1、我国政府采购合同诉讼救济制度探析摘要：当前我国的政府采购合同争议主要有诉讼和非讼两种救济途径，其中诉讼途径是最权威、最终极的手段。但由于当前立法上对政府采购合同的性质并没有明确的规定，同时还存在着立法笼统、立法冲突、立法空白等问题，导致了诉讼途径也并未发挥其应有的作用。所以想要使诉讼程序更加合理，也需要从这些问题处着手，坚持公平、公正、公开、透明、清晰、快捷、有效的原则。 下载 关键词：政府采购合同法律救济法律性质诉讼途径 政府采购在我国出现较晚，直到上世纪 90 年代，我国才出现了现代意义上的政府采购制度。近年来，随着国家对这领域重视程度的不断上升，政府采购的应用范围越来越广。但是与此同时，
2、相关法律纠纷也越来越多。这反映了我国政府采购依然在起步阶段的特点：制度尚不健全，立法有待完善。本文将从政府采购合同诉讼救济制度的角度对我国的政府采购制度进行分析。 一、政府采购合同救济制度发展现状 当前在我国政府采购合同救济方面，形成了“两法，一点，两途径”的现状，也就是两部法律，一个主要争议点，两条救济途径。 （一）“两法”的出台 政府采购实际上是政府对商业机制的运用，以此来达到些行政目的并实现其对社会的公共管理职能。在市场经济条件下，政府采购是通过合同形式来进行的，实质上可以将其看作个合同的订立与履行过程。而这个过程中往往会出现许多争议，完善其救济制度是非常必要的。 为此，我国分别在 1
3、999 年和 2002 年出台的中华人民共和国招标投标法（简称招投标法）和中华人民共和国政府采购法，（简称政采法）中就对规范政府采购合同的救济程序做出了具体规定。自此，政府采购过程中的争议解决开始有法可依。 （二）司法实践中的主要争议点 从两法出台后的司法实践中可以发现，大多关于政府采购合同的诉讼案件都不是仅就静态的合同本身发生争议，通常都会以合同订立或履行过程中的违法行为来主张合同的效力有瑕疵。实际上，政府采购合同争议更多得集中于合同订立过程的正当性与合法性，因为在这个阶段供应商权利最容易受侵害（可能出于多种原因，包括采购方、供应商、代理机构相互之间的权利纠纷）。 （三）政府采购合同的救济途
4、径 目前，在政府采购合同争议主要靠非讼和诉讼两类救济途径来解决。非讼途径包括询问、质疑、投诉、行政复议、调解、仲裁。它相比于诉讼救济途径具有效率上的优势，如成本低、用时短、手续简单等，所以相关法律规定，在对于政府采购合同产生争议时，应首先通过这些手段进行解决。但同时政府采购非讼救济还具有法律效力较弱、可推翻等明显缺点，所以诉讼救济作为最公正、最权威、最终极的救济途径，依然占据不可动摇的地位。它主要由行政诉讼和民事诉讼两种类型组成，当其它方法均无法使当事人的权利得到救济时，向司法机关提起诉讼是权利人寻求救济的最终途径。在目前的实际操作中，诉讼条件苛刻、争议解决时间长、“民告官”困境等是阻碍诉讼救
5、济制度发挥其应有效力的最大难题。 二、政府采购合同的混合性质 法律对政府采购制度的规范是以政府采购合同为中心的。其中关于政府采购合同法律性质的定位，无疑对整个政府采购合同制度的构建和基本法律规则的适用具有决定性的先导意义，它直接决定了如何对当事人进行法律救济。 政府采购合同的性质问题直是学术界争论的热点，主要有三种观点：民事合同说、行政合同说和混合合同说。相对来说，占据主流地位的是混合合同说，因为它更能显示出政府采购合同具有的双重特性：合意性和行政性。这两种特性所占份额的对比关系决定了适用的救济途径：当合意性较强而行政性较弱时，政府采购合同更加接近于民事合同类型，运用普通的民事诉讼救济途径就可
6、以解决争议；相反则会更多呈现行政合同的特点，涉及到了公众的利益，不再适用于“私法”调整，而是更倾向通过特殊的行政诉讼途径加以救济。 为了适应这种混合性质，我国除运用“两法”对政府采购合同进行调整之外，更重要的是还将政府采购合同纳入了合同法的调整范围，“公法”和“私法”双管齐下，兼顾两种特性，以更好地保障当事人的合法权益，维护公共利益和社会利益。但也正是由于这种“交叉管理”，产生了调整范围划分不明确、民事，行政诉讼类型难以划定、法条叙述不甚至相互矛盾的情况，造成多法并行反而“无法可依”，在现实操作中出现了许多困难。这点也正是我国政府采购法律体系亟待完善之处。 三、我国政府采购合同诉讼救济制度的不
7、足与困境 在前面两个部分的叙述中也曾提到政府采购合同诉讼救济制度的不足之处，在这 部分将对这问题进行系统分析。总结起来，主要有四点问题：立法过于笼统，缺乏针对性；立法中突令当事人无所适从；立法空白导致公益保护缺位；具体诉讼程序存在不合理之处。 （一）立法过于笼统，缺乏针对性 政采法中对民事诉讼救济制度的规定过于笼统，仅在政采法第四十三条规定：“政府采购合同适用合同法。”合同法对合同的规范涉及合同磋商，签订及履行等几个阶段，如果将政府采购合同交由合同法调整，那么就意味着所有因政府采购合同发生的争议或纠纷都要按合同法处理。但是政府采购合同争议多种多样，涉及政府行政或社会职能的履行，具有特殊性，全盘
8、适用民事合同争议处理方法是不合理的。例如，如果按政采法的规定，在政府采购合同订立阶段也应当适用合同法的规定，依民事诉讼程序追究合同相对方的缔约过失责任。那么对政府采购人的行政行为就无法进行司法审查，无法追究相关机构及人员的行政责任，无法实现防止权力滥用的职能。 （二）立法中突令当事人无所适从 在政府采购合同订立阶段，根据公平原则，所有供应商应当享有平等的竞争机会。如果政府采购人有违法行为，侵害了供应商参与公平竞争的权利，客观上使其失去了获得合同的可能性，那么该供应商就应该可以通过行政诉讼方式寻求救济。 但是政采法规定政府采购合同适用合同法，这间接地排除了行政诉讼介入政府采购合同争议的可能性，使
9、得当事人甚至法院都在法律适用上陷入混乱，给争议解决和案件审理带来诸多不便。在实际操作中也常出现供应商对政府采购过程中本属于行政诉讼受案范围的争议提起民事诉讼的情况，导致难以受理和审理。这主要就是由于这领域的诉讼救济制度中存在的立法冲突。同时，这也是在救济过程中存在“民告官”困境的最大原因之。 （三）立法空白导致公益保护缺位 在政府采购的过程中存在着种委托一代理关系：纳税人将公共权利委托给政府，由其代为采购公共部门所需货物、工程和服务。代理方（政府）在采购过程中具有很大的信息优势，这种信息不对称这就给他们提供了投机的机会。同时，更为重要的是，由于代理方（政府）是公共权力部门，他们可以利用权力这资
10、源来人为设置些障碍，并从中牟取法定契约之外的利益，产生寻租行为，导致公共利益受损。这也正是目前我国政府采购中最大的腐败所在。同时，由于我国当前并不存在完善的纳税人诉讼制度，导致纳税人“有苦难言”，当公共权力受到侵害时，没有诉讼救济的途径。（四）具体诉讼程序存在不合理之处 1.与质疑、投诉等非讼途径的关系设置不合理 依照我国当前法律规定，质疑是投诉的前置程序，投诉又是诉讼的前置程序，这样的设计并不科学，不利于供应商保护自己的合法权利。虽然这种设置有其合理性，即通过争议双方的交涉可以化解些矛盾，使某些纠纷平息于质疑和投诉阶段，不必提起行政诉讼，从而在定程度上提高了效率，节约了行政管理资源。但是，质
11、疑程序前置也会带来许多其他方面的问题：当供应商想要采取诉讼救济手段时，需要先依次提起质疑和投诉，不能解决时才能再次提起诉讼，耗时费力。这供应商来说，无疑是不经济的。这样的情况无形中使诉讼救济的作用大打折扣，同时也与政采法的立法宗旨相悖，实际上给供应商寻求救济并维护自身权利设置了许多无形障碍。2.审理期限过长不利于供应商权利保护 对于政府采购合同诉讼案件，快速审结是非常重要的点，应该竭尽所能地使受侵害的供应商尽快回到采购活动中去，保证其利益不受侵害。在我国当前的诉讼制度下，虽然都对审理期限做了具体规定，但是也同样规定了可以延期审理的种种情况，导致纠纷迟迟不能解决。即使可以按照规定时问处理完成，往
12、往采购也已结束，供应商已然失去了获得订单的可能性，这非常不利于供应商权利的保护。 四、对我国政府采购合同诉讼救济制度的反思与构想 基于对我国政府采购合同诉讼救济制度现状的分析，可以发现，在对政府采购合同是否有必要进行诉讼救济的问题上，社会各界的认识是致的，即：肯定了诉讼途径是解决政府采购合同争议重要而且是最终的途径。 但是由于在立法过程中对政府采购合同的混合性质处理不当，造成了法律规定的混乱和冲突。冲突的关键点主要在于政府采购合同是民事合同还是行政合同的问题，前者应该用私法调整，后者则应该用公法调整。虽然政采法的出台从立法层面将政府采购合同的性质确定为民事合同，并适用合同法，但是立法上的判断并
13、不是学术研究的“标准答案”。相反，更应当通过实践检验立法的合理性，并对暴露出的问题进行修正，以使现有法制更加符合实践的要求。 我国的政府采购合同诉讼救济制度的完善应秉承公平、公正、公开、透明、清晰、快捷、有效的原则，尤其是清晰、快捷和有效是当前急需有所调整的方向。应当充分考虑政府采购过程中各类主体的权利与需要，进步从立法上明确不同类别的政府采购合同争议应该适用于哪种诉讼类型；不能对它们笼统地概而论，而是要有针对性地设计不同的适用诉讼规则，尽力实现效率与公平的统一；进一步细化法律法规，是诉讼程序更加完整规范；完善公共权力诉讼救济制度，（如引入纳税人监督及诉讼制度），进步完善和规范我国的政府采购合同诉讼救济制度。
