1、不同主体在政府购买公共服务中的风险分析 摘 要 政府购买公共服务起始于西方国家，福利危机爆发后，西方国家开始在公共服务供给领域引入私人资本，私营化使传统的政府垄断公共服务局面被打破。近年来，我国各级政府纷纷效仿西方国家通过向社会组织购买的方式提供公共服务，政府部门、社会组织、社会公众则构成了购买公共服务过程中的主体，但是由于价值诉求的不同，在购买公共服务中的过程中不同主体所面临着结构性的风险 .本文基于市场视角对不同主体的风险进行分析，以期更好地进行风险防治。 下载 关键词 政府购买公共服务，社会组织，社会公众，风险防治 doi： 10.3969/j.i 中图分类号 D630 文献标识码 A
2、文章编号 1673-0194（ 2016） 10-0-02 为了加速实现国家治理能力现代化，政府开始在公共服务领域内与社会组织开展更深层次的合作，以期形成多元主体的治理结构，更好地为社会公众提供优质的公共服务，这不仅是国家治理能力现代化的要求，也是世界各国提供公共服务的主流趋势。从近几年的发展进程来看，国务院办公厅于 2013 年印发的关于政府向社会力量购买服务的指导意见为政策的推行提供了方向性的指导；党的十八届三中全会决定 中关于公共服务领域内 “ 加大政府购买公共服务力度 ” 的内容则进一步为我国政府部门向社会组织购买公共服务提供了强有力的支持； 2014 年的两会政府工作报告中，李克强总
3、理明确提出了政府向社会力量购买公共服务的要求，充分表明中央对推行政府购买公共服务的决心和期待。 但是人们应当注意到，虽然各地各级政府都已积极开展购买公共服务的项目，公共服务的公私合作已经取得了较大的进展，但政府购买公共服务还尚处于起步阶段，除了要进一步完善合作方式，建立合作体系之外，还应当对购买公共服务过程中的不同主体加以分析，从价值取向、 工作方式、组织结构等角度着手，分析在此过程中不同主体的行为特征，以界定不同主体在购买公共服务过程中所面临的风险，在系统和结构上为避免公共利益受损提供理论依据。 1 政府购买公共服务的风险 1.1 关于政府购买公共服务风险的界定 无论政府职能是否转移，在不断
4、变化的治理环境中不可变的是政府实现公共利益的目标。为了实现这一目标同时也是为了体现政府为人民服务的宗旨，政府仍然需要合理配置社会公共资源，保障社会成员共享发展成果，在最大程度上保障公共利益的实现，这就要在购买公共服务的过程中规 避可能发生的风险，尽量减少与目标实现发生冲突。 由政府单一主体提供公共服务尚是一个复杂的过程，多元主体提供公共服务更是形成了一个庞大的委托代理体系，其对细节和行为过程的精密要求是避免风险发生的前提条件。在此过程中如果没有健全的法律制度约束，没有完善的监管体系监督，没有合理的合同模式参考，就极有可能使其中任意一个环节发生偏差，而这种偏差经系统放大逐步影响整个多元参与的公共
5、服务供给体系，形成公共服务领域内的 “ 蝴蝶效应 ” 。但是偏差的发生也是可以避免的，除了依靠多主体作为实现目标的 “ 向心力 ” 以外，还可以通 过制度手段、技术手段、经济手段等多种操作工具来为避免风险增添 “ 安全阀 ” 。 综上所述，笔者认为政府购买公共服务的风险是指，在购买公共服务的过程中由于目标失准、行为失当、外部不可控因素影响等原因导致公共利益受损、公共服务供给缺失的可能性。 1.2 风险的特征 从购买公共服务风险的特征来看：第一，风险发生造成的社会影响是深远的，政府购买公共服务的目标是公共目标，因此，其行为过程是为了保障公共利益实现最大化，因而其对象是社会中的绝大多数成员，一旦风
6、险发生形成对公共利益的损害就可能会影响 到一个或多个地区的不同群体，使所处的整个社会系统受到影响；第二，风险发生的突发性较强，政府购买公共服务的体系十分庞大，在风险转换为实质损害之前，风险发生的诱发因素或许就存在于体系内的某个环节中，但是由于缺乏有效的监督和测评机制，诱发因素没有能够得到妥善的处理，而是随着购买公共服务的进程而不断发酵，问题出现时往往是具有突发性的；第三，防御难度大，公共服务的提供涉及社会中各个方面，因而政府购买公共服务的辐射范围非常广泛，虽然政府在治理方面具有天然的优势，但是并不能因此认为政府在各个领域内都是 “ 行家里手 ” ，因而政 府在面对多领域内的专业问题时会出现意愿
7、与能力的偏差。 2 购买公共服务过程中不同主体面临的风险 2.1 过程中的主体 有学者认为 “ 按照公共服务供给的主体角色地位将其划分为公共服务的生产者、公共服务的提供者，公共服务的消费者三种。 ” 还有学者 “ 按照提供或生产公共服务的实体进行划分，有 两分法 三分法 四分法 ，但无论采取几分法，都是将政府部门、非政府公共部门（包括公立部门和公共企业）、非营利部门和私人部门按照不同的属性划分。 ” 笔者认为政府购买公共服务的主体可以划分为： 委托中心 （政府部门）； 生产主体（社会组织）； 消费主体（社会公众）。 政府部门在购买公共服务的过程中，不仅与社会组织之间存在着生产委托的有形契约关系
8、，同时与社会公众之间还存在着供给委托的无形契约关系，因而是整个体系中的中心，这种中心地位是由政府部门与社会组织和社会公众间的双向委托关系决定的。社会组织根据一定的标准向政府提供产品，政府部门则以择优选择的原则确定提供公共服务的非政府部门，在此过程中，社会组织不参与政府决策过程，仅仅充当公共服务的提供者，其工作重心在产品的完善和升级上。而无论公共服务的提供主体 是单一的还是多元的，社会公众都是公共服务的最终消费者，其价值诉求的满足是其他两个主体订立合同的最重要参考标准。 2.2 委托中心：政府部门面临的风险 政府赖以存在的基础是其行为被公众理解和支持，比如：哈贝马斯认为政府的合法性源于政府建立的
9、某些规则被公众接受乃至认可、同意。因此，政府无论是由自身提供公共服务还是与社会组织合作提供公共服务，都需要通过产品的初始检验和有效的监督体制来保障公众接受某种服务。但是政府部门却有可能出于责任推脱、谋取私利的原因为其购买行为的合法性招致风险。从责任担当的 角度来看，政府部门在签订购买合同时扮演谈判者和选择者的角色，如果一个政府没有必要的责任心，就有可能在签订合同时主观上的弱化选择标准，使公共服务在产出阶段是就是不达标的。从谋取私利的角度看，有些政府购买公共服务的行为仅仅是政治上的 “ 作秀 ” ，这种作秀是双层面的，第一，可以使政府获得名义上的职能转移，完成上级政府的政治任务；第二，政府的购买
10、行为不是为了实现公众利益，而是为了利用购买体系的漏洞以获取私利。无论政府部门是出于私利还是推诿责任的考虑，都将逐渐失去民众的支持，产生合法性风险。 同时，应当注意到，政府 购买公共服务除了有满足公众多元化需求的目标之外，还有降低政府管理成本的目的，但是在实际的操作过程中，政府通过购买方式提供公共服务却不一定能够做到降低成本，相反却会增加政府的财政压力。这是由于在此过程中，政府存在着寻租性腐败的可能性，造成了政府运用市场机制的额外支出，因此可以看到，政府部门在购买公共服务的过程中，还面临着寻租性腐败和增加成本的风险。 2.3 生产主体：社会组织面临的风险 首先，公共服务与公众生活息息相关，因此对
11、产品的产出需求较大，同时政府出于稳定的考虑往往与某一社会组织签订 长时间的生产委托合同。因而从本质上来讲，某一公共服务被一个组织提供，还是带有垄断性质的。众所周知，竞争是一个组织保持活力的根本源泉，一旦形成垄断就很有可能使组织丧失前进的动力，从这种层面上来看，政府购买公共服务中社会组织面临垄断风险。 其次，我国现阶段政府购买公共服务的公众认知度并不是很高，公众更为接受的是有政府单一主体提供公共服务的传统模式。因此，如果社会组织提供的公共服务在第一时间不能够使公众满意，就有可能使公众对这种供给模式产生质疑，对产品的质疑可以通过技术的提高来逐渐消除，但是对于制度的不 信任则在短时间内难以改变，或者
12、说是会对未来的公共服务的提供增添附加难度和额外标准，因此社区组织还面临着公信力丧失的风险。 最后，之前的探讨都是在社区组织具有良好道德标准的情况下进行的，但是从社区组织自身来看，如果合同中没有完善激励惩罚机制，社区组织的生产责任完全是由道德约束的，这就可能使政府希望的专业社会组织以更有效率的方式提供公共服务的目的无法达到。这是由于社区组织缺乏必要的责任心，道德的约束力对于无良的企业而言并不具有应有的效力，因此，社会组织在此过程中还面临着道德风险。 2.4 消 费主体：社会公众面临的风险 无论公共服务的提供者是谁，最终的服务对象依旧是社会公众，公共服务的提供过程虽然需要完善的监督机制来约束，但是
13、其结果 公共服务的质量优劣才是公众最为关注的，过程的监督也是为这一目标而服务的。如果与政府结成合作关系的生产主体是企业，虽然依照合同要求企业应当首先以政府提出的标准为生产产品的准绳，但是就企业的本质而言其目的并不是实现公共利益，而是为了实现利润最大化。因此，与政府签订合同的企业有可能在提供公共服务的过程中为了降低成本而获得更大的利润空间，使公众面临公共服务质量下 降的风险。 还需要注意的是，政府提供公共服务需要公众的监督，而政府以公共财政支出购买公共服务的行为更要在阳光下进行。但是由于信息不对称、反馈渠道不健全、相关法律不完善的条件下，公众的监督很有可能达不到预期的效果。由此所带来的，是当公众
14、在明确了自己的监督行为不能取得预期效果时，就会淡化监督的思想，长此以往很有可能从实质上放弃监督权，使还在进行的政府购买行为愈加不能满足公众的需要，形成恶性循环，因而社会公众在政府购买公共服务的过程中存在监督无效的风险。 3 结 语 政府购买公共服务 是近几年的新生事物，无论是思想、政策还是制度都没有在我国真正的生根发芽。实践证明这一模式并不是没有漏洞，有时基于公共服务供给者追逐利益的动机，其所提供的公共服务良莠不齐，鱼龙混杂，可谓机遇与风险并存，因此还需理论界和实践部门对可能存在的风险进行系统性研究，为找出风险防范策略提供依据，为政府购买公共服务供给模式的健康发展提供科学的理论支撑。 主要参考文献 高斌 .政府购买体育公共服务的可行性研究 D.苏州：苏州大学， 2010. 关琼 .治理视角下政府购买公共服务的主体间关系研究 D.长春：吉林大学， 2014.
