1、2009 年杭州市科技情报调研课题 (编号 20090434M14) 杭州市创建“三位一体”社区公共服务 新体制研究 结题报告 （立项时间： 2009 年 8 月 31日） 2 杭州市创建“三位一体”社区公共服务新体制研究 当前社会转型时期，随着社会问题逐渐向社区的 集中沉淀，社区已经成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域。同时， 我国 城市基层社会管理体制也已经逐渐从单位制、街居制走向社区制，社区成 为政府提供基本公共服务的新平台 、成为基层民主政治发展的主要场所和探索社会管 理模式的试验场 。 2006 年 4 月，国务院关于加强和改进社区服务工作的意见（国发 2006 14 号）提出：“
2、大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区”。在这种背景下，重塑新型的社区主体组织，创新社区管理体制，探讨建立符合中国国情和地方特色的社区管理模式对于社区的发展、城市管理体制的优化以及和谐社会的创建而言，是一个重要的理论与现实课题。 浙江省杭州市是全国最早开展社区建设工作的城市，也是社区 建设 比较成功的城市之一。杭州市率先将传统社区调整重组为新型社区、率先在社区建立党委、率先在楼道建立党支部、率 先在社区设立帮扶救助服务站和劳动保障服务室、率先将志愿者队伍和志愿者活动延伸到社区，成功创建了全国社区建设示范市， 5个老城区实现创建全国社区建设示范区“满堂红”，在全国引起了广泛关注。 2
3、001年和 2007 年胡锦涛总书记就曾先后两次在杭州考察社区建设工作，充分肯定杭州的社区建设成效，并对杭州社区建设提出了“全省示范、全国领先”的要求。为不断探索社区管理体制的创新模式和实现路径， 2008 年 11 月，杭州市委办公厅、市政府办公厅发布关于社区公共服务工作站建设的若干意见（市委办发 2008 169 号），首创“三位 一体”社区管理新模式，并于 2009 年全面推进社区公共服务工作站建设。本课题在分析 杭州市 “三位一体”社区 公共服务新 模式的 组织架构、运行 特征基础上，对杭州实践进行理论提炼和总结，并提出下一步发展的总体思路和对策建议。 一、 社区公共服务 体制 的内涵
4、 及当前的几种模式 加快公共服务体系建设，实现政府公共服务覆盖到社区，根本途径离不开社区管理体制改革。 社区公共服务体制说到底是社区管理体制的具体化， 是指社区管理的组织体系及运转模式，它以社区管理的基本内容为基础，与社会外在的环3 境和社区发展的方向相适应，是实施管理的组织结构 、职能权限划分和管理方式、工作方法的总和 。 1社区管理体制是社区功能正常发挥的重要保证，是有效进行社区 公共服务 的保证。社区管理 作为 一种特殊的公共管理， 其核心 是居民对社区生活的自觉参 与 。 社区组织的自治，具有三个显著特点：社区居民广泛参与、社区政府指导支持、社区组织自主自治 。 2当社区管理通过各种体
5、制、手段、方式来实现特定的管理目标时，这些要素的有机结合就称为社区管理体制模式。 国家民政部以公共服务体制作为划分标准， 将当前我国 社区 管理体制分为以下模式：分设模式、下属模式、条属模式以及 专干模式 。 3 1、分设模式 分设模 式以深圳市的做法为代表， 2005年 2月深圳市下发的深圳市社区建设试行办法规定，在社区设立社区工作站。上海、北京市朝阳区设置社区协管办公室的做法与之基本类似。其特点是：社区工作站独立于社区居委会，承办政府职能部门在社区开展的工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项。上述特点使得在分设模式下社区居委会边缘化，而且政府运作成本明显提高。 2、下属模式 下
6、属模式以北京市西城区的做法为代表。 2003年初，北京市西城区关于在全区范围内推进社区居委会管理体制改革试点工作指导意见明确在社区推行“两会一站” （社区成员代表大会、社区居委会和社区工作站）管理体制和运行模式。其特点是：社区工作站隶属于社区居委会领导和管理，名义上两者是领导与被领导的关系，但实际运行中，社区工作站又跳过社区居委会管辖，实际的招聘权、考核权等由街道办事处掌握，社区无法参与对社区工作站工作人员的业绩考核。 3、条属模式 条属模式以社区警务站、社区卫生站最为典型。 2002年 8月，公安部、民政部联合下发的“关于加强社区警务建设的意见”，要求各地以社区为单位设立社区警务站（室）；卫
7、生部、民政部等部门下发关于印发 的通知，要求在社区设置卫生服务站（室）。条属模式的特点是：政府职能部门在社区设立办事机构，并和社区居委会相互协助，但也容易将行政权力无限制地下沉到社区。 4 4、专干模式 专干模式以宁波市海曙区和南京市白下区的做法为代表，并被各地普遍使用。 2003 年宁波市海曙区出台的海曙区社区专职工作者管理办法（试行）规定，社区居委会下设办公室，工作人员由社区居委会聘用的专职社区工作者组成，主要承担居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关的公共管理和服务工作。这种模式的特点是街道办事处出钱聘用社区专干，并与社区居委 会成员一起办公或者在社区居委会的领导下从事某一专项工作。专
8、干模式在实际运行中，面临两个问题：一是社区居委会及社区居民对选聘用没有发言权；二是社区居委会及社区居民对专干缺少监督权、评议权。 二 、 杭州 “三位一体”社区 公共服务新体制 的产生背景及意义 为认真贯彻落实杭州市委十届五次全会和全市和谐社区建设大会精神，加快推进社区公共服务工作站建设， 于 2009 年全面完成社区公共服务工作站建设 整体推进工作，与此 同时，加强 “三位一体”社区管理模式的理论调研，并取得初步研究成果。杭州“三位一体”社区管理模式 是对现有社区管理体 制的一次重要改革，意义重大。 （一）产生背景 1、经济增长 为发展社区公共服务奠定经济基础 改革开放三十年， 杭 州经济发
9、展迅速， 连续 19 年保持两位数增长 。 2009 年，全市实现生产总值可突破 5000亿元，增长 10%左右；三次产业比重为 3.3 ： 48.7：48 ；财政总收入 1019.43 亿元，增长 12%，其中地方财政收入 520.79 亿元，增长 14.4%， 占财政总收入比重为 51.1%；全社会固定资产投资 2280 亿元左右，增长 15%以上 ； 市区城镇居民人均可支配收入 26800 元，农村居民人均纯收入 11822元，分别增长 11.2%和 10.6 %。 全市地方财政支出 490.39 亿元，增长 16.8%，其中 市本级财政预算用于社会保障与就业、教育、医疗卫生、文化与体育
10、、城乡社区事务等民生支出 89.93 亿元，增长 20.5%，占一般预算支出的 69.4%。 强大的经济力量支撑着社区建设，也为发展社区公共服务业提供了坚实的基础保障。 2、体制改革为创新社区 公共服务 体制营造改革环境 为实现 党“十七大”强调的全面小康建设发展目标， 杭州 坚持深化行政管理5 体制和社会体制改革，推进政府行政职能转变，营造“ 发展以富民为先 、 富民以创业为先 、 创业以环境为先 、环 境以政务为先”的社会建设大环境， 打造为基层、为企业、为百姓服务的 服务型 政府 ，为实现全面小康建设目标保驾护航；同时大力推进社会体制改革，打破城乡割裂的二元社会体制，在基础教育、卫生保健
11、、劳动就业等方面实行基本公共服务均等化，使公民更多享受到社会发展的成果。 政府执政为民和社会建设造福惠民，为杭州的社区建设改革指明方向。作为社会体制改革的一部分，杭州社区建设也形成“以民主促民生、以民生促服务”改革思路，社区管理体制创新一直走在 全国前列，率先将传统社区调整重组为新型社区，率先在社区建立党委，率先在楼道建立党支部， 率先在社区设立帮扶救助服务站，劳动保障服务站，率先将电子政务、电子商务延伸到社区，成功创建全国社区建设示范市。一系列改革成果，为创建“三位一体”社区 公共服务 新体制营造了良好的改革环境。 3、组织建设 为形成新型社区管理组织提供体制借鉴 随着社会发展，人们也逐渐认
12、识 到 需要有一种兼具政治、经济和社会多重性质的组织，处理各种交叉性相关事务。杭州一直致力于这种新型的复合型社会组织建设，培育出“行业联盟组织”、“项目推进组织”、“城市高校联盟组织”等不同类型的“社会复合主体”或“混合型社会组织”，复合型组织在形成合力、 实现社会公共治理等方面发挥了重要作用 4。复合的思路及复合 型 组织的广泛应用，为创新“三位一体”复合 型 社区管理组织提供了借鉴。 4、人才培养 为提高社区管理 和服务 水平提供人力保障 20 世纪 90 年代以来，杭州十分重视培育两支社区工作队伍，一支是数量增大、素质优良的专职社区工作人才队伍；另一支是人数齐全、结构合理的社区志愿者人才
13、队伍。通过从业标准、专业培训、资格考核、提拔使用、评价激励等多项政策措施，从制度上保障数量稳定、富有职业素质的专职社区工作者。目前，杭州市专职社区工作者 5900 人，平均每个社区 7.7 人，平均年 龄不到 40岁，高中以上文化程度占 90 5。同时增强社区工作专业化建设，通过设置社会工作岗位，加强社会工作专业教育，对取得国家社会工作师资格的人员提高福利待遇，拓宽晋级渠道，吸纳高校社会工作专业大学生投身社区工作等措施，提高社区工作者的专业化水平。至 2008 年，杭州社区工作者队伍中获得国家社会工作师资6 格的专业人才 677 名，其中助理社会工作师 535 名，社会工作师 142 名。在加
14、强社区工作者职业化、专业化建设同时，还培育一支庞大的新型社区志愿者队伍，他们活跃在社区建设之中。专职社区工作者队伍和社区志愿者队伍，这两支 人才队伍，为社区管理模式创新提供了 重要的 可持 续发展的人才条件。 （二）建设意义 1、 实现政府管理服务与基层群众自治良性互动 原来由政府包办、企业自办、政府行政事务中剥离出来的事务等，沉淀到了社区，同时，社区已成为大量人口的集聚地，政企职能的承载者，各种社会问题的交汇地，从这个角度来看，在相当长的时期里， 社区建设必须履行一部分行政管理职能和公共服务职能，同时也要履行基层群众自治的职能。杭州市形成社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”
15、的社区公共服务新体制，实行交叉任职、条块结合、合署办公，做到 同一组织到位、同一目标明晰、同一设施落实、同一经费保障、同一职责确立、同一人员整合，通过分工负责，实现社区管理、社区公共服务、社区自治的良性互动、同步发展。 2、 加强基层政权建设中党组织的领导核心地位 杭州市委、市政府 按照居委会组织法、按照新党章、按照中央 04（ 25 号）文件的精神，来搭建“三位一体” 社区管理 模式，就是要抓好以 党组织为核心的社区组织建设，进一步增强社区党组织的领导核心地位，真正起到“固本强基”的作用。 20 年来，杭州社区发展始终与党建工作紧密相连，党始终把握社区建设方向，领导并推动社区发展，社区 党建
16、成为社区建设的工作重心。杭州通过 党委、党支部“设在社区、单位、楼道、单元，流动群体、协会群体” 组织体系 ；通过“先锋工程”，流动党员“安家工程”、困难党员帮扶救助工程、“领头雁工程”，以及“党员会客厅”、“三帮六必谈”、“阳光服务站”等面对面服务方式；通过“社区民情恳谈会、民事调解会、民意听证会、民主评议会”的四会制度，来“团结群众、服务社会、亲民惠民、 展现亮点”， 充分体现党的领导、依法办事、精干高效的特点 。 3、 提高社区管理水平促使服务建设发展上 新 台阶 “三位一体”社区管理新体制，通过提高管理水平和服务 水平，继续做到“全省示范、全国领先”，首先是建设目标创新高，通过高标准建
17、设社区、高效能管7 理社区、高质量服务社区，到 2008 年，全市 50以上的社区 达到 市级和谐社区标准；到 2010 年，全市 90以上的社区（城市社区 100）达到市级和谐社区标准；一批街道、社区要成为全国、全省和谐社区建设示范街区。其次是管理理念新定位，社区建设要实现“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”。再次是社区服务上台阶，进一步完善社区公共服务体系，建立健全面向全体社区居民的便民利民服务体系；面向困难群体的社会救助 和社会福利服务体系；面向失业群体和就业群体的社会保障社会化体系；面向全体居民提高生活品质的科教文体的社会活动体系；面向全体居民日常生活、工作、
18、迁移、活动需要计生、卫生、安全、办证、领卡的基本民生服务体系。同时增强社区服务的多元化投入机制，实现社区服务产业化、志愿服务规范化、邻里互助常态化、辖区单位共建互惠化。 4、 形成复合组织创新城市社区建设发展新路径 杭州“三位一体”社区管理模式 是对现有社区管理体制的一次重要改革，组织的复合性着重表现在社区党组织、社区居委会、社区公共服务站合为一体，形成了 “行政导向”为引 导，“制度保障、监督考核、资源协调”为基础，“功能互补、服务强化、方法创新”为保障，“ 建设、管理、服务一体、区域发展格局”为目标的 “一个引导、三项基础、三种保障，一种目标”建设路径，八力凝聚，相互推进 使社区在密切党群
19、干群关系上发挥桥梁作用，在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在创建安居乐业美好环境上发挥促进作用，确保杭州市社区建设“争先创优”。 三 、“三位一体”社区 公共服务 新 体制 的 基本要素 和运行 特征 2008 年，杭州市先后出台关于进一步推进和谐社区建设的若干意见（市委 200820 号）和关于社 区公共服务工作站建设的若干意见（市委办发2008169 号）， 开始社区公共服务工作站试点建设工作，加快推进“三位一体”社区管理新体制的探索和实践。“三位一体” 社区管理模式是 由 社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站所构成的新型 社区复合管理体制。 （ 一 ）基本要素 “三位一体”社
20、区公共服务 体制 的基本要素包括管理组织、工作人员、社区8 居民、社会组织、服务平台、服务资金六个方面。社区管理组织为社区建设、社区发展把握方向；工作人员、社区居民、社区组织联动，保证党的建设、公共服务建设、社区自治建设顺利开展；服务平台 作为公共服务的窗口，传递着党的政策、具体服务、社区建设理念，资金保障则是机构运行的基础。 1、管理组织 社区管理组织包括：社区党组织、社区居委会、社区工作服务站。社区党组织在全社区中处于领导地位，也就是党执政领导地位垂直下移到城市社区最基层。它的执政性表现在：第一，在全社区起核心作用（中办发 200425 号文件精神），其地位作用与街道、乡、镇党的基层委员会
21、作用地位一致；第二，领导全社区，而不是在社区建设中起监督、保障作用；第三，社区内各种组织，社区居委会、社区业委会、社区公共服务站都要接受社区党组织领导。 社区党组织，作为 具体执行“三位一体”社区管理模式的领导层，担当着：全局着眼、通力合作、 抓准切点、突出亮点、抓住重点、攻克难点，解决 行政事务与社区自治对接间的矛盾 等 角色 。 社区居委会是接受社区党组织领导的社区自治性组织，也是“三位一体”复合组织的集体领导者之一，与社区党组织分工合作，主要履行社区自治组织功能，和社区建设的监督功能。这说明，社区居委会的自治始终要坚持党的领导，是在党领导下的有序、有限自治。 社区 公共 服务 工作 站是
22、在社区党组织领导下，在政府职能部门指导下，在社区居委会监督下，承担上级交办的涉及居民利 益的社区事务性工作，完成本社区各项行政事务，以及与社区管理服务相关的其他行政公共事务，是社区行政事务、公共服务、自治服务的执行机构。 这种交叉补充、协同合作 的 管理样式执行情况如何？ 据本次调查结果， 67.1%的居民认为党组织较好的发挥了影响力； 63.4%的居民认为党员较好的发挥了模范作用； 67.9%的居民认为方便办事、为民服务活动做的较好； 62.3%的居民认为自我服务型的结对帮困得到了较好开展。总体而言，协同合作发挥了整体效能，也由此获得居民认同。 2、工作人员 社区工作人员是社区公共服务的主体
23、，发挥 着组织管 理、协调资源、直接提9 供服务等功能。社区工作人员的决策层，实行交叉任职、分工负责，社区党组织书记兼任社区公共服务站站长，社区居委会主任兼任服务站副站长，社区公共服务站副站长经过选举可兼任社区居委会副主任。决策层交叉任职，确保社区建设统一领导，居委会和服务站工作不脱节，社区自治工作不空缺。 社区工作者一般成员实行全员全职，每一位居委会成员和每一位社区专职工作人员都成为社区公共服务站人员，承担着双重角 色，既是社区服务者，又是社区 管理者，职责范围的变化，对社区工作者提出更高要求。专职社区工作者全部执行统一招聘、合同 统一备档、档案统一管理、晋级统一审批、任职统一报备、制度统一
24、标准的规范化人事管理制度。 目前杭州社区工作者的人力资本一般性素质较高，年轻化、学历化成为一种普遍趋势，其中 41 55 岁占 33.8， 31 40 岁占 32.0， 26 30 岁占 23.3，25岁以下占 8.5，本科学历占 23.9，大专学历占 54，高中及以下占 14.7。 3、社区居民 居民参与是实行 “三位一体”社区管理模式的群众基础。 促进社区居民参与，是社区自治成功的核心因素，也是一个难点问题。杭州社区建设从培养自治意识、搭建居民参与平台两个方面 来培育社区参与。首先，培养自治意识，形成固定的志愿服务行动，拓展各种社区文体活动，培育各种居民自治组织，制度化的居民议事大会，这些
25、措施实现由政府动员被动参与到居民主动参与，将起到很好的扭转作用。其次，搭建居民参与平台，如完善社区居民民主选举制度；规范听政议政制度；规范社区事务公开制度；推进居民民主评议制度；推行社区事务监督制度，通过扩大居民参与空间，真正做到有条件、有能力实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。 4、社会组织 社区社会组织是由社区居民、驻区企事业单位成立或参加的，以满足社区居民不同需求为 目的，以社区为主要活动范围的非营利性、公益性、服务性的社会团体或民办非企业单位。 社区社会组织也 是实行 “三位一体”社区公共服务模式的不可或缺的群众基础之一。社区社会组织在直接提供社会服务、整合社区资源、引导居民参
26、与等方面发挥了较大作用。 培育社区社会组织，是社区建设面临的新课题。 政府搭建平台， 推进社区社会组织的发展 ；引导社会组织 尽己所能，为社10 区居民和社区单位提供服务 ；运用 社区服务的优势开展社区共建，是杭州在长期实践中总结出来的三种培育方法。 5、服务平台 服务平台可以从硬件要素和软件要素进行分析，硬件要素主要指 社区配套用房，包括社区公共服务站用房、设施及标识等。社区公共服务工作站按每百户30 平方米标准配置社区配套用房，每个社区配套用房不低于 350 平方米。 2008 2010 年，市财政以每年拨付 1000 万用于社区配套用房建设。工作站的统一牌匾、统一标识，构筑标准化的视觉识
27、别系统；以社区网站等网络平台，构筑公共服务信息化的识别系统。软件要素主要指服务形式。社区公共服务工作站的服务形式包括机构服务 和外展服务。机构服务是指以工作站为基地为居民提供“一站式服务”，为社区居民提供所需要的社区公共服务。外展服务指社区普遍建立分片 联系制度，工作站专职人员除完成本岗位职责外，要参与社区居委会的分片挂点，负责与片区的居民保持定期联系。通过外展服务这 一平台，社区居民尤其是特殊困难群体在家里就可以获得工作站的上门服务。 一站式服务已经取得成效。通过本次调查中，对一站式服务表示“满意”的占 80.9%，其中 55.6%的居民的人最满意服务的服务项目是各类证件、证明的申领和办理。
28、在外展平台的服务中，对“养老服务”满意度最高。 6、服务资金 社区管理机构的运作、服务人员的待遇、服务实施（设备）的提供、服务活动的开展等，都离不开 社区公共服务 资金。拓宽筹 资金渠道，资金按项目拨付、足额到位，是杭州社区建设的重要经验。 市区两级财政全面落实了党务工作经费、社区劳动保障服务和帮扶救助经费、社区外来人口管理经费、企业退休人员工作经费等；社区服务业发展资金全力支持保障公益性项目，培育扶持经营性项目；促进就业转向资金用于新增就业岗位，加大社区再就业力度；社区共建专项经费坚持互惠互利，扩大社会参与力度，经营性服务收费作为一种补充。杭州市已形成了较为有力的社区建设财政支持体系。 （二）运行特征 1、 复合 型 的 社区管理 组织架构
