1、浅议行政首长出庭应诉难的原因及行政首长出庭应诉的现实意义摘 要：在我国日常的行政诉讼司法实践中，行政首长出庭应诉的现象甚为少见，普遍情况下造成了百姓“告官不见官”的局面，从而不利于行政争议的实质性解决，影响了社会的稳定。为探究这一问题在我国司法实践中长期存在的原因，文章从多个角度展开分析，力求找准行政首长出庭应诉难的症结所在，深层次分析出庭难的原因。其次通过进一步阐明出庭应诉的多方面现实意义，显示出其必要性，以期为推进行政首长出庭应诉这一制度的有效实施，奠定一定的理论基础。 下载 关键词：行政首长 出庭应诉 原因 现实意义 中图分类号：F069.9 文献标识码：A 文章编号：1004-4914
2、（2015）02-104-02 行政首长出庭应诉制是指在行政诉讼中，当国家行政机关作为被告时，由该行政机关单位的法定代表人或者日常工作中的主要领导负责人按人民法院的要求出庭应诉、参与执行的一项制度。 通俗地讲，行政诉讼就是百姓口中所讲的“民告官”。然而一直以来，在我国现实的“民告官”（行政诉讼）司法实践中，“告官不见官”的现象却是特别的普遍。由于行政诉讼法以及关于执行行政诉讼法若干问题的解释中关于行政首长出庭应诉方面并没有存在明确性的规定，所以尽管法院与原告对于“告官不见官”情况心里存在不满，但是也只能表示无奈。 一、行政诉讼中行政首长出庭应诉难的原因 （一）我国现行法律关于行政首长出庭应诉缺
3、乏明确性的规定 我国行政诉讼法第 32 条、第 48 条以及关于行政诉讼证据若干问题的规定第 1 条都明确了行政机关作为行政诉讼被告时的举证责任，同时对于行政机关不履行法定举证义务时应承担的法律后果也作出了明确的规定。然而，当我们寻找在审判工作中被告方具体应该由谁出庭应诉的相关规定时，并没有发现明确性的规定，仅仅由行政诉讼法第 29 条规定“当事人、法定代表人，可以委托一至二人代为诉讼。”由此，我们不难发现，我国现行行政诉讼法并没有强制性的要求作为行政诉讼被告方法定代表人的行政首长必须出庭参加行政诉讼，从而赋予了行政首长有亲自出庭应诉和委托代理人出庭应诉的选择权。因此也就造成了，在现实的司法实
4、践中，大多数行政首长委托律师、机关工作人员来应诉，甚至宁愿冒败诉风险的情况下不派员出庭的情形。 （二）行政观念“官本位”思想的影响 “官本位”是一种在我国封建专制文化背景下所形成的一种特色的为官优越感的价值观念。这种价值观让为官者在面对平民百姓以及为官级别没有自己高的下属官员时内心存在一种优越感，认为自己高人一等。在行政诉讼当中，受到这种官本位思想的影响，很多官员怕当被告，怕丢面子，怕败诉出丑，认为自己是处于管理地位的官员，不屑与百姓平起平坐，更不愿出庭应诉。 因此，受到这种传统的“官本位”思想的影响，有相当数量的行政领导怕当被告，在行政诉讼中行政首长更愿意委托其职能部门工作人员或律师代为诉讼
5、，而行政首长自己则不应诉，不出庭。 （三）司法权力配置与行政级别失衡 鉴于现实司法实践中大部分的行政诉讼案件都是由基层法院承办，基层法院审理案件的普通法官的行政级别一般为科员，然而参与行政诉讼的行政机关负责人至少为副科、正科级别，并且目前行政机关普遍存在高配现象。所以就形成了无论在职务上还是在职级上，承办法官相较于作为被告人的行政机关负责人时均处于弱势的局面。因此，在行政诉讼中，当行政首长坐到被告席上成为被审查的对象，由行政级别比自己低的法官来审查，其内心肯定存在一定的抵触情绪。 （四）行政制度原因 随着我国社会主义现代化各项建设工作的快速发展，现代政府及其行政职能部门，特别是那些与百姓日常生
6、活息息相关的政府职能部门，行政事务十分繁琐复杂，而且也特别容易与行政相对人产生行政纠纷。在我国实行行政首长负责制下的行政机关部门的行政首长往往处理日常的审批、决策、督促、指挥等工作事务都需要大量的时间，一旦本部门牵涉到诉讼的情形，很难有时间和精力再去顾及行政诉讼的参与。由此可见，行政事务繁忙也是影响行政首长出庭难的一个客观原因。 此外，行政首长欠缺专业的法律知识也是造成行政首长出庭难的一个原因。由于行政诉讼的是一项专业性与程序性特别严格的司法活动，不仅需要出庭人员具备相应的法律知识，而且需要具有一定基础的应诉技巧，并了解相关的庭审程序。行政首长虽然都具有丰富的与自己的工作相关的专业知识，但是他
7、们中的大多数可能并不具有太多专业的法律知识。行政首长对庭审诉讼程序和规定的陌生以及法律知识的欠缺就使得他们担心在回答法庭提问时由于自己的错误和漏洞从而带来了败诉的局面。因此行政首长认为与其亲自花大量的时间去准备应付诉讼，不如直接委托专业的相关法律专业人士代为参加诉讼。 二、行政诉讼中行政首长出庭应诉的现实意义 党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，明确了推进“依法治国”是涉及中国各领域、各方面的一项政治任务。全面推进依法治国，但是法治不能仅仅是一个空口号，要具体落实到社会建设的每一个领域中去。建设法治国家的关键在于依法行政、而实践中依法行政很大程度上决
8、定于各级行政首长。当行政机关与相对人产生纠纷需要诉诸于行政诉讼时，行政首长的出庭应诉，一方面可以提高公民对于行政机关的信服力，另一方面也可以间接地影响行政机关的依法行政水平，从而加快建设法治政府的进程。因此进一步加强行政首长出庭应诉相关工作的落实与实践，不仅有利于行政诉讼司法实践工作的开展和推进，而且对于社会主义建设的其他工作产生更加积极的现实意义。（一）行政首长出庭应诉能够促进实质性解决行政纠纷 在日常的行政工作中，实际上行政机关与行政相对人之间是处于不平等的地位。一旦两者之间产生行政纠纷，在某种程度上会加重相对人的官民不等的传统偏见思想。如果在行政诉讼中，行政首长可以亲自出庭应诉，相对人首
9、先会在心理上对被告行政机关有一定程度的认可，认为行政机关是在积极认真地对待自己的诉求，真诚地要解决纠纷。同时能够让相对人感受到行政机关对自己的尊重，能有效地消除他们的抵触情绪和对抗心理，有利于行政机关与相对人之间的沟通，从而为行政纠纷的解决奠定了一个良好的基调。然后，由于平时官员与百姓直接对话的机会很少。行政首长在行政诉讼中出庭应诉，在某种程度上为平时没有太多交集的官员与百姓提供了相互了解和沟通的平台，创造了平等对话的机会。在庭审过程中，当事人充分陈述自己的主张与理由，经过陈述，抗辨、举证、质证、认证等庭审程序，行政首长可以最直接的了解到相对人的想法、看法，当存在有争议的地方时，行政首长可以及
10、时向相对人作出相应的解释，有助于行政纠纷的进一步解决。因此，行政首长出庭应诉，老百姓赢了官司会心情舒畅，输了官司也会心服口服，可以达到真正程度上的案结了事，减少信访上访的情形，有利于促进社会的和谐与稳定。 （二）行政首长出庭应诉有利于增强自身的法律意识，提高行政机关的整体执法能力 行政诉讼是一项专业性较强的司法活动，行政首长为了能够更好地参加诉讼，肯定会事先做好相应的准备工作，充分了解行政纠纷所反映的问题，认真学习相应的法律，有益于其增强法治意识和依法行政的自觉性，提高依法行政水平，这个过程已经是一个很好的提高自己法律素养的方式。其次行政首长通过参与庭审的全过程，听取法官从专业的法律知识角度对
11、于行政纠纷案件的讲解，从而促进自己以法律的角度来看待日常的行政执法行为，丰富了与自己工作方面息息相关的法律知识。同时，由于行政首长日常的工作比较繁忙，不可能对本行政机关所作出的每件行政行为都做到心中有数，通过法庭审理剖析的帮助，有助于行政首长加强对于本机关的行政执法行为的反思，直观、及时地掌握本机关的工作情况，从而提高行政机关的整体执法能力。行政首长的亲自出庭应诉，也用其自身的行动对其所在单位的行政执法人员起到示范和警示作用，宣示了领导对与依法行政的重视程度，从而促进执法人员反思自己的行为，自觉改变以往的官僚、衙门作风，牢记“权为民所用”的执法宗旨，促使其增强责任心和提高办事效率，规范行为，减
12、少失误，从而提高行政机关的整体执法能力，真正做到合法行政，合理行政。 （三）行政首长出庭应诉有助于进一步树立法治政府的形象 依法行政，打造法治政府是我国政府改革和建设的目标。法治政府从一定角度上讲是一种责任政府，顾名思义，责任政府的重要表现就是要敢于承担责任。承担责任不仅体现在日常的行政执法、行政决策等工作中，也体现在与百姓产生纠纷时的救济程序中。行政首长是行政机关的代表，出庭应诉，不仅体现依法行政的理念，更是一种勇于承担责任的表现，体现了法律面前人人平等（民与官）的立法精神，能够体现出行政机关和行政领导勇于接受监督的态度和决心，有利于给行政相对人营造一个政府尊重法律、重视法治的心理环境。行政
13、首长出庭应诉，以主动积极的态度面对相对人，面对人民法院，彰显了政府不推诿、不消极，真心实意、实事求是为人民服务的态度，对于进一步地树立法治政府的形象具有重要的意义。三、结语 早在 2004 年 3 月，国务院在颁布的全面推进依法行政实施纲要中指出，对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。2008 年，国务院又在关于加强市县政府依法行政的决定中明确提出，“要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。”2010 年，国务院又在关于加强法治政府建设的意见中提出，“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。”这些意见，都表明了最高行政机关对行政首长出庭应诉的一个
14、积极性的赞成态度。行政首长出庭应诉体现出了对法律、司法权、相对人的尊重，是推进司法权对行政权监督的重要之举，也是赢得人民对政府信服力的一个有力措施，更是树立法治政府形象的重要方法。当前，我们应当积极争取各方面的理解和支持，大胆改革创新，引导行政首长改变传统观念，积极参与行政诉讼，从而促进依法行政，构建和谐稳定的社会。 参考文献： 孟昭阳，高文英.行政法与行政诉讼法学M.中国人民公安大学出版社，2012 姜明安.行政法与行政诉讼法M.高等教育出版社，2002 杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究M.北京大学出版社，2004 胡建淼.领导人行政责任问题研究M.浙江大学出版社，2005 湛中乐.法治国家与行政法治M.中国政法大学出版社，2002 章志远.行政首长应诉制度研究J.法学杂志，2013（1） 黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建J.法治研究，2012（10） （作者单位：中国人民公安大学法学院 北京 100038） （责编：贾伟）
