1、完善我国食品安全监管体系的深层探讨摘要我国一直非常关注关系国计民生的食品安全问题，但食品安全事件仍时有发生。文章在对我国现行的食品安全监管体系进行客观评价的基础上，提出完善食品安全监管体系的组织构想，阐述了食品安全监管体系组织机构运行的保障措施。 下载 关键词食品安全；监管体系；组织机构 中图分类号F407.82文献标识码A 文章编号1 002-736X(2009)05-0143-04 一、我国食品安全监管体系发展现状 (一)食品安全监管体系已建立并日臻完善 改革开放以来，我国一直重视关系国计民生的食品安全问题，以 1995年中华人民共和国食品卫生法实施为标志，我国已经建立并正在不断完善食品安
2、全监管体系。近年来，尤其是申奥成功后，我国启动并实施了一系列保障食品安全的重大举措，从 2001 年起，国务院连续 7 年组织开展了食品安全专项整治工作，成效显著。尽管食品安全突发事件时有发生，但总的食品合格率逐年上升，食品安全形势已得到根本性的好转，食品安全监管体系正在日臻完善。2006 年全国食品抽查合格率为 77.9，2007 年上半年合格率上升到 85.1，2008 年 1-5 月国家质检总局发布的产品抽查质量公告中公布了抽查产品的合格率：黄酒产品质量抽样合格率为92.8；膨化食品产品实物质量抽样合格率为 99.7；食用植物油质量抽样合格率为 94.9；果蔬汁饮料质量抽样合格率达 10
3、0；白酒质量抽样合格率为 90.9；平均合格率 95.66(食品安全月度报告，2008)。 1 制定和出台了一系列与食品安全有关的法律、法规。改革开放后，我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章以及各类规范性文件，包括已失效的 40 余件在内共计 832 件(杜钢建，2008)。其中包括中华人民共和国食品卫生法、中华人民共和国农产品质量安全法、中华人民共和国国境卫生检疫法、国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定、农业转基因生物安全管理条例等。这些法律、法规及各类规范性文件多层次多角度涉及食品安全问题，为保障食品安全提供了有效的法律依据。2008 年 4 月 20 日；
4、正在提交全国人大常委会审议的食品安全基本法一食品安全法草案向社会全文公布，广泛征求意见，相信不久将进入实施生效阶段。 2 建立稳定的食品安全监管体制。我国政府树立全程监管的理念，强化食品安全监管，完善食品监管的各项基本环节和制度，形成了“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的监管工作格局。以 2003 年国家成立食品药品监督管理局为标志，我国已形成以食品药品监督管理局为核心，国家农业、质检、工商、卫生、海关、公安、环保等部门为辅助的稳定的食品安全监管体系。各部门各司其职，各有职能分工。其中食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；农业部门负责
5、初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管等。 3 形成食品卫生标准和质量标准体系。以食品卫生法为法律依据，卫生部开展了大量工作，成立由全国范围内多部门广泛参与的标准制定协作组，建立了一整套工作程序和管理措施，制定和发布食品卫生标准，初步形成了一套食品卫生标准体系。目前制定的现行食品卫生标准中国家标准近 500 项，行业标准近 20 项，内容包括食品产品卫生标准及相应检验方法，基本上涉及到从“农田到餐桌”全过程的食品，涵盖了从食品生产、加工、流通到最终消费的各个环节。 监管机构下设职能部门根据各行业实际
6、情况制定了切实可行的质量标准，并不断完善，不断发布和不断提高水平，逐渐与国际接轨。同时建立了较为完善的质量认证体系，包括无公害农产品认证、有机食品认证、绿色食品认证、饲料产品认证、良好农业规范(GAP)认证，食品安全管理体系(HACCP 管理体系)认证等。同时建立了食品质量安全市场准入制度。 4 初步构建食品安全预警系统。初步建立食品安全分析预警系统和食品安全追溯系统。我国从 2005 开始筹划食品安全分析预警系统，由国家食品药品监管局全面推进了食品安全预警系统建设工作，历经三年的时间，到2007 年底在全国 31 个省(自治区、直辖市)所辖属的 349 个地市建立食品安全信息(食品安全月度报
7、告，2008)，搭建了食品安全信息发布平台，及时向消费者提供完整、及时、科学的信息服务，普及食品安全信息知识。目前，绝大部分地市的食品安全信息网已经开通。初步建立食品安全追溯系统，对奥运食品供应商、赞助商、定点供应基地、企业及物流配送中心进行了全程监控，并对原料采购、储藏、加工、包装、运输等关键环节加以监督控制，为奥运会的成功举办作出了突出贡献。 (二)现行食品安全监管体系中若干问题凸显 1 食品安全法律体系亟待健全。目前，我国还没有形成系统完备的食品安全法律体系，特别是欠缺一部食品安全基本法。涉及到食品安全的法律规范零散分布在各个相关的法律法规中，这些法律、法规相对分散，调整范围较窄，有交叉
8、，也有盲点，留下了执法空隙和隐患，对于食品安全的监管缺乏整体的整合思路，法出多门，法规位阶较低，社会威信度较低，执法标准不一致。新草拟的食品安全基本法食品安全法草案处在征求公众意见阶段，尚未实施生效，即便最早在 2010 年年初开始生效，对这一新的食品安全法律，无论是执法部门还是生产企业抑或是公众都需要一段时间了解适应。 2 食品安全监管体制亟待完备。我国目前的食品安全监管体制是在原有各部门职能(计划经济体制下形成的)的基础上进行延伸，实行的是“分段监管为主，品种监管为辅”的分段式监管体制，不同部门负责食品生产链条的不同环节。虽然这种制度安排存在着体制上的稳定性和新旧职能间的关联性，但在实际监
9、管中存在一系列问题：各部门具体权责不清，各自为政，协调困难；监管权力分散，监管标准混乱，存在明显执法漏洞；食品监管成本高；缺乏一个权威主体总体协调、管理(汪普庆，周德翼，2008)。虽然政府已经意识到分段监管带来的问题，于 2003 年 4 月成立了国家食品药品监督管理局，意在协调有关各监管部门的职能，但是由于实际的职能分散在各个专业部门，并且国家食品药品监督管理局对相关部门没有领导隶属关系以及缺乏协调所需的资源和能力，所谓的协调功能很难履行。 3 食品安全技术标准体系亟待完善。食品安全技术标准包括食品卫生标准和产品质量标准。我国现行食品技术 标准始建于 20 世纪 60 年代，其间虽有长足发
10、展，但存在问题依然很多：制标部门多，缺乏统一标准，不同标准对同一产品的界限值规定不一致；一些食品大量产销却仍无卫生标准；食品工业快速发展，技术标准的制定滞后于工业进步。同时食品卫生检验方法和检验技术有待完善，表现最为突出的是食品中各类添加剂的检验方法，在现有的国家标准中仅有常见的添加剂建立了检验方法，尚有相当一部分标准指标缺乏相应的检验方法。 4 食品安全预警系统亟待发展。2007 年底，国家食品药品监管局在全国31 个省(自治区、直辖市)所辖属的 349 个地市建立食品安全信息网，食品安全分析预警系统在国内初步建立。但是，这一举措只在构建食品安全预警体系中迈出了一小步。我国食品安全法律体系和
11、监管体系的不完善直接导致我国食品安全预警体系存在诸多漏洞。法律法规体系中缺乏预警机制相关规定，使食品安全预警工作缺乏强有力的法律保障；食品管理机构职能分散，使预警机制缺乏统一协调、职责分工明确的管理机构；食品安全整体技术落后，导致缺失先进的预警技术和方法，缺乏先进的风险分析。 二、完善的食品安全监管体系组织机构的构建 通过对我国现行食品安全监管体系的分析，借鉴美国、欧盟等发达国家食品安全管理的成功经验，在深入研究我国现有的食品安全监管体制的基础上，提出较为完善的食品安全监管体系的组织机构构想图(具体见下图)。由图中可知，完善的食品安全监管体系由食品安全立法和食品安全权威主体新建的食品安全管理委
12、员会或者现有的食品药品监督管理局构成，在立法提供法律保障和统一的权威主体提供管理保障的基础上，在我国建立完善的食品安全质量保障系统和食品安全预警系统。 1 食品安全立法。食品安全立法是食品安全监管的法律基础。由基本立法和其他具体的法律法规组成。基本立法即中国人大正在审议的食品安全法。作为基本立法，食品安全法具体规定食品安全领域的基本原则、基本体制、基本制度、基本方针。基本立法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，制定食品卫生、质量标准，确立食品监管机构的职责权限，建立食品安全标示制度及预警体系，主要关注食品卫生、污染物和残留、添加剂、调料、标签，并顺应国际趋势，关注新型食品以及转基因食品等重点领
13、域。其他具体法律法规包括国家现已颁布或未来将颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章以及各类规范性文件，对基本立法给予补充。2 食品安全管理委员会或食品药品监督管理局是食品安全监管的制度保障。美国 1998 年成立了总统食品安全委员会，欧盟 2002 年 1 月成立欧盟食品安全局，统一协调管理食品安全问题。从西方发达国家的食品安全管理发展实践可看出，食品安全管理部门权责不清、协调困难的问题普遍存在，统一的食品安全权威主体的成立势在必行。因此建议我国成立食品安全管理委员会，或者实行一体化改革，强化食品药品监督管理局职能，确定其在食品安全监督管理中的主体地位。 3 食品安全监管机构。食品安全监管机
14、构包括工商、质检、卫生、海关、公安、环保等职能部门。在食品安全法明确规定各部门权责的基础上，食品安全管理委员会或食品药品监督管理局对各部门的工作进行监督和管理，有效地解决各部门权责不清、协调困难、监管成本高等问题。 4 食品安全质量保障系统和食品安全预警系统。以食品安全立法、食品安全管理委员会为后盾，借助高效的食品安全监管机构，建立较为完善的食品安全质量保证系统和食品安全预警系统。 三、食品安全监管体系组织机构运行的保障措施 1 深入完善食品安全法律体系。当前完善食品安全法律体系最迫切需要解决的问题就是促使食品安全法草案的尽早出台和生效。4 月草案向社会公布后，收到众多反馈意见。因此我们要做的
15、工作是：首先，加紧处理反馈意见，借鉴国际上现有的食品安全基本法，综合各方面专家建议，完善基本法草案，加快食品安全法草案的出台和生效；其次，做好执法部门的工作，尽快熟悉各个法律条款，关注执法细节，严格按照相关法律条款执法；再次，通过多种宣传渠道向社会发布，尽早让生产企业和消费者了解草案的相关内容。 2 深入完善统一协调和权责明确的食品安全监管体制。针对目前食品监管机制中突出的“多头管理”问题，解决对策有二。一是在现有的体制基础上推行一体化改革。改革试点城市之一的上海市已经在 2004 年开始分步推进实施改革方案。“一体化改革”尝试建立起一个部门牵头的食品卫生监管体系，将食品从农田到餐桌的安全链划
16、分成种植养殖、生产加工和流通消费三个环节，将原来其他职能部门的职责分工重新调整转移，主要由上海市农业委员会，市质量技术监督局和市食品药品监督管理局三大部门负责全面监管。这一改革基本确立了以食品药品监管局为主体的、系统性的食品安全监管构架。从目前的情况来看，上海作为食品安全监管体制改革的一个试点城市，应该是比较成功的。笔者认为，可以借鉴上海市成功经验，将食品安全监管“一体化改革”在全国范围内分批、分区，由点到面地深入推广。二是借鉴欧美发达国家经验，单独设立统一的食品安全权威主体(caswel JA，1991)。建议我国成立食品安全管理委员会，直接由国务院领导，负责管理和协调全国的食品安全监管机构
17、(张晓涛，孙长学，2008)。食品安全管理委员会下设技术标准管理委员会和行政管理委员会。技术标准委员会在食品安全立法规定技术标准体系的基础上，监督及辅助技术标准体系的运行；适时发现各食品行业技术标准的不足，完善原标准，紧跟工业进步的步伐出台新标准。行政管理委员会依法对国家食品安全监管机构进行行政监督，协调各部门间的矛盾。 3 建立健全食品安全质量保障系统。健全食品卫生标准体系。提高标准的适用性和科学性，明确定位卫生标准适用范围模糊的产品，大力发展适用性更强的通用产品类标准(张永建，刘宁，杨建华，2005)；加强检验方法标准的制定工作，不断完善卫生标准涉及的各类食物成分、污染因素、添加物质等的检
18、验方法和食品安全评价程序，重点加强食物添加剂的检验技术的发展和提高；加强国际合作与交流，对国际标准进行追踪研究，通过国际间多种形式的交流和互动，推动我国食品卫生标准体系的建设和完善。 完善 HACCP 管理体系。HACCP 是国际上通行的食品安全管理体系，被欧美等发达国家广泛采用，效果显著。HACCP 是一种预防性策略，它基于生物性、化学性、物理性的危害建立了七个原则，从预防出发，不依靠成品检测，不同于传统的最终产品检测方法，其核心是制定一套方案来预测和防止在食品生产过程中出现影响食品安全的危害，防患于未然，降低产品损耗(周媛，邢怀滨,2008)。目前国内部分行业已经开始着手实施 HACCP
19、管理体系，在此基础上在深度和广度上继续推广使用 HACCP 管理体系，确保食品安全。 4 深入发展食品安全预警系统。组建食品安全预警系统的管理机构。设立预警发布管理机构和预警检测研究机构。预警发布管理机构可以考虑由食品药品监督管理局、农业部、卫生部和环保局等机构构成，将食品安全预警信息快速及时地通报给消费者和各相关机构，也可以通过新闻媒体和刚刚在 349 个地市建立的食品安全信息网发布。预警检测和研究机构下设立强大的监测网络和先进的实验室，聘请专业人才进行研究和管理工作，对食品加工企业和市场上的产品进行监督管理。 丰富食品安全预警系统的内容。完善现有食品安全追溯制度，借鉴奥运期间食品安全追溯的成功经验，促进食品安全追溯的广度，利用现代信息管理技术对食品的产地、生产加工者、物流配送等从“农田到餐桌”的全过程进行记录，为消费者提供所购买食品的全面信息，强化食品供应链上各生产者、供应者的责任；完善风险分析和评估技术，发展风险评估、风险管理和风险交流，对所有食品的危险因素进行系统、客观的评估，对它们的影响范围、涉及的人群和危害程度进行分析，选择最佳的风险管理措施，组织利益相关者对与食品及相关问题的风险的知识、态度、评价、实践、理解进行信息交流。
