政府管理国有企业，从事私人产品的经营，政府角色混淆，造成政府直接十预经济社会活动，阻碍政府职能转变。政府职能范围过大，特别是向竞争性建设领域延伸，大大超出了政府公共管理职能，直接参与竞争性产品的经营，如彩电、汽车、商业服务等领域，一方面政府提供的 公共产品不足，不能起到需求拉动作用，导致需求
16、管理政策失效。另一方面，政府参与提供私人产品，使政府占用宝贵的资源，并月 .使用效率不高，使供给管理政策失灵。因此，要深化国有企业改革，一是国有资本要从一般竞争性领域推出。二是政府要改变对国有企业的管理方式，要将原来政府直接管理企业的模式转变为市场调节社会 y，介组织、社会中介组织管理企业的模式，充分发挥社会中介组织的作用。 4.全面贯彻行政许可法推进政 府管理职能转变。 2004 年 7 月 1 日，行政许可法己正式实施，这是我国建设法制政府，依法制国，转变政府管理职能的重要 里程碑。此前，国务院各部门己从 2002 年卒 2004 年分三批共取消或调整了1795 项行政审批项目。到 200
17、4 年 8 月暂保留 221 项为非行政审批项目。行政许可法从八个方面明确了具体的职能定位 :一是规定仅六类事项可设定行政审批 ;一二是非法获取审批将受惩处 ;三是严禁倒卖盗卖行政批文 ;四是变更审批损害合法权益必须补偿 :五是行政审批要遵循便民原则 ;六是行政审批不能久拖不决 :七是行政审批不能收取任何费用 :八是行政审批不能搞地方保护。各级政府要以全面贯彻实施行政许可法为契机，转变行政管理作风，纠正以往错误的管理方式和方法，使 政府公共管理职能得到根本的转变。 5.社会中介组织促进政府职能转变。即使在市场经济体制初步形成的今天，人们往往只承认政府是唯一的管理主体，而小承认非政府组织机构和民间组织可以参与社会管理。近几年，随着改革的深入，社会中介组织如行业协会、商业协会、评估机构、仲裁机构等，有了相当规模的发展，承接了部分原来由政府行使的职能。但是，在总体上看发展是不规范的、不全面的、从质量和数量上都是不够的，有些社会中介组织仍属官办机构，政府色彩浓厚，阻碍市场公平竞争秩序的形成。今后，政府应进一步加大培育社会中间组织的力度，促使政 府与中介组织的脱钩，使中介组织成为自主执业、自立信誉、自负盈亏、自我发展的社会组织。形成公平的、法制的社会中介组织，使其担负起更多的公共管理职能。
