镇总规建设用地规模测算方法的反思与重构.docx

1、镇总规建设用地规模测算方法的反思与重构 【摘要】确定适宜的建设用地规模是城镇总体规划的重要任务。本文以九龙湖镇为例，对传统的 “ 人均建设用地指标法 ” 的局限性进行了分析。在对城镇建设用地规模的影响因素分析的基础上，构建了分三个阶段的城镇建设用地规模测算模型，并以九龙湖镇为例进行了实证应用。 【关键词】建设用地；镇总体规划；九龙湖镇 【 Abstract 】 Determine appropriate scale of construction land is an important task of town planning . In this paper the jiulong lak

2、e is as an example, analyzes the limitation of the traditional “per capita construction land index method,“. In the town of construction land scale based on the analysis of the influence factors, constructing the three stages of urban construction land scale measurement model, and use the jiulong la

3、ke examples of the applicatiulong lake town 中图分类号： DF455 文献标识码： A 文章编号： 1 问题的提出 问题起缘于宁波市镇海区九龙湖镇总体规划 2010-2030编制过程中的用地规模测算，在笔者参与的其他宁波城郊型城镇总规中普遍存在。 1.1 项目概况 九龙湖镇位于宁波中心城以北约 15km处，隶属于宁波市镇海区，镇域面积约 65km。 2009 年总人口 3.8 万；其中，城镇常住人口 0.5 万。 九龙湖镇由西顾、河头、汶溪、长石等四个乡历经多次合并最终于 2001年形成。镇域西北部为山地，东、南部为平原区。目前镇域基本以原四个乡为单

4、元呈组团状空间结构 ：西北部为宁波市总体规划中确定的九龙湖旅游度假区，面积约 35km，目前开发建设尚处于起步阶段，现状建设用地 70ha；东部为拟建旅游度假区配套服务区，是镇政府所在地，也是城镇常住人口的主要分布区，建成区仅 18ha；中部为平原区，主要是村庄与基本农田分布区，现有建设较为成熟的西河紧固件工业园，产值占全国紧固件产业的 1/32 强；南部紧邻宁波中心城，在建长石工业园是宁波市机电工业园区的组成部分。镇域现状城镇建设用地总计 274ha，工业用地占 60%。 1.2 遇到的问题 （ 1）人口规模 计算口径造成的人均建设用地水平异常。依据镇规划标准 GB 50188-2007（以

5、下简称镇标）的计算要求，测算出九龙湖镇现状人均城镇建设用地高达 548?O，几乎为镇标规定的一般城镇用地水平的五倍，这显然有失常理。究其原因，关键在于依据镇标按城镇常住人口计算，无法真实地反应九龙湖镇的人口与用地规模关系。镇域工业、旅游业的从业人员基本上为农业户籍人口、外部通勤人口、外来流动人口等非城镇常住人口，不能参与人均建设用地规模计算，致使结果异常。 （ 2）规划新增建设用地难以套用镇标分级控制标 准。九龙湖旅游度假区的开发，作为宁波机电工业园区组成部分的长石工业园区的建设，以及中心集镇区的培育、紧固件工业的巩固提升，都将是九龙湖镇未来城镇建设的重点。初步估算，规划需新增城镇建设用地超过

6、 4km，总建设用地规模达 78km。按镇标规定的人均建设用地指标计算，至规划期末至少需新增约 6 万城镇常住人口，几乎是现状城镇常住人口的 12 倍，也远高于人口规模专题预测结果 3.7 万。显然，原因在于旅游度假区开发新增的大量建设用地与城镇常住人口的增量不呈比例关系。于是，因新增建设用地缺乏所谓 的常住人口支撑，难以符合镇标关于人均建设用地指标的控制要求，规划陷入人地不对应的困境。 2 “ 人均建设用地指标法 ” 的局限性 人均建设用地水平是反映城镇人地关系的重要指标。利用人口规模预测结果和相关标准关于人均建设用地指标的要求，测算规划区建设用地规模的方法，即人均建设用地指标法。目前，人均

7、建设用地指标法是镇总规中测算建设用地规模的常用方法。 根据镇标，人均建设用地指标为规划范围内的建设用地面积除以常住人口数量的平均值，人口统计应与用地统计的范围相一致（第 5.1.3条）。其中，常住人口 包括户籍人口、居住半年以上的外来人口和寄宿学生 的数量是确定建设用地规模的主要依据（第 3.2.3 条）。并要求，新建镇区规划人均建设用地指标应按 80-100?O 控制（ I、 VII 建筑气候区按100120 控制，第 5.2.2 条）；对现有镇区进行规划时，其规划人均建设用地指标应在现状人均建设用地指标的基础上调整，大于 140 的规划减至 140以内， 120140 的减 015， 10

8、0120 的减 010（第 5.2.3 条）。以九龙湖镇为例，对 “ 人均建设用地指标法 ” 的局限性进行分析。 2.1 以 常住人口为计算口径的缺陷 以常住人口为计算口径，容易混淆农业人口与非农人口的关系。作为常住人口主体的户籍人口又分为农业户籍人口和非农户籍人口。显然，如果把农业户籍人口计入常住人口，参与城镇建设用地指标平衡太过牵强；然而，在江浙等经济发达地区，有相当一部分有 “ 农业户籍 ” 的非农从业者，如果完全不考虑这部分人口对城镇建设用地的使用也是不合适的。九龙湖镇中部西河紧固件工业园区内的产业工人，有相当一部分是周边村庄村民。测算人均城镇建设用地水平时，如不考虑这部分隐性农业户籍

9、人口，其计算结果自然会偏高。关于人均 建设用地计算中的人口问题，城镇用地分类与规划建设用地标准第 4.0.2 条规定： “ 在计算建设用地标准时，人口数宜以非农业人口数为准 ” ，值得我们对比思考。 2.2 人均建设用地标准的适用范围问题 镇标将人均建设用地指标分为四级控制（第 5.2.1 条），并分别对新建镇区和现有镇区的规划人均建设用地指标等级和调整幅度分别给以明确。那么，对于用地呈分散组团状分布，没有明显镇区的城镇，或者多数城镇建设用地并不分布在所谓镇区的城镇，人均建设用地指标法是否仍然适用？规划师只能根据 “ 人口统计应与用地统 计的范围相一致 ” 的描述，按镇域计算人均建设用地。但另

10、一个问题接踵而至，镇域人均建设用地指标应按哪一级规划控制，镇标没有给予明确。 在江浙等经济发达地区，城镇经济高度发达，许多城镇都有自己独立的产业园区，其空间发展已打破了传统的以镇区为中心的单中心城乡空间结构模式，有的甚至表现出明显的全域城市化发展趋势，以镇域为规划区范围的新型镇总规模式正日趋兴起。以镇域为规划区范围，预示着大量的道路、管廊等市政设施用地需参与城镇人均建设用地平衡，较之于以镇区为规划区范围的模式，前者人均用地规模势必偏高。那么， 构建在以镇区为核心的人均建设用地指标分级控制体系是否适用于以镇域为规划区范围的新模式，以及新模式该套用那一级控制标准，也是本次九龙湖镇总体规划中遇到的一

11、个问题。 2.3 建设用地与人口规模的不对应情况 测算人均建设用地指标，出发点是利用人口与用地的对应关系，摸清城镇现状用地的水平与特点，进而规划确定城镇建设用地的适宜规模，最终实现土地的集约节约利用目标。然而，我们不可否认的是，由于一定范围内的建设用地的静态性与其使用人群的不确定性矛盾的存在，城镇建设用地规模与其自身人口规模并非简单的线 性对应关系，尤其是对于人口与用地规模总量都不大的小城镇来说，这种不对应关系可能会十分显著。如旅游城镇、交通枢纽型城镇和外部通勤人口较多的城郊专业型城镇，流动人口、通勤人口所产生的建设用地占有较大比重，表现为镇域用地规模与常住人口或非农人口规模的显著不对应。常规

12、的人均建设用地指标根本无法反映出镇域真实的土地利用水平。如九龙湖镇旅游度假区以旅游流动人口为主，南部长石工业田园则以中心城的通勤人口为主，两大区块也按一般城镇人均建设用地指标标准控制，明显是不合理的。 2.4 严控 “ 人均用地指标 ” 造成的规划不 良应对 建设用地指标是指导城镇合理发展的依据。镇标关于建设用地的控制规定，是在总结国内多数城镇用地一般水平的基础上制定的，具有一定的普适性。但不可否认的是，确实存在部分用地情况特殊难以符合镇标要求的情况。 事实上，人口统计口径的多样性与人均建设用地指标标准适用范围的不明确，成为城镇规划中人均建设用地水平测算的 “ 弹性空间 ” 。当出现“ 城镇建

13、设用地与城人口规模显著不对应 ” ，人均建设用地水平大大突破镇标控制底线时，为了使规划合乎标准，出现了两种极端的规划做法：一种是将现状建成区规划为 生态绿地以抵消规划新增用地，造成规划虽合乎标准但不合理；另一种是在人口规模上做文章，放大预测人口规模，使规划显得具有逻辑性，但往往会导致公共服务设施、市政设施等配套设施规划规模的虚高，造成规划虽合乎标准但不实用。 显然，无论是规划主管部门或者规划师，一味地追求人均建设用地指标符合镇标要求，造成规划不能如实反映城镇发展的客观情况，有违人均建设用地指标计算与控制的初衷，甚至可能损害规划的实际指导作用。 3 城镇建设用地规模测算方法重构 影响城镇建设用地

14、规模的因素有很多。人均建设 用地指标是建设用地规模复核的重要手段，但绝不是确定用地规模的唯一途径，更不应成为规划审批中的硬性门槛。只有把握影响城镇建设用地规模的因素，并沿着一条有序的路径分析测算，城镇用地规模规划才能为更合理可行。 3.1 影响用地规模的因素分析 （ 1）现状人口与用地特征。人口与用地的现状规模与比例关系是城镇长期发展的结果与特征体现，是城镇未来发展的现实基础和本轮总规的重要依据。从九龙湖镇现状人均建设用地水平测算与成因分析可知，外来人口比例大，无中心集镇造成的城镇常住人口统计规模偏小，以及旅游度假用地和市级机电工业园区用地与镇域自身人口规模的不对应关系等，造成镇域现状人均城镇

15、建设用地水平异常和规划人均建设用地难以符合镇标控制要求，常规的 “ 人均建设用地指标法 ” 在九龙湖镇建设用地规模测算中基本不适用。 （ 2）发展阶段因素。城镇的发展是一个过程，是城镇用地不断扩大的过程，人口增长的速度与城镇用地增长的速度在某个时期并不同步。在城镇高速发展时期，往往是走用地先行的模式，即先是由城镇基础设施用地的扩张，带来产业的发展，再通过产业的发展吸引人口的集聚，进而带来城镇人口总量的增加。在相当长的时间里，人 口与用地是相对平衡的，而在某一段时间里人口与用地并不平衡，这符合城镇发展的一般规律。当前，九龙湖镇正处于城镇化快速发展时期和工业化中期，在今后一段时间内旅游度假区开发、

16、中心集镇培育、紧固件工业发展提升、宁波机电工业园区建设都迫切需要用地空间支撑。可以判断，九龙湖镇城镇建设用地规模在今后一段时间内将呈快速扩张态势。 （ 3）区域层面的用地要求。对于小城镇来说，大型区域性项目的引入可能会对现状城镇建设用地规模与结构产生显著影响，如机场、工业园区、旅游度假区等区域性大型项目的建设。该类建设用地需求具有明显 的政策导向性，是为区域服务的，参与区域的分工，所产生的城镇用地规模大幅增长可能不会对镇域人口规模产生明显影响，很难通过常规的城镇人均建设用地指标来控制和平衡。九龙湖旅游度假区和长石工业园区即属于宁波市域的大型建设项目，应纳入市域层面人口与用地平衡考虑。 （ 4）

17、城镇自身发展需要。除去区域层面的用地要求外，城镇自身职能与发展目标也直接影响着城镇建设用地规模。城镇自身发展将从中心集镇、居住组团、产业功能组团、基础设施等的建设方面对城镇建设用地规模产生影响。另外，不同的城镇发展方向，直接影响着城镇建设用地 的结构。如工业型城镇的生产和仓储等用地比非工业型城镇要大，而旅游型城镇对环境和公建用地的需求较大。 （ 5）自然条件与生态安全。城镇的气候、地貌、地质、环境等条件的不同，可供选择的城镇建设用地规模是不同的，这是制约城镇建设用地规模的刚性条件。另外，区域生态承载力水平是确定城镇建设用地规模的重要约束因素。城镇发展应统筹城镇建设与环境保护的关系，尤其是对于生

18、态环境敏感性高的区域，如山地区、水源区、自然保护区等。 （ 6）基本农田保护要求。 2004 年 “ 国家实行最严格的耕地保护制度 ” 这一宏观政策的实 施，标志着我国小城镇经济粗放式发展历史的正式结束。2006 年，国务院又下发了国务院关于加强土地调控有关问题的通知，规定 “ 农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划，并依法办理农用地转用审批手续。基本农田范围是土地利用总体规划的重要内容，镇总规所确定的建设用地规模与布局应与镇土地利用总体规划相衔接，切实贯彻基本农田保护原则，同时也是为规划的实施提供农地转用指标保障。 （ 7）相关标准、规范。据前分析，镇标规定的人均建设用地分级控制标准，

19、在部分人地关系特殊的城镇中应用时，具有较大的局限性。 但作为测度建设用地水平的国标，仍是目前一般城镇总规中用地规模校核的重要依据。 3.2 用地规模测算模型构建 依据以上 7 大因素在建设用地测算中的作用，构建了包含三个阶段的城镇建设用地规模测算模型。 第一阶段，发展态势研判。包括对城镇现状人口与用地特征的测算分析和对城镇发展阶段的研判。主要是把握城镇的人口规模变动趋势、现状用地结构与特征、未来建设用地需求态势等，作为确定城镇建设用地规模的宏观依据。 第二阶段，用地规模测算。包括计算区域层面的用地要求和城镇自身发展需求。区域 层面的用地要求主要依据上位规划、相关规划、政策文件、类似案例区等资料

20、，估算规划期末区域层面建设用地规模；城镇自身发展需要可依据城镇人口规模、城镇化率及多年用地数据，推算规划期末城镇自身发展所需的用地规模。 第三阶段，用地规模校核。从自然条件与生态安全、基本农田保护、相关规范标准要求等方面，对第二阶段确定的建设用地规模进行校核。根据校核结果，对于存在不匹配的情况进行用地方案调整后重新校核；对于确实无法通过校核的情况予以说明、论证。 图 1 人均建设用地指标法与三阶段分析测算法图示 3.3 九龙湖镇建设用地规模测算 （ 1）发展态势研判。 2009 年九龙湖镇镇域现状实际非农常住人口约 2 万，多年平均增长率为40 。通过人口规模预测专题研究，规划期末镇域非农人口

21、约为 3.7万。当前，培育中心集镇、引导紧固件产业发展提升、落实宁波市级重大项目建设，是本轮城镇总体规划中的重要课题。预计今后一段时间内九龙湖镇的建设用地规模将呈快速增长态势。 （ 2）用地规模测算。 区域层面用地需求，主要包括九龙湖旅游度假区、长石工业园两部分。根据九龙湖旅游度假区概念规划，旅 游度假区建设用地在 350ha 左右，其服务对象为宁波中心城休闲度假人口；根据宁波机电工业园区控制性详细规划，机电工业园区长石部分建设用地面积约 70ha，其产业工人主要为宁波中心城通勤人口。两大项目建设用地需求合计 420ha。 城镇发展用地需求，主要为紧固件工业园和九龙湖中心集镇的建设。其中紧固件

22、工业园以改造提升为主，基本维持现状用地规模 40ha；中心集镇即规划镇区结合地形、道路、河流、现状用地等因素，确定建设用地规模为 320ha。两项合计 360ha。 综合以上两方面，可初步测算规划期末 九龙湖镇域用地规模为 780ha。 （ 3）用地规模校核。 生态容量校核。利用 GIS 手段对九龙湖镇的生态容量测算，镇域生态总容量为 1450ha，其中旅游度假区为 320ha。据此，旅游度假区建设用地由原来的 350ha 核减为 320ha；相应地，镇域总建设用地核减为 750ha，未超出镇域生态总容量。 基本农田保护。由于本次规划较现有土地利用总体规划的规划期限更长远，规划重点就近期建设用

23、地规模与土地利用总体规划确定的基本农田保护范围进行衔接，并将规划期末用地方案与现状基本农田保护区范围的冲突降至最低。 相关标准规范。规划期末镇域非农人口为 3.7 万，城镇建设用地规模为750ha，人均建设用地 203?O。人均建设用地规模偏高，主要是因为旅游度假区、机电工业园区等大型市级建设项目用地规模大，而项目本身却对九龙湖镇域非农常住人口规模影响不大。除两大市级项目外，镇域人均城镇建设用地为 97?O，符合镇标二级控制要求（ 80100 ）。 4 结语 人均建设用地面积是反映城镇人地关系特征与土地利用水平的重要指标，也是镇总规阶段进行用地规模校核的重要依据。镇标明确了人均 建设用地计算方

24、法与分级控制要求，但以九龙湖镇为例的应用表明，依据人均建设用地指标法来确定城镇建设用地规模，在人口计算口径、指标适用范围、人地对应关系、规划不良应对等方面，具有一定的局限性。 影响城镇建设用地规模的因素主要有现状人口与用地特征、发展阶段因素、区域层面的用地要求、城镇自身发展需要、自然条件与生态安全、基本农田保护要求、相关标准规范等。以七个因素为基础构建了包含发展态势研判、用地规模测算、用地规模校核三个阶段的城镇建设用地规模测算模型。九龙湖镇的应用表明，该模型能够较好地用于城镇建设用地 规模的测算，具有实际指导意义。 【参考文献】 张能恭 .关于宁波人均城市建设用地的思考 J.规划师， 2004

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