1、财政支出具体结构优化问题探讨 摘要 :中国财政支出结构演变的趋势是在总体结构趋于优化的同时 ,具体支出项目比重的变化却处于失衡状态 ,财政职能的 “ 越位 ” 与 “ 缺位 ” 是财政具体支出项目比重失衡的主要原因。因此 ,中国目前财政支出结构调整的总体思路是解决财政职能的越位与缺位 ,优化财政具体支出项目。 关键词 :具体支出项目 ;失衡 ;结构 ;优化 中图分类号 :F812.2文献标志码 :A文章编号 :1673-291X(2010)19-009-03 财政资源的优化配置包含两层含义 :一是宏观上的资源优化配置 ,解决的是公共部门与私人部门之间资源合理分配的问题 ,主要用财政收入占国民生
2、产总值或国内生产总值的比重来衡量 ;二是微观上的资源优化源配置 ,解决的是公共部门内部资源合理分配的问题 ,主要由财政支出结构是否优化来体现。 一、财政支出结构优化与否的标准 财政支出结构的优化是一个动态的调整过程 ,不能用绝对的指标来衡量。一国的财政支出 结构是否优化应该满足以下几个条件 : (一 )与经济发展阶段相适应 根据马斯格雷夫的经济发展阶段理论 :在经济发展的早期 ,政府投资应在社会总投资中占有较高比重 ,以便为国家进入 “ 起飞 ” 提供基础条件 ;在经济发展的中期 ,政府投资应该逐步转换为对私人投资的补充 ,财政支出的领域应该向市场失灵领域倾斜 ;在经济发展的成熟阶段 ,财政支
3、出应从基础设施转向社会福利性支出 ,即转移性支出的比重应该逐步提高。 (二 )与经济体制类型相一致 经济体制主要有两大类 :计划经济体制和市场经济体制。由于在计划经济体制下政府需要履行强大的经济管理职能 ,所以此时财政支出中经济建设支出的比重应该较大 ;而在市场经济体制下政府已经退出了一般建设领域 ,政府的经济管理职能逐步弱化而社会管理职能日益加强 ,因此财政支出中公共支出的比重应该逐步加大。 二、中国财政支出结构的演变及原因 (一 )中国财政支出结构的演变 从表 1和图 1我们不难看出 ,中国财政支出结构演变的总体趋势与中国经济发展进程和经济体制调整的进程是基本同步的 ,即经济建设性支出比重
4、下降 ,社会文教费、行政管理费支出和抚恤、救济、社会福利支出比重上 升 ,也就是说中国财政支出的结构一直处于优化的过程之中。但是在总体结构趋于优化的同时 ,具体支出项目比重的变化却处于失衡状态 ,具体表现为 : 1.基本建设支出占财政总支出比重下滑过快。从 1998年 40.3%降到 2007年 13.9%用了二十五年的时间 ,平均每年下降 1.056 个百分点 ,这与中国所处的经济发展阶段是相背离的。由于这一比重下降过快 ,导致中国基础建设投资不足 ,从而使得中国的经济 “ 起飞 ” 长期处于瓶颈制约的状态。 2.支农支出占财政总支出比重过低。从 19982007 年中国财政支农支出的比重
5、缓慢下降 ,由于农业自身积累能力差而且国家采取剥夺农业扶助工业的做法 ,所以这一比重下降的一个最大恶果就是从家庭联产承包责任制开始至今中国农业的发展基本处于停滞状态。这使得中央政府如今不得不花费巨大的人力、财力和物力来解决三农问题。 3.文教科卫支出占财政总支出比重增长不足。文教科卫支出在财政总支出中的比重基本上是增长的 ,但增长是不稳定的 ,其间有小幅度的震荡 ,特别是 19982007 年近十年间不增反降了 0.28 个百分点 ,由于这一时期正处于高校扩招等文教科卫需求快速增长的时期 ,所以文教科卫支出在财政总支 出中的比重过低的后果是极大的。比如教育的乱收费和公共卫生支出体系的脆弱都可从
6、中找到原因。 4.行政管理支出占财政总支出的比重急剧上升。在财政各类支出中 ,行政管理支出的增长幅度最大 ,由 1998年的 4.4%增至目前 2007年的 13.9%,其增长速度明显快于其他项目 , 这一比重的过快增长显然与市场经济的要求是背道而驰的。虽然 20世纪 80年代以来国家先后进行了几次大规模的机构精简改革 ,但行政管理支出并未出现大幅下降。比如 1998年的政府机构改革曾使行政管理费支出占财政总支出的比重由 1998 年的 4.4%减为 2000 年的3.4%,下降了 1个百分点。但到 2003年又迅速上升为 12.6%,恢复了机构改革前的增长趋势。可见机构改革又陷入了 “ 膨胀
7、 精简 膨胀 ” 的恶性循环。 (二 )对中国财政具体支出项目比重失衡现象的解释 财政职能的 “ 越位 ” 与 “ 缺位 ” 可以说是财政具体支出项目比重失衡的主要原因。由于中国目前处于经济体制改革的转轨时期 ,总体来讲应该是让财政退出一般竞争性领域 ,但在具体操作时往往难以界定哪些领域才是真正的一般竞争性领域 ,所以在这一摸索过程中财政职能的 “ 越位 ” 和 “ 缺位 ”问题肯定会交替出现 ,这在 财政支出上就表现为总体结构趋于优化的同时财政具体支出项目比重却交替失衡。同时在强调经济体制改革的重要性同时还必须清楚认识中国经济发展所处的阶段 ,然而对发展阶段的认识同对经济体制改革程度的认识一
8、样难以界定 ,因此这进一步模糊了我们对财政职能的定位 ,从而进一步导致了具体操作中财政具体支出项目比重失衡。 三、优化财政支出具体结构的具体措施 针对中国目前财政具体支出项目比重失衡的问题 ,应采取下列对策 : (一 )逐步解决行政管理费增长过快的问题 行政管理、外交、公检法等部门执行社会 管理的必要经费支出是国家机器正常运转的基本需要 ,属于公共需要 ,是财政必须保证的部分。但中国行政管理费支出与世界各国相比较高 ,2007年达 13.9%,远远超过同期 GDP增长速度。针对中国现状 ,可采取如下改革措施 : 1.进一步精简机构 ,控制行政编制 ,提高行政支出效率。 1998 年以来中国进行
9、政府机构改革 ,精减了机构人员 ,但仍然存在机构重叠庞大、人浮于事的现象 ,人员费、办公费居高不下 ,给国家财政造成了沉重负担。要严格控制政府机构的公共经费 ,改革会议制度、公共用车制度和招待制度 ,减少会议费、车辆购置维护费和 接待费支出 ,提高资金的使用效率。 2.推行行政事业单位收支统管。按照财政部颁布的。行政单位财务规则和事业单位财务规则 ,贯彻预算内外资金结合作用、统筹安排的原则 ,保证单位的预算外资金和其他收入主要用于弥补正常经费的不足 ,建立一套能全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。 (二 )改革财政投资体制 财政用于固定资产的投资是经济建设支出的重要组成部分 ,财政投资对
10、于加快基础设施建设和基础产业发展 ,促进产业结构合理化和区域经济的均衡发展具有重要意义。 1998 年起 ,中央政府针对中国 存在的消费需求和投资需求不足 ,连年增发国债用于基础设施投资 ,有力地拉动了中国经济增长 ,但同时中央政府承担了很大的债务风险。 在市场经济条件下 ,投资主体多元化是必然的 ,总体来看 ,应以企业和家庭部门投资为主 ,政府投资只能限于公共需要、私人不愿意投资的领域。要把过去财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来 ,并随着财力的丰裕逐步增加投入 ,通过转变资金投入方式 ,为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境。因此 ,经济建设主体应由政府转向
11、企业 ,财政只进行涉及国计民生的公益性基础设施的建设 。要从直接投入生产领域 ,逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来 ,转向基础设施、环境保护、公共服务项目 ,转移到共同需要方面来。要改革国家政策性投资体制 ,财政预算内投资不宜实行有偿使用的方式管理 ,宜采取无偿投资的方式 ;由国有资产经营预算安排的投资 ,应采取国家资本金投入的方式。 (三 )优化社会文教支出 总的来说 ,教育是一种 “ 准公共产品 ”, 其中 ,基础教育基本上属于公共产品 ,整个社会成员都可以从中受益 ,具有正外部效应 ,其经费应全部或绝大部分由财政供给。高等教育是一种 “ 准公共产品 ”, 更多地带有私人产品的特性
12、 ,其费用可由受益者来支付一部分。因此 ,按照公共财政理论 ,高等教育可以由政府来办 ,也可以由私人来办。对此 ,国家应调整财政支出结构 ,财政应为义务教育提供资金保证 ,为重点高校提供更多的财力支持。 基础科学研究属于公共产品范畴 ,其成果为社会所共享 ,其经费应全部由财政负担。应用型科学研究由于可以市场化 ,财政不应负担经费或酌情负担一部分。在中国现阶段 ,由于科技力量与发达国家相比仍处于较低水平 ,因此 ,政府应提高对科学研究事业的财力投入 ,并使科学投入的增长快于同期财政支出的增长 ,同时 ,在科 学研究支出总量提高的基础上 ,不断加大基础科研的投入力度 ,优化科研支出结构。 (四 )
13、逐步增加社会保障支出 在社会主义市场经济条件下 ,社会保障是一个重要的 “ 内在稳定器 ” 。目前中国社会保障体系很不完善 ,许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。另外 ,社会保障支出划分不明确 ,支出比重低的现象仍然存在 ,难以适应社会主义市场经济发展的要求。各级政府要加大对社会保障支出的投入力度 ,大力推进社会保障制度改革 ,完善社会保障体系。财政必须按照公共财政要求 ,进一步调整现行支出分配结构 ,尽快使财政资金 退出一般竞争性领域 ,同时相应削减行政经费和一般事业经费支出 ,真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。要加快失业保险制度改革 ,扩大失业保险实施范围 ,使
14、各类城镇企事业职工都参加失业保险 ;尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系 ;进一步深化医疗保险制度改革 ,建立社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度模式。 参考文献 : 陈共 .财政学 :第 4 版 M.北京 :中国人民大学出版社 ,2005:4. 从树海 .财政支出学 M.北京 :中国人民大学出版社 ,2002:3. 国家统 计局 .2007 年中国统计年鉴 K.北京 :中国统计出版社 ,2006. Issue about the Optimization on Specific Financial Expenditure Structure XIAO Jun-zhe1,XIN
15、Yong-rong2 (1.Guangdong Science and Technology Vocational School, Zhuhai519090,China; 2.Nanjing University of Aeronautics and Astronautics,Nanjing210016,China) Abstract:Chinas fiscal expenditure structure of the evolution of the trend is in the overall structure tends to optimize the same time, the
16、proportion of specific items of expenditure is the change in a state of imbalance, the functions of the “Offside” and “Absence” is the specific items of expenditure imbalance in the proportion of the main reasucturing is to solve the general concept of the functions of the offside and the absence, and optimize the specific items of expendit;frame;optimization
