1、政府行政成本提升政府绩效的门槛效应研究?摘要：选取 2010-2015 年我国 31 个省、市、自治区为样本，利用门槛效应面板模型研究政府行政成本对政府绩效的非线性影响。实证结果显示：政府行政成本过低会制约政府绩效的提升，当处于 5.8696.478 的合理区间时，行政成本与政府绩效间呈正相关关系，随着政府行政成本的增加，政府绩效会上升。而当超过第二门槛值 6.478 时，政府行政成本与政府绩效间存在显著的负相关关系，且随着行政成本扩大至第三门槛值 7.021 时，行政成本对政府绩效提升的负向作用达到最大。 下载 关键词：行政成本；政府绩效；门槛效应 中图分类号：F062.1 文献标识码：A
2、文章编号：10037217（2017）05007306 一、引言与文献综述 政府行政成本指政府在向社会提供公共服务及行使其职能过程中所必须耗费的资源，它包括政府部门自身运行过程中的支出，如公职人员工资等；也包括政府行政决策失误所造成的资源浪费、效率低下、腐败等导致的资源流失。据国家统计局官网数据显示，2007-2015 年，我国政府行政支出年均增长率达到 11.10%，且绝对数额从 2007 年的 9233.88 亿元上升至 2015年的 19097.99 亿元，约增长了 2.07 倍。政府行政成本长期居高不下，严重损害了政府在社会公众中的形象。管好政府的“钱袋子”，有效控制行政成本是目前大力
3、强调的执政理念，党的十六大、十七大及十八大都提出了要“降低行政成本”的政府治理目标，可见政府行政成本已成为我国现代化进程中面临的重要问题。 政府行政成本是政府在行使其职能过程中为获取某种收益而必须付出的代价，这种收益最终将体现为政府绩效的提升。行政成本的支出为政府履行职能、提高绩效提供了基础，有利于政府合理配置资源，实现经济稳步增长。当政府行政成本较低时，对于政府内部而言，过低的运营成本在一定程度上意味著对管理人员的否定，无法形成有效的官员激励机制，组织机构管理效率低下，不利于甚至会抑制绩效的提升；对于社会公众而言，公共服务提供明显不足，公众需求无法满足，制约着政府绩效的提升。政府行政支出的增
4、加有利于政府发挥调控功能，将资源引入到需要的领域，社会公共服务支出不断扩大，公众需求得到满足，政府绩效会随之增加。但是，当政府行政支出不断增长，超过合理的水平时，会导致边际收益低于边际成本；不断增加的行政成本表明公共产品和服务供给过量，造成资源浪费，体现为无效支出，随之“公款吃喝”等腐败现象层出不穷，导致绩效严重下降。由此可见，政府行政成本处在不同的水平下，对政府绩效的影响可能不尽相同。只有处于合理的水平下时，行政成本才能实现对绩效的正向激励作用。目前强调的仅通过不断压缩政府行政成本的绝对数值并不能有效改善政府绩效，而应当将其控制在合理水平以达到资源的最优配置，从而实现政府绩效的稳步提升。 目
5、前学者们对于政府绩效的研究主要集中于以下两个方面：第一，研究政府绩效评价体系的构建。强调在政府绩效评价过程中，应当更加关注公众利益的基本诉求，将社会公众的满意度作为政府绩效评价的一项重要内容；郑方辉和周雨（2015）认为我国现有政府绩效评价指标体系中所含有的事前审查、组织配套、主动公开三项指标并不能合理地度量政府绩效，有待于进一步的优化调整；高昊等（2013）基于政府绩效评价的内涵，构建了以经济协调、人民生活水平、政府效率、社会水平、社会稳定、可持续发展能力六个因素为主要评价方面的政府绩效测度体系；丁先存和郑飞鸿（2016）基于卓越绩效评价准则，提出通过加强绩效评价中的组织领导和战略管理、坚持
6、社会公众利益的价值取向、推进制度建设、综合利用关键指标及引进第三方评估机构、强化绩效评价过程管理和结果控制等方式做到创新突破，从而改进地方政府绩效评估方式。第二，研究政府绩效水平的影响因素。刘焕等（2016）采用我国省级面板数据研究表明，省际间GDP 增长率排名与政府绩效偏差间存在显著的正相关关系，而年际间 GDP 增长率与政府绩效目标偏差间显著负相关；郑方辉和何志强（2015）在构建广东省 2014 年法治政府绩效测量指标的基础上研究得出，地区经济发展水平与政府绩效显著正相关，同时还受公众年龄、收入、教育背景等因素的影响；马亮（2012）采用中国 30 个省级面板数据考察政府官员的任期和来源
7、对政府绩效目标设置的影响，结果显示：官员任期与政府目标设置高低呈现 U 型曲线关系，且相较于外地平调和中央调任的官员而言，本地升迁的官员更容易设置较高的政府绩效目标；孙琳和方爱丽（2013）基于 48 个跨国数据的分析得出，会计核算制度的改革以及财政透明度的提高有利于提高政府治理水平，从而改善长期绩效。 财经理论与实践（双月刊）2017 年第 5 期 2017 年第 5 期（总第 209 期）张曾莲，张敏：政府行政成本提升政府绩效的门槛效应研究 近年来，我国政府行政成本居高不下，成为学者们广泛探讨的问题。我国高额的政府行政成本主要体现在公职人员过多，工资支出额大、政府机构办公成本大、职务消费过
8、高等方面。国外文献研究指出政府财政支出的增长有助于地区经济增长12，13。而国内研究主要体现政府行政成本的负面影响。幸宇（2012）基于我国县级政府的研究表明，我国县级政府行政支出规模与地区经济发展存在显著的负相关关系，降低行政成本已经成为促进区域经济发展的一项重要措施；孙彩虹（2014）通过对全国地市级政府的行政成本评估显示，政府行政成本与当地的经济发展并不存在直接必然联系，部分地方政府存在行政成本过高的问题，需要进一步设计良好的制度规范来降低行政成本；温美荣（2014）的研究分析表明，我国政府行政成本与勤俭从政存在深度关联，降低行政成本有利于杜绝奢侈浪费现象，从而提高政府工作绩效；赖先进（
9、2013）指出，我国政府行政成本过高，缩减行政开支，降低行政成本是提高政府效能的重要手段。也有不少学者指出，行政成本是政府为履行职责所必须的支出，属于一个中性词，不能一味地强调压缩行政支出。董建新和余钧（2012）研究指出，政府行政成本应与社会经济发展相协调，以实现成本-收益最优化原则，而不是越低越好；赵爱英（2010）基于天水市的实证研究表明：政府的低行政成本制约了绩效的提升，需要适度提高政府行政支出，从而达到绩效的改善。 目前关于政府行政成本与政府绩效二者的研究较为欠缺，大多研究了二者之间的线性关系，且多为理论研究。赵爱英（2009）基于新公共管理理论的研究指出，行政成本与政府绩效间存在着
10、递减式的曲线变动关系。在适当的范围内，政府绩效能够随着行政支出的扩大而得到提升，而当行政成本超出一定范围后，过高的成本将导致绩效的下降；罗文剑（2014）通过设计政府绩效评价体系并利用江西三县进行对比研究，结果显示：政府行政成本作为政府执政过程中的必须支出，并非越低越好，也不宜过高，只有控制在合理水平下，政府行政成本才能更好地发挥作用以促进整体绩效的提升；张雅丽（2011）基于政府绩效角度分析了我国行政成本居高不下的原因，认为以 GDP 为主的政府绩效评价考核体系导致了对行政成本的忽视，另外公务员消费也是导致行政成本过高的主要原因。 综合现有文献来看，针对政府行政成本与政府绩效的研究主要集中在
11、理论分析阶段，政府行政成本只有控制在合理水平下才能对政府绩效产生正向促进作用，已经得到较多学者的认可，但尚未有相关的实证研究进行探讨，也并没有研究给出究竟在何种水平下政府行政成本是合理的。基于此，本文以 2010-2015 年我国 31 个省、自治区、直辖市为研究对象，通过构建政府行政成本与政府绩效之间的门槛效应面板模型，研究政府行政成本与政府绩效之间的非线性关系，并给出政府行政成本的最优区间，弥补了目前主要研究行政成本和政府绩效间线性关系的不足；同时能够为合理控制行政成本，从整体上实现政府绩效的提升提供参考和借鉴。 二、理论分析与研究假设 对于政府绩效的评价，涉及的标准主要有成本、效率、效益
12、、公平等，其核心在于评价政府投入产出的过程是否有效，而检验政府投入产出是否有效取决于社会公众的满意度。当政府行政成本过低时，政府成本甚至不足以维持机构本身运转的费用，政府为履行职责所需的经费投入严重不足。过低的运营成本实质上意味着对管理人员的一种否定，无法对官员形成一种激励机制，组织内部管理出现问题，很难达到绩效的提升。此外，成本过低导致政府公共服务供给不足，无法满足社会公众需求，阻碍地区经济发展，社会满意度较差，经济秩序混乱，最终体现为政府绩效的低下。随着政府行政成本的扩大并处于合理水平时，政府能够利用资源实现更好地管理，设计更加合理有效的激励机制，从根本上提升政府的执政水平。同时随着政府行
13、政成本的增加，政府拥有足够多的资源，能够向社会公众提供更高质量的公共服务，提升公众满意度进而提高绩效。合理的行政成本的增加有助于政府更好地发挥经济调控功能，将资源引入到需要的领域，实现资源优化配置，进而提升整体绩效。社会发展软硬件的大力投入和建设有助于为地区经济发展营造良好的社会环境，促进社会秩序的和谐稳定，改善人民生活水平，从而实现经济的增长，政府绩效不断提高。而当政府行政成本超出合理水平时，行政成本带来的边际收益将远大于边际成本。一方面，行政成本不合理，过高的成本支出更多地体现了公共产品和服务供给过量，造成社会公众资源的严重浪费，效率低下，形成无效支出；另一方面，过高的行政成本往往与“三公
14、经费”、“公款吃喝”等奢侈浪费行为有关，最终官员腐败现象层出不穷，政府机构内部管理失效，公众满意度受到影响，造成政府绩效的下降。基于此，本文提出如下假设： H1：政府行政成本对政府绩效的影响是非线性的。只有达到一定的水平时，政府行政成本才能对政府绩效产生正向促进作用；而当超过一定水平后，政府行政成本与政府绩效间负相关。 三、研究设计 （一）样本选择与数据来源 选取 2010-2015 年为研究区间，以中国 31 个省、自治区、直辖市为研究样本。政府绩效测度的指标来自于北京师范大学中国省级地方政府效率研究报告公布的“省级地方政府效率测度指数”。财政透明度来自于上海财经大学公布的中国财政透明度报告
15、。各地区腐败案件立案数来自于中国检察年鉴，其他指标数据均来自于国家统计局网站。 （二）变量选择 1.因变量。政府绩效（Per），反映政府的行政水平和行政能力，受政府提供的公共服务、公众满意度等多方面因素的影响。北京师范大学于2010 年 10 月份首次发布2011 年中国省级地方政府效率研究报告，已有文献中对政府绩效的衡量方式主要采用该指数，本文沿用这一做法，将其作为衡量政府绩效的替代变量。 2.自变量。政府行政成本（Cost）。现有的研究对于行政成本的概念未达成一致的观点，本文将政府行政成本定义为政府在为社会公众提供公共产品和服务、实施行政管理等一系列过程中所消耗的人力、物力和财力资源。基于
16、这一定义，参照罗文剑（2014）的做法，将政府行政成本定义为一般公共支出、外交支出和公共安全支出之和，取对数后纳入计量模型。 3.控制变量。财政透明度（GDI）。采用上海财经大学中国财政透明度报告中公布的中国省级财政透明度作为财政透明度的衡量指标；政府腐败程度（CORR），以每万名公职人员中的腐败立案数作为衡量地区腐败程度的变量；财政分权（FD），采用各省一般预算收入与中央一般预算收入的比值来衡量财政分权；经济增长（UGDP），采用人均 GDP 作为经济增长的衡量变量；对外开放程度（OPEN），采用地区进出口总额与地区 GDP之比并取对数衡量地区开放程度。 （三）模型设定 为检验政府行政成本与
17、政府绩效之间的非线性关系，采用Hansen（1999）提出的门槛面板数据模型（Thredshold Panel Data Model）。?T 槛面板模型可以根据估计得到的门槛值将数据划分为多个区间，在此基础上探讨各个区间内政府行政成本与政府绩效之间的关系。单一的门槛面板模型如下： Perit=it+itxit+1CositI（Costit）+2CostitI（Costit）+it 其中：i 表示省份；t 表示年份；Perit 为因变量政府绩效；Costit 为自变量政府行政成本，在门槛面板模型中同时作为解释变量和门槛变量； 为门槛值；xit 为一组控制变量的集合，包括财政透明度、政府腐败程度、
18、财政分权、经济增长和对外开放程度；I（?）称为指标函数，当门槛变量值满足括号里的条件时，I（?）取 1，反之则取 0；it 反映各省份间的个体效应；it 为服从独立正态分布的随机误差项。由单重门槛模型进行扩展后的双重门槛面板模型如下：Perit=i+xit+1CostitI（Costit1）+2CostitI（1Costit2）+ 3CostitI（Costit2）+it 四、?证结果分析 （一）门槛效应检验 表 2 为各变量的描述性统计结果。其中，省级政府效率的均值为-0.001，最小值为-0.986，最大值为 0.723，各地区间绩效差别较大，且整体来说我国政府绩效处于较低水平，提高政府绩
19、效仍是目前政府应关注的重点；各省行政成本取对数后的均值为 6.161，最大值为 7.525，最小值达4.422，表明了我国各省政府的行政成本整体处于较高水平；省际间财政透明度标准差达到 11.573，均值约为 33624，地区间财政透明度差异非常大；经济增长的均值为 10.603，标准差为 0.446，地区间整体经济发展水平较均衡。 首先进行门槛存在性检验，在此基础上确定门槛值的个数及模型形式。表 3 中列示了以政府绩效为因变量，政府行政支出为自变量及门槛变量时，单重门槛、双重门槛及三重门槛的检验结果。由表 3 可知，单重门槛检验的 P 值为 0.050，在 5%的水平下显著；双重门槛对应 P
20、 值为 0.000，在 1%的水平下显著；三重门槛对应 P 值为 0.100，也通过显著性检验，因此，采用三重门槛模型进行分析。 注：（1）F 统计量和 P 值均为 bootstrap 重复自抽样 300 次得到；（2）*、*、*分别表示在 1%、5%、10%的水平上显著。 对门槛值进行估计时，采用 Hasen（1999）提出的优化搜索方法。图 1-3 分别列示了搜索到的门槛值。门槛值是使得似然比统计量（LR）为 0 时门槛变量（政府行政成本）的取值，由图可以更直观地看出门槛值存在的大概区间，分别为 5.869、6.478、7.021。 表 4 中列示了得到的门槛估计值和置信区间。三重门槛模型
21、中第一个门槛值为 5.869，对应 95%的置信区间为4.914，7.413；第二个门槛值为6478，对应置信区间为5.972，6.840；第三个门槛值为 7.021，对应置信区间为6.091，7.059。 （二）实证结果分析 以政府绩效为被解释变量，政府行政成本同时为解释变量和门槛变量，构造三重门槛面板模型的回归结果如表 5 所示。表 5 中模型（1）和模型（2）分别为常规固定效应模型及考虑异方差后的稳健性模型。 从模型（1）来看，第一，政府行政成本过低时会制约政府绩效的提升。当政府行政成本小于第一门槛值 5.869 时，政府行政成本与政府绩效间系数为-0.011，表明政府行政支出过低时，行
22、政成本的增加非但不能促进绩效提升反而会抑制政府绩效的增长。政府行政支出对政府绩效影响的这一特点主要是政府行政支出的阶段性而导致的，政府公共支出所带来的收益通常存在不确定性，且同等的支出通常不会带来等量的效益。行政支出过低时，政府投入所带来的收益通常不会短期内显现出来，从而造成“低成本，无效益”的现象。第二，当政府行政成本处于合理区间时，随着政府行政成本的增加，政府绩效会得到提升。政府行政成本介于第一门槛值和第二门槛值之间，即处于 5.8696.478 时，政府行政支出与政府绩效间系数为 0.002，存在正相关关系，表明政府行政支出在合理区间内会实现公共资源投入的最优化，最大程度地提升社会公众满
23、意度，从而实现绩效的稳步增长。第三，当政府行政成本过高时，行政成本的进一步增长会抑制政府绩效的提升。当超过第二门槛值 6.478 时，政府行政成本与政府绩效间的系数为-0.179，表明当政府行政成本过高时，政府行政成本越高，政府绩效越低。而当政府行政成本进一步超过第三门槛值 7.021 时，政府行政成本与绩效间系数为-0022，在 5%的水平下显著负相关，这主要是由于政府行政成本超过合理区间时，一方面会造成公共服务的过度供给而导致资源的浪费和无效支出，另一方面过高的行政成本导致官员公款吃喝等腐败问题严重，政府整体绩效随之严重下降，假设得到验证。从其他控制变量的结果来看，财政分权和对外开放程度均
24、与政府绩效显著正相关，地区经济水平与政府绩效正相关但未通过显著性检验；财政透明度和政府腐败程度与政府绩效负相关，但不存在明显的相关关系。 考虑异方差后的稳健性模型（2）同样得出了一致的结论。 从回归结果可知，政府行政成本与政府绩效间呈现复杂的非线性关系，存在门槛效应，政府行政成本只有处于合理的期间，才能对政府绩效产生正向促进作用。 注：（1）Cost_1（Cost5.869）、Cost_2（5.8697.021）；（2）*、*、*分别表示在 1%、5%、10%的水平下显著。 五、结论与建议 基于我国 2010-2015 年 31 个省、市、自治区的面板数据，利用门槛效应模型，探讨政府行政成本对
25、政府绩效的非线性影响，得出如下结论：政府行政成本只有达到第一门槛值时才会对政府绩效产生正向促进作用。政府行政成本过低会制约政府绩效的提升，当达到 5.869 时，政府行政成本与政府绩效间呈正相关关系，随着政府行政成本的增加，政府绩效会上升。而当政府行政成本超过第二门槛值时，政府行政成本与绩效间存在显著的负相关关系，即随着行政成本的扩大，政府绩效反而降低；当行政成本过高超过第三门槛值 7.021 时，会最大程度地抑制政府绩效的提升。从而得到政府行政成本的合理区间5.869-6.478。 基于以上分析，提出如下政策建议：首先，政府行政成本旨在保证政府履行职责过程中所必须的支出，不能一味地追求压缩行
26、政成本的绝对值，而应该根据各省的实际情况将其控制在合理的范围内，以实现行政成本对政府绩效的正向反馈机制；其次，应当完善政府绩效的评价体系，在充分考虑各因素后建立起以公众满意度为主的政府绩效评价体系，从而能够对各政府的行政水平进行合理的评价，在此基础上实现绩效的稳步提升。 参考文献： 王立国，梁明月.地方政府行政成本控制合理化探讨J.理论探索，2014（5）：71-76. 朱慧涛，王辉.行政成本概念鉴辨与重构J.中国行政管理，2008（1）：27-29. 曹惠民.地方政府绩效评价的制度创新研究基于治理的视角J.湖北大学学报（哲学社会科学版），2016（1）：116-122. 郑方辉，周雨.政府信
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