1、开放式社区对当前土地管理的影响及应对策略摘要：本文主要探讨了开放式社区对我国土地管理的影响，从原理、推广开放式社区、打开封闭式社区三个角度切入，并从土地管理的视角提出应对策略，为今后的土地管理工作提供理论基础。 下载 关键词：开放式社区 封闭式社区 土地管理 从 20 世纪 90 年代以来，我国住宅用地普遍采用封闭式小区的开发模式。但是随着城市的发展，封闭式小区的弊端也一一浮现：封闭式小区破坏了城市的路网结构，加剧了城市道路拥堵情况、严重浪费土地资源、社区公共配套设施利用率低、加剧社会隔离等问题，甚至有学者将封闭式小区视为城市生活的癌症。2016 年中央国务院关于城市管理规划提出“我国新建住宅
2、要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅社区”的意见。 国内对开放式社区的研究有：于泳（2006）分析了当今国内街区型城市住宅区产生的背景，并从街区型住宅区与城市的关系、外部空间设计、住宅单体设计三个方面重点论述了街区型住宅区设计模式的内容，对街区型住宅区今后的建设提出了建议与展望；朱铎、张玉坤（2005）对街区型住宅区的涵义进行了归纳总结，并对规划设计策略进行了一定的探讨；聂铭（2007）是以可持续的角度，从宏观的资源环境、中观的城市、微观的居住环境三个层面探讨了街区型住区的设计原则、策略、手法。尤娟娟（2010）通过探讨我国街区型住区现状与问题，从建立城市观、城市规划、设计思想、社区管理、公共
3、政策五个方面提出解决策略。 目前，中国开放式住宅区的学术研究主要着眼于分析封闭式小区的弊病，探讨开放式社区的规划设计模式、原则、影响等方面，很少从土地管理的背景出发，深入分析开放式社区对土地管理工作带来的影响和改变。 因此，本文的研究目标是从土地管理的角度，探讨开放式社区带来的影响以及对策，为今后开放式社区的土地管理工作提供理论基础。 一、开放式社区内涵 对于封闭式社区，在国外研究中通常以 Gated community 来指代封闭住宅社区的概念。美国社会学家 Blakely 和 Snyder 在 1997 年首次提出了对封闭住宅社区的定义限制进入的居住区，且居住区内的公共空间是私有的。通常用
4、篱笆或者围墙封闭起来，目的是防止非居民进入居住区。在大多数国外文献中，封闭住宅社区被认为是由于全球新自由主义改革导致的阶级分化和对安全的担忧的结果。 对于开放式社区，这里笔者参考了绿色住区标准中对开放住区的定义“可实现城市公共资源共享、与城市功能空间有机融合，营造富有活力的城市氛围和完善城市功能的住区，与传统的封闭式社区的做法有本质的区别。” 通过开放式社区与封闭式社区定义的对比，可以得出开放式社区的主要特点：清晰界定的沿街界面、功能混合的布局方式、高效利用的城市资源、多元平衡的交通方式。与原有的封闭式社区相比，开放式小区既实现了与城市空间的有机融合，又满足居住所要求的安全、私密性，还实现了居
5、住、商业以及各种服务功能的融合，构建了社区与城市、居住与生活之间的和谐关系。 二、开放式社区对土地管理的影响 （一）从原理分析影响 开放式社区提高城市路网通行能力，缓解城市交通压力。社区内支路作为城市交通网络中的“毛细血管”，支路的增多提高了城市内各小单元之间的连通性，加强了城市干道之间联系，可以形成区域微循环交通系统。还有，开放式社区内的道路与城市主、次干道相连，可以打通城市支路网，提高可利用的路网密度，建立支路网规划，来分担主、次干道的交通压力。因此开放式社区可以使道路之间的连接更加紧凑，大大缓解城市交通压力。开放式社区促进城市公共资源的高效利用。以往封闭式的社区使得公共设施被分割，使得城
6、市公共设施丧失了他们应起的“社会安全阀”的调剂作用。标准相近的相邻住宅社区往往重复建设相同的低水平公共设施，而开放式社区则可以将资源集中起来提高更多样化的公共场所，通过共享的方式实现社区服务，并且提高公共设施的利用率，使城市真正成为一个有机整体，使城市资源得到高效利用。 开放式社区促进了土地综合利用、加强了土地混合功能开发。要想提高土地的利用效率、充分挖掘和发挥土地潜力，就必须改变以往单一功能的思想。开放式社区功能混合的布局方式，可以多样化满足居民的实际需求，发挥土地利用的潜力，使社区边缘地块也能得到很好利用。在规划时就考虑商业与住宅功能的融合，在住区内部依然可以感受到都市的气氛，同时也保持了
7、自身的私密、安静的独立性。 开放式社区有利于提高土地规划等政策的公众参与度。国外研究发现，开放式社区的居民比封闭式社区的居民有更强的社区意识。再以新加坡为例，新加坡社区没有围墙，通过公共空间的打造、楼房的设计、绿化与园艺设计，使每个组屋区都拥有归属感与认同感。开放式社区可以提高居民互动的机会，并能够提供一个良好的参与平台，使区域的土地规划等政策能更好地制定与执行。 （二）推广开放式社区对土地管理的影响 土地利用规划编制难度加大。土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，是加强土地宏观管理的关键措施，是实施土地用途管制、合理开发、利用、整治、保护和管理土地的基本依据。在过去的土地利用规划
8、编制中，很少考虑到城市主干道与居住区内道路的连接问题，也很少考虑到各居住区之间、居住区与居住区外部公共设施建设的重复问题。因此，在土地利用规划编制的过程中，一方面要考虑到开放式社区内道路的规划，如何与城市主干道相连，构成交通微循环体系，缓解城市交通拥堵问题。另一方面，还要考虑到开放式社区的公共设施建设的布局问题，以及各居住区之间的相互关系，提高社区内公共设施的利用率，降低公共设施的重复率，促进土地的节约、集约利用。因此对城市土地利用规划来说，是一个不小的挑战，土地利用规划编制难度必然加大。 城市土地收益的减少。房地产开发几乎都是通过土地使用权的出让来获取土地使用权，而政府也通过土地使用权的出让
9、，特别是经营性用地出让，获取大量的土地出让金，为城市建设提供稳定的资金来源。相关统计资料表明，2000 一 2009 年，土地出让金收入的平均增幅为 51.8%，远高于同期地方政府财政收入增长幅度，土地出让金收入占同期地方财政收入的比例也从 2000 年的 9. 3%提高到 2009 的 49 %。若要建设开放式的社区，一方面开发商要花费更多的设计成本来建设开放式社区，另一方面民众对开放式社区的购买意愿不如封闭式社区，所以开发商建设开放式社区的成本相比于封闭式社区更高，所以开发商能接受的土地出让金价格必然降低，最终导致政府能获得的土地出让金的价格减少，使得城市土地收益减少，影响地方政府的财政收
10、入。 对政府土地管理部门职能及管理内容的影响。政府土地管理部门既是国有土地的产权代表，又是管理者，在国有土地使用权出让中扮演着双重角色。所以，在推广建设开放式住区时，政府土地管理的工作将会大幅度增加，特别是规划设计和土地使用权细分确权环节。首先，增加了对开放式社区的规划设计管理内容。目前国内房地产开发是采取“谁开发谁配套”的原则，对于封闭式社区来说，采取这样的原则是可以接受的，但对于开放式社区来说，社区内的道路属于公共道路，道路规划应该符合城市总体规划和道路规划，社区内的配套设施属于公共设施，所以不能简单地延续“谁开发谁配套”这样的原则。所以政府部门要根据城市土地利用规划的有关规定，对开放式社
11、区内的道路及配套设施规划设计进行管理，指导开发商一同设计出符合城市土地利用规划的方案，再由政府土地行政主管部门进行审核与批准。 其次，增加了对土地使用权细分确权的职能。以往在进行土地开发的时候，政府往往将建设用地整体出让，缺乏对国有土地使用权的细分确权。在进行开放式社区开发时，政府土地行政主管部门应该根据城市总体规划和控制性详细规划对出让的建设用地进行细分确权，明确哪部分土地是用于开发住宅的，哪部分土地用于进行公共建设的，还需要对土地价值进行细分，充分挖掘、利用好建设用地边界地带的潜在价值。 （三）打开封闭式社区对土地管理的影响 开放封闭式社区，首先带来的是空间物质的变化，具体为拆除社区围墙、
12、将社区道路纳为公共道路、社区私有的配套设施变为公有。其中的这些空间物质变化的核心问题是权属与利益的问题。 我国物权法中提出了对“个人社区”这种私权的保护和相应责任的划分，规定建筑区划内的道路，建筑区划内的绿地及建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，均属于业主共有，产权属于全体业主，但明确属于城镇公有和个人的除外。所以如果要打开封闭式社区，必然要先征求全体业主的意见。如果出于公共利益的需要，依法将社区内的道路征收为市政道路，那也需要做好相关的补偿措施。 对政府土地管理工作的影响。因此，政府土地行政主管部门就需要加派人力、物力、资金去推进封闭式社区开放，对土地管理工作提出了更高的挑战。
13、一方面，需要安排人员去调查社区业主的意见，进行补偿工作的沟通与协调，拟定补偿标准。另一方面，需要拆除社区围墙，对社区道路进行修缮和后续的管理。这些都需要更多的人力、物力、资金的支持，所以打开封闭式社区使政府土地管理工作的难度加大。 对城市土地评价工作的影响。原有的封闭式住区的土地评价，是对住宅用地进行评价。若打开了封闭式住区，变为开放式住区，那么土地的功能和价值必然发生变化。开放式住区一个主要的特点就是功能混合的布局方式，因此原本的住宅用地可能变为商住混合用地，使得相应的城镇土地分等定级和估价工作等方面都需要做出改进。而且，目前我国的土地利用现状分类标准中没有商住混合用地这类，因此，打开封闭式
14、住区对城市土地评价工作有很大的影响。 三、应对策略 （一）要先建立试点，因地制宜，积累经验 由于现在我国还处于社会主义初期阶段，对于住区改革不能过急，不能一概而论，而是让各个地方因地制宜，在遵循基本的大原则情况下，分头试点，采取不同的办法具体落实。改革开放以来，那些成功的改革都是在一个统一大原则的前提下，分头试点、因地制宜而取得成功的。所以，对于推广开放式社区，建议先从交通拥堵严重、经济发达的地区建立试点，对于处于城市中心、交通拥堵地区的有条件的封闭式社区优先开放，对于那些老旧社区、不具备开放条件的社区暂不开放。 （二）政府进行宏观调控，完善土地利用规划 在土地利用规划中，提出对住宅用地明确的
15、土地节约集约利用的要求，并量化住区“土地利用率”的标准。引入商住等混合功能用地的规划，增加商住等混合功能用地的土地利用现状分类，并对土地使用方式和混合比例进行规定。还要明确土地利用规划对城市建设规划的引导作用，引导城市的控制性详细规划中加入“住区对城市开放率”指标。 （三）制定相关的优惠政策，鼓励开放式的住区结构 现阶段不适合强制性的法律来推行开放式社区，因为还处于改革探索阶段，各方面管理、规划、意识都需要加强，所以通过鼓励引导的方式，是比较温和恰当的。具体来说，建设开放式社区优惠和鼓励的方面包括：建设过程中房地产税费的优惠，优先获取国有土地的使用权，优先办理相关手续和产权办理，给予一定投资政
16、策优惠等等。 （四）提倡城市开放式住区的价值观，改变传统住区封闭思想。 长久以来的居住观念，使得人们普遍认为封闭式社区更具有安全性。要推广开放式社区，就必须要使公众明确开放式住区的价值，来改变传统封闭住区的思想，认识到封闭住区的弊端，从而自发地认同开放式住区的价值观，打破居民心中的那堵墙。 五、结束语 本文从土地管理角度，探讨了开放式社区产生的影响，并给出了应对的策略。当然，开放式社区问题的探讨，仅仅从土地管理的角度来研究是不全面的，需要不同学科的交叉研究、共同探讨。当前最重要的还是循序渐进，建立和完善好相关的政策制度。笔者希望以此文为起点，为今后更深入的研究而努力。 参考文献： 于泳. 街区
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