1、我国新型城镇化投融资模式创新研究一、新型城镇化对我国政府投融资提出新挑战 下载 近年来我国加快推进城镇化，城镇化率由改革开放初期的 18%左右快速增长到 2013 年的 53.7%。根据纳瑟姆曲线，一个国家或地区城镇化率介于30%和 70%之间时，其城镇化处在高速发展时期。由此可见，我国处在城镇化快速推进阶段，未来城镇化空间仍然较大。 2013 年中国中小城市绿皮书预测，2030 年我国的城镇化率将达到65%左右，约有 3 亿农民将到城市工作生活【1】。由此带来的交通、电力、水利等基础设施建设，以及教育、医疗、养老、社保等公共服务领域的投资需求约为 30 万亿元，将引发巨大的潜在投融资需求。从
2、目前情况来看，仅依靠政府的财政收入远不能满足如此巨大的资金需求，对政府投融资体制提出了严峻挑战和新要求。 二、我国推进城镇化建设的投融资主要模式 目前我国推进城镇化的投融资体制在管理方式、决策模式、资金筹集等由之前的中央集权决策演变为中央政府、地方政府、公司企业和个人的多层决策机制，初步形成了财政、银行、地方政府、企业和个人的多元化资金来源格局。 1.纯财政资金支付模式。随着经济快速发展，尤其是分税制改革之后，我国财政收入增加较快，占国内生产总值的比重就由 1993 年的 12.3%增加至 2013 年的 22.7%。数据显示，2014 年中央财政对地方税收返还和转移支付总计高达 5.19 万
3、亿元，占中央财政支出的 69%【2】，地方政府财政和中央财政转移支付对城镇化融资有重要支撑作用。 2.土地融资模式。近年来地方政府在推进城镇化过程中逐渐依赖土地出让金收入。财政部的统计数据显示，近年来我国国有土地出让金收入快速增长，其中 2013 年出让金收入就高达 4.13 万亿元，同比增长 44.6%，占地方政府性基金收入的比重高达 86%【3】。当前土地财政俨然成为各级政府预算外的“第二财政”，是地方政府推进城镇化建设的最重要融资形式。 3.地方投融资平台模式。近年来地方政府撬动银行贷款和吸纳社会闲散资金用于城镇化建设的重要手段就是设立各种投融资平台，主要通过城市投资公司、城市建设公司等
4、运行。在政府大力支持下，地方融资平台通过商贷、国企改革、土地拍卖和城建开发权出让等通过市场化运作的方式盘活城市资源，筹措城镇化建设资金。 4.地方政府发行债券模式。发行地方政府债券是许多国家解决城镇化融资需求的重要途径，尤其是美国，几乎所有的州市政府都通过发行市政债融资。为了应对国际金融危机和充实地方政府融资平台资本金，2008 年和2009 年财政部共代发了 4000 亿元的地方政府债券，并列为省一级财政预算。同时，还明确了每个省、直辖市的具体额度、偿还责任与偿还机制。 三、我国城镇化投融资模式存在的主要问题 总的来看，我国城镇化融资模式较为单一，资金来源渠道有限，难以满足城镇化建设的资金需
5、求，成为推动城镇化的制约因素。 1.有限财政资金很难满足城镇化需求。在我国城镇化的快速推进过程中，地方政府事权与财力不匹配矛盾日益加剧，使得地方政府城镇化建设的资金相当有限，尤其是伴随大量的农村人口迁入城市以及城市边界的不断扩张，引致了对公共产品与服务需求的快速增长，地方政府被动承担了越来越多的公共支出责任，地方财政税收及中央转移支付无法满足城镇化。 2.“土地财政”模式不可持续。近年的财政数据显示，预算外的地方土地出让金收入占地方财政收入高达 6 成，各级政府对土地出让金收入的依赖程度越来越高。但是土地财政因土地资源的稀缺性而成为不可再生财源模式，使得地方政府靠卖地收入推进城镇化难以为继。同
6、时，房地产调控对土地财政带来消极影响，地方政府土地出让收益正在明显下降。 3.地方融资平台风险显现。近年来地方融资平台债务高筑，债务风险快速积累，部分地方政府不根据自身财政还款能力大力举债，盲目扩大融资。由于缺乏外在的约束机制，部分地方政府融资平台运行不规范，加之地方债务规模庞大（2013 年地方债余额高达 18 万亿），地方债务隐形风险越来越大。 4.地方市政债发展不成熟。目前我国仅上海、江苏等六个省市已试点自行发债。但是我国没有从基本框架上对地方发债进行制度设计，地方政府发行公债和市政债券存在诸多问题，同时，发行债券筹措到的资金主要用于中央投资地方配套的公益性、非营利性建设项目，对大规模的
7、社会投资吸引力不强。 四、创新我国新型城镇化投融资模式的对策研究 在新常态下，推进以人为本的城镇化，需要创新投融资机制，创新金融工具，形成多元主体投入的投融资机制，提高推进新型城镇化发展的资金保障能力。 1.大力发展市政债，增强城镇化的资金需求保障能力。西方发达国家在缓解地方政府基础设施建设与完善公共服务资金不足时，常采用的重要举措就是发行市政债。未来要大力发展市政债，需要在强化地方偿债能力的基础上，进一步完善债券发行、信息披露、市场约束和风险分担机制，对于无固定收益的基础设施项目，由省级政府代发债券并以财政税收作为偿债保证，对于有固定收益的基础设施项目，如收费公路、港口机场等，则由省级政府代
8、发收益债券并以设施有偿使用收益作为偿债保证。 2.创新投融资机制，提升城镇基础设施建设的金融支持力度。创新机制，通过设立产业化基金或产城融合发展投资基金，吸纳社会闲散资金，鼓励社会资本直接设立公共服务、养老保障、教育医疗等产业化投资基金参与新型城镇化建设。通过政府和开发性银行信用创新开发性金融工具，引导企业改善信用并与其他商业银行建立信用关系，增强城镇开发公司吸引其他商业资本参与城镇化投资领域的能力。 3.吸引社会资本，实现城镇化投融资主体多元化。进一步深化投融资体制改革，放宽市场准入条件，鼓励和引导企业资金、社会资本和民间资金参与市政设施投资和运营，加快探索并建立公共私营机制（PPP），吸引社会资本参与能源电信、交通运输等基础设施建设，发挥财政资金在推进城镇化过程中“四两拨千斤”的杠杆效应。 参考文献： 康峰：加大金融支持新型城镇化建设的力度。金融时报，2013，9. 郭兴平，王一鸣：基础设施投融资的国际比较及对中国县域城镇化的启示。上海金融，2011，5. 徐策：从投融资角度看新型城镇化建设。宏观经济管理，2013 ，1. 注释： 【1】资料来源：学理论2013 年 35 期我国城镇化的现状、问题与对策研究. 【2】数据来源：2014 年中国中央公共财政支出预算表，http：/数据来源：2013 年国有土地使用权出让收入同比增 44.6%，http：/kuai
